○莫亞琳

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004）

普遍服務(wù)理論發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變

○莫亞琳

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004）

本文通過梳理現(xiàn)有的普遍服務(wù)理論文獻(xiàn)，研究了電信業(yè)普遍服務(wù)的產(chǎn)生和公共事業(yè)普遍服務(wù)理論的發(fā)展，指出普遍服務(wù)理念不僅能夠完善我國公共財政職能的定位，而且對于我國政府由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變也具有一定的指導(dǎo)意義。

市場失靈 普遍服務(wù) 公共財政 服務(wù)型政府

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府職能也悄然發(fā)生了變化。作為我國政府干預(yù)市場主要工具之一的國家財政也由統(tǒng)收統(tǒng)支財政向公共財政轉(zhuǎn)變，而其中公共財政職能的定位是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。最早源于電信產(chǎn)業(yè)的“普遍服務(wù)（Universal service）”一詞已經(jīng)流行到了電力、郵政、供水和民航等行業(yè)，在我國也開始出現(xiàn)圖書館、廣電系統(tǒng)、公共設(shè)施等公共事業(yè)部門的普遍服務(wù)研究。鑒于普遍服務(wù)的公共品屬性，普遍服務(wù)對于公共財政職能的定位具有重要的意義，其意義也越來越受到學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前國內(nèi)已開始出現(xiàn)社會普遍服務(wù)理論的研究，但令人遺憾的是至今關(guān)于普遍服務(wù)理論的發(fā)展尚未有學(xué)者進(jìn)行研究。為深刻把握社會關(guān)于普遍服務(wù)理論的涵義，本文對普遍服務(wù)理論的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行梳理，以利于我國社會普遍服務(wù)體系的構(gòu)建和政府職能的轉(zhuǎn)變。

一、普遍服務(wù)理論溯源

普遍服務(wù)理論最早產(chǎn)生于20世紀(jì)初的美國。當(dāng)時的美國電報電話公司（AT&T）在1893年其電話專利到期以后，面臨著眾多電話公司的競爭。為積極尋求維持其壟斷優(yōu)勢，1907年該公司總裁威爾先生在其公司年報中提出“一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務(wù)”的口號作為公司的競爭綱領(lǐng)，憑借自己獨(dú)有的長途網(wǎng)絡(luò)搶占本地電話市場，最終壟斷了美國的電信產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時，威爾所謂的“普遍服務(wù)”的含義，還不是現(xiàn)代意義上的普遍服務(wù)概念，只是指能夠使得所有的電話用戶都能連在一起。1913年，美國司法部對AT&T公司提出反壟斷訴訟。面對政府的指控，為避免遭受反壟斷法的處罰，AT&T公司提出拆分電報公司、允許其他電話公司接入網(wǎng)絡(luò)和只有在政府允許下才兼并其他公司的調(diào)解方案。政府默認(rèn)了其方案，但要求AT&T公司承擔(dān)全美電信普遍服務(wù)的義務(wù)。

20世紀(jì)80年代以來，電信業(yè)放松規(guī)制和引入競爭的改革，促使電信普遍服務(wù)得到了世界各國和國際組織的重新定義。美國、法國、英國和澳大利亞等國的《電信法》都規(guī)定電信產(chǎn)業(yè)要對國內(nèi)所有公民以可以承擔(dān)的資費(fèi)提供有一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的電信業(yè)務(wù)。因為市場無法有效提供電信普遍服務(wù)，所以需要各國政府介入相關(guān)的立法進(jìn)行監(jiān)管。電信普遍服務(wù)的市場失靈主要源于電信運(yùn)營商利潤最大化原則的經(jīng)營。為獲得更多的利潤，電信運(yùn)營商正常情況下不會主動在成本高的地區(qū)以及為低收入消費(fèi)者提供電信服務(wù)，從而導(dǎo)致市場無法有效實現(xiàn)各國電信普遍服務(wù)的目標(biāo)。為了保證所有公民的通信權(quán)利，特別是高成本地區(qū)和低收入階層人群的通信權(quán)益，政府需要從公共利益的角度出發(fā)制定出相關(guān)的電信普遍服務(wù)政策，以保障全社會公民的福利最大化目標(biāo)得以實現(xiàn)。所以，世界各國都認(rèn)為政府對電信普遍服務(wù)負(fù)有義務(wù)和責(zé)任，應(yīng)該用“有形的手”去實施電信普遍服務(wù)。

二、公共事業(yè)普遍服務(wù)理論的發(fā)展

公共事業(yè)普遍服務(wù)是指在一國的領(lǐng)土范圍內(nèi)公用行業(yè)組織以居民能夠支付得起的價格向社會提供標(biāo)準(zhǔn)相同的產(chǎn)品和服務(wù)。近年來，電信普遍服務(wù)的理念逐漸被電力、煤氣、供水、郵政、醫(yī)療、民航和鐵路等公共事業(yè)借鑒利用，成為各公共事業(yè)為客戶提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。但公共事業(yè)涵蓋的眾多行業(yè)因各自的特點(diǎn)不同，所以具體實施普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也并不相同。

郵政行業(yè)是以連通全國、覆蓋城鄉(xiāng)的運(yùn)遞網(wǎng)為依托，屬于“投資大、周期長、收效慢”的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)?！度f國郵政公約》規(guī)定，郵政的普遍服務(wù)要滿足本國境內(nèi)所有居民的基本通信需求。針對國內(nèi)的郵政業(yè)如何實施普遍服務(wù)，相關(guān)學(xué)者也進(jìn)行了激烈的探討。劉波（2001）和顧聯(lián)瑜（2001）主張要強(qiáng)化郵政局的專營地位，通過交叉補(bǔ)貼來實施全國郵政的普遍服務(wù)。周其仁（2001）和潘新興、馮英（2006）指出郵政普遍服務(wù)國營不一定比私營公司做的好，如果強(qiáng)化郵政局的專營權(quán)通過交叉補(bǔ)貼來提供普遍服務(wù)，可能使得人們無法分清郵政局的虧損是來自于普遍服務(wù)的實施還是經(jīng)營效率的低下。潘新興、馮英（2006）建議國家放開郵政市場，實行政企分開，郵政局作為國家郵政產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，改組國家郵政集團(tuán)公司參與市場競爭才能保證普遍服務(wù)得以有效實施。由此看出，對郵政業(yè)普遍服務(wù)的爭論焦點(diǎn)是如何才能讓郵政市場發(fā)揮出有效率的運(yùn)作，為社會提供服務(wù)。

電力普遍服務(wù)是政府為了縮小貧富差距、實現(xiàn)公平發(fā)展目標(biāo)的一個具體措施，具有鮮明的公共服務(wù)性質(zhì)。羅國亮（2008）認(rèn)為電力作為居民生活的必需品和電力產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性使其也具有普遍服務(wù)性質(zhì)，所以政府也需對居民的電力需求實施普遍服務(wù)。他參照國外有關(guān)普遍服務(wù)的理論并結(jié)合中國的實際情況把電力普遍服務(wù)定義為：“以可以普遍接受的價格提供和滿足全社會公民的基本生活用電需要?！备鶕?jù)當(dāng)時的調(diào)研結(jié)果他把電力普遍服務(wù)的最低目標(biāo)定為：在全國范圍內(nèi)保證每戶月均用電10時和保證所有居民用戶的供電可靠性和安全性。

廖崟伸（2009）借鑒電信普遍服務(wù)的內(nèi)容分析了航空運(yùn)輸普遍服務(wù)在我國的實施情況。他認(rèn)為航空運(yùn)輸普遍服務(wù)具有公共品的屬性，應(yīng)該被看作是公共政策而非私人經(jīng)濟(jì)活動，使全國任何地區(qū)都能連接到國家航線網(wǎng)絡(luò)和任何人都能享受到航空運(yùn)輸服務(wù)應(yīng)該是航空運(yùn)輸普遍服務(wù)的目標(biāo)。他提出我國民航業(yè)需要通過初期的建網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)張、市場整合階段、網(wǎng)絡(luò)完善和服務(wù)個性化五個階段來實施民航運(yùn)輸普遍服務(wù)。

蘇苗罕（2007）指出能源服務(wù)是實現(xiàn)人們住房、飲食、醫(yī)療和教育等需求的關(guān)鍵因素，是克服貧困所必不可少的。他參考世界各國能源普遍服務(wù)定義“提供價格合理的可靠能源，滿足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求”，認(rèn)為能源普遍服務(wù)是“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續(xù)的基本能源服務(wù)”。

國內(nèi)外也有學(xué)者借鑒電信普遍服務(wù)理念對圖書館事業(yè)的普遍服務(wù)進(jìn)行了研究。聯(lián)合國科教文組織（1992）認(rèn)為：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制?！睆堁┟罚?007）指出圖書館精神是要消除社會成員因經(jīng)濟(jì)、社會地位、生理等方面的因素而在獲取圖書館服務(wù)方面的不公平性導(dǎo)致的信息鴻溝。普遍服務(wù)的精神內(nèi)涵和“旨在保障社會成員獲取信息機(jī)會的平等、從信息知識角度維護(hù)社會公正與現(xiàn)代圖書館的精神內(nèi)涵是相通的”。徐引篪（2005）提出圖書館普遍服務(wù)的理念，即“任何人在任何地方能夠以合理的方式和公平的標(biāo)準(zhǔn)獲得圖書館服務(wù)”，概括了圖書館普遍服務(wù)的必要性和影響圖書館普遍服務(wù)的主要因素，并提出在我國推進(jìn)圖書館普遍服務(wù)的政策建議。

總的看來，源于電信產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)理念已逐漸開始在公共事業(yè)領(lǐng)域推廣，這與能源、郵政、航空、供水、圖書館等公共事業(yè)的服務(wù)設(shè)施投資大、網(wǎng)絡(luò)化和社會公益性的特點(diǎn)是分不開的。公共事業(yè)領(lǐng)域普遍服務(wù)的推廣對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、地區(qū)差距的平衡、改善收入分配和提高人民的福利水平能夠發(fā)揮積極的作用。

三、社會普遍服務(wù)理論的萌芽

公共事業(yè)雖然因其服務(wù)設(shè)施投資大、網(wǎng)絡(luò)化和社會公益性的特點(diǎn)使得普遍服務(wù)理念在公共事業(yè)領(lǐng)域得以推廣，但隨著時間的推移，普遍服務(wù)涵義也越來越廣。普遍服務(wù)的提出已經(jīng)不再局限于某一具體的生產(chǎn)或服務(wù)領(lǐng)域，而是一種理念、一項制度、一個系統(tǒng)、一個囊括整個社會及其成員的網(wǎng)絡(luò)。

許正中等（2006）分析了中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的城市化、市場化、工業(yè)化等七個多元復(fù)合轉(zhuǎn)型的問題，提出了構(gòu)建社會普遍服務(wù)以防止中國改革誤入挫折與斷裂的現(xiàn)代化陷阱的構(gòu)想。其中社會普遍服務(wù)包括人文普遍服務(wù)和產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)。人文普遍服務(wù)內(nèi)容包括旨在維護(hù)社會成員基本生存權(quán)、基礎(chǔ)教育權(quán)、自由遷徙權(quán)、最低生活保障、基礎(chǔ)教育保障、住房保障等一系列普惠制度體系，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在的社會保障體系所涵蓋的范圍，是一項綜合保障制度。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)涉及電信、郵政、供水、供電和公共交通等關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，確保社會成員以承受得起的價格、服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁的享受基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或公用事業(yè)提供的基本服務(wù)。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)不僅為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供必需的的生產(chǎn)資料，而且還為人民生活提供不可或缺的生活資料。人文普遍服務(wù)是整個社會普遍服務(wù)體系架構(gòu)的基礎(chǔ)平臺，而產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)是整個社會普遍服務(wù)體系架構(gòu)的高級層次。

昌忠澤和王?。?007）認(rèn)為社會普遍服務(wù)的核心要義應(yīng)該是：“向社會成員提供均等的機(jī)會和同質(zhì)的服務(wù)，避免弱勢群體邊緣化、落后地區(qū)邊緣化?！彼麄冋J(rèn)為在中國的社會轉(zhuǎn)型過程中，不可避免的會出現(xiàn)失地農(nóng)民、城市的農(nóng)民工、下崗失業(yè)者等社會弱勢群體。群體成員越多，社會活動能量也越大。當(dāng)他們處于社會結(jié)構(gòu)的邊緣時可能會出現(xiàn)所謂結(jié)構(gòu)失衡，從而導(dǎo)致社會動蕩?，F(xiàn)實中，個人獲得工作、基本醫(yī)療保健、住房、基礎(chǔ)教育等機(jī)會的喪失在很大程度上形成了社會對弱勢群體的排斥，使得弱勢群體“邊緣化”，其嚴(yán)重后果將可能會出現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的斷裂。人文普遍服務(wù)能夠給予和維護(hù)弱勢群體的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和遷徙權(quán)，防止他們被邊緣化。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)使所有社會成員都能以承擔(dān)得起的價格享受電信、郵政、供電、供水和公共設(shè)施等基本服務(wù)，得到相同的生存和發(fā)展的基本平臺。構(gòu)建社會普遍服務(wù)體系可以防止我國社會轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的弱勢群體邊緣化，以保證我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

王俊和昌忠澤（2007）以人類發(fā)展指數(shù)來分析中國人文普遍服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r。他們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，盡管改革開放以來，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，但是1990年到2003年的數(shù)據(jù)表明各省市的人類發(fā)展水平差距正在逐漸縮小，說明我國的人文普遍服務(wù)在縮小地區(qū)發(fā)展差距方面發(fā)揮了積極的作用。他們進(jìn)一步的研究還發(fā)現(xiàn)教育對人類發(fā)展水平的貢獻(xiàn)度增大，而公共衛(wèi)生及與此相關(guān)的社會保障卻是社會普遍服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，威爾總裁提出的普遍服務(wù)概念距今已超過100年，普遍服務(wù)理念也由電信業(yè)逐漸擴(kuò)展到電力、煤氣、供水、郵政、醫(yī)療、民航和鐵路等公共事業(yè)，近年來也被運(yùn)用于社會服務(wù)領(lǐng)域。現(xiàn)代的社會普遍服務(wù)是指國家為了維護(hù)全體公民的基本權(quán)益、縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得社會成員無論收入高低，無論居住在本國的任何地方，包括農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)或其他高成本地區(qū)等，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。

政府通過社會普遍服務(wù)體系建設(shè)，能夠引導(dǎo)政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題。隨著中國市場化改革的推進(jìn)，由市場分配資源的比例在上升，而政府分配的資源比例在下降，在有限的公共資源約束下，如何才能更好地為社會大眾構(gòu)建基本的生存發(fā)展平臺，這對我國公共財政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了更高的要求。普遍服務(wù)的最初提出是政府基于市場失靈規(guī)制壟斷企業(yè)和保護(hù)行業(yè)競爭的策略，現(xiàn)在已發(fā)展成為政府為保障經(jīng)濟(jì)中的個體擁有相同的生存和發(fā)展的基本平臺，能夠有效參與競爭而向社會提供普遍服務(wù)的理念。在我國致力于打造服務(wù)型政府的今天，政府以普遍服務(wù)理念作為公共財政職能的定位，樹立政府的普遍服務(wù)意識是非常必要的。目前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)在：增長主要來自于政府投資而非國內(nèi)消費(fèi)，外需與內(nèi)需結(jié)構(gòu)失調(diào)，城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展不平衡，資源環(huán)境對增長的約束日益嚴(yán)重等。奧爾森（2000）認(rèn)為國家權(quán)力與私人利益的相互關(guān)系決定了一個國家的繁榮程度，市場型政府乃是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之根本。一個良好的市場機(jī)制本應(yīng)能夠有效地處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問題，而當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題暴露出了我國的社會主義市場機(jī)制在配置資源的功能上還存在不少缺陷，這應(yīng)該與當(dāng)前我國管理型政府的職能不能有效發(fā)揮有一定的關(guān)系。所以，我國政府的角色需要從計劃經(jīng)濟(jì)中的“管理型”政府轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟(jì)中的“服務(wù)型”政府，這有賴于政府加強(qiáng)社會普遍服務(wù)體系的建設(shè)，進(jìn)一步解決當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型過程暴露出來的諸多民生問題，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造有效的競爭，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，才能保障社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：李文斐）