凌程明

（山東英才學(xué)院 文法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

自美國(guó)“獨(dú)立宣言”開始，人權(quán)作為一種思想觀念和文化成果，已成為民主和法治的標(biāo)志。一般認(rèn)為，人權(quán)是一種普遍的、每個(gè)人都享有的與生俱來的、不可剝奪的資格和尊嚴(yán)。這種權(quán)利觀念隨著民主和法治進(jìn)程的推進(jìn)，已經(jīng)逐步化為一系列的法律原則，在這些原則的指導(dǎo)下，形成了一系列法律上的相關(guān)制度。在法律上，人權(quán)保障往往以憲法為核心，憲法將人權(quán)的理念予以確定和明確，形成相關(guān)的權(quán)利制度體系，包括相關(guān)法律權(quán)利體系，而構(gòu)成制度上的人權(quán)。對(duì)人權(quán)理念的貫徹就是通過這些法律上的基本原則和由這些原則所形成的法律制度，來促進(jìn)和發(fā)展一個(gè)國(guó)家的人權(quán)。

人權(quán)的制度體系首先是憲法規(guī)定公民基本權(quán)利制度，其中，一個(gè)國(guó)家民事法律和行政法律中的權(quán)利體系是人權(quán)制度中的重要組成部分。行政法律是一個(gè)國(guó)家重要的基本法律，特別是我國(guó)的行政法律法規(guī)，更是作為行政執(zhí)法的依據(jù)，尤其要貫徹和體現(xiàn)人權(quán)理念和憲法中的權(quán)利制度。于2011年1月21日實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“房屋征收補(bǔ)償條例”）是我國(guó)一項(xiàng)行政法規(guī)，此法規(guī)因涉及范圍廣、非常敏感而備受關(guān)注。在這部法律中，與以前的拆遷條例相比有很多制度重建，形成了一種具有我國(guó)特色的征收和補(bǔ)償制度。胡錦濤指出，土地是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。[1]土地、房屋、人權(quán)越來越引起關(guān)注，本文擬從人權(quán)原則貫徹的角度，討論此法規(guī)的制度設(shè)計(jì)和制度價(jià)值，以剖析此法的制度構(gòu)架中的相關(guān)理念的貫徹度。

一、行政征收應(yīng)當(dāng)貫徹人權(quán)保障理念

作為行政征收制度的房屋征收，涉及到相對(duì)人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基本生活條件，行政機(jī)關(guān)在此關(guān)系中更應(yīng)該貫徹合法性和人權(quán)保障的基本制度。理論上，行政征收有一個(gè)理論的前提就是正當(dāng)性，行政征收之所以是合法的，因?yàn)榉险?dāng)性的要求和原則?；谶@個(gè)要求，主要是行政征收以公共利益為基礎(chǔ)，實(shí)施公正、民主的公共政策。[2]正當(dāng)性理論中一個(gè)重要的部分就是人權(quán)保障理念，人權(quán)保障成為公共政策的基礎(chǔ)，人權(quán)也成了行政權(quán)力的界限。因此，在房屋征收和補(bǔ)償條例中應(yīng)該貫徹人權(quán)保障理念。人權(quán)保障制度設(shè)計(jì)是行政征收行為具備法律上的正當(dāng)性和符合和諧社會(huì)的民生理念的基本要求，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的必然需求。

因以前我國(guó)一直秉承經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)對(duì)人權(quán)保障和民生并非放在首位，一味追求發(fā)展觀念，使得征收中屢屢出現(xiàn)敏感的事件和事故，這使得政府的形象和名譽(yù)一度處于爭(zhēng)議的漩渦。而新的“房屋征收和補(bǔ)償條例”以此為契機(jī)，對(duì)舊的制度作了較多的修改，從人權(quán)保障方面做了一些新的制度設(shè)計(jì)，將人權(quán)保障制度放到了新的法規(guī)之中，使得人權(quán)保障成為新的“房屋征收和補(bǔ)償條例”的重要內(nèi)容之一。

二、我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)人權(quán)保障理念的貫徹的相關(guān)制度

第一，在“房屋征收補(bǔ)償條例”的總則部分貫徹了個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)公平補(bǔ)償和社會(huì)公眾的廣泛參與的原則。房屋征收條例的總則部分主要闡述征收工作的指導(dǎo)思想和基本原則，涉及到人權(quán)保障理念包含兩個(gè)部分，其一是個(gè)人財(cái)產(chǎn)的公平補(bǔ)償，其二是任何組織和個(gè)人都可以對(duì)征收工作予以監(jiān)督和舉報(bào)。個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)重要的人權(quán)內(nèi)容和制度，個(gè)人財(cái)產(chǎn)不可侵犯是憲法的精神和行政權(quán)力的限制界限。從本質(zhì)上看，房屋征收是一種利益的消失和獲得，征收人和被征收人存在利益上的博弈。從民事交易關(guān)系來看，講究平等和等價(jià)有償，但在行政征收之中，需要貫徹公平的原則以保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)檎魇栈诠怖婧凸舱摺９绞轻槍?duì)社會(huì)而言，針對(duì)整體和公共利益而言，房屋征收和補(bǔ)償條例使用“公平”一詞，體現(xiàn)了行政征收對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的原則。[3]

社會(huì)公眾的參與權(quán)是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利，參與權(quán)利的確立使得大眾監(jiān)督有了法律依據(jù)，如果沒有這項(xiàng)基本人權(quán)保障，任何人監(jiān)督就需要獲得批準(zhǔn)之后才有監(jiān)督權(quán)。因此，參與和監(jiān)督權(quán)也是總則部分的人權(quán)保障原則和制度。

第二，在“房屋征收補(bǔ)償條例”第二章“征收”部分，主要制定了行政征收中保障參與和申訴的有關(guān)制度來保障基本人權(quán)。行政征收中的保障人權(quán)的制度主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：知情、參與和申訴。這些權(quán)利共同組成一個(gè)保障體系，保障著人權(quán)中的參與權(quán)和申訴權(quán)。由于行政征收法律關(guān)系不是以人權(quán)保障為基本目標(biāo)，其主要規(guī)范的是行政征收的程序和相對(duì)人在該程序中的權(quán)利和相關(guān)的義務(wù)，而相對(duì)人的權(quán)利在征收法律關(guān)系中并非直接是憲法上的人權(quán)保障。因此，在此部分體現(xiàn)的不是以人權(quán)保障為目標(biāo)，而是在制度設(shè)置上體現(xiàn)人權(quán)的理念，并貫徹此理念。

人權(quán)理念在“房屋征收補(bǔ)償條例”的行政征收關(guān)系中，主要體現(xiàn)在政府在房屋征收中不得侵犯相對(duì)人的知情權(quán)、參與和申訴權(quán)，如果這幾項(xiàng)權(quán)利受到侵犯，相對(duì)人可以以人權(quán)為由主張人權(quán)保障以對(duì)抗政府的征收行為，這就是“征收”部分所設(shè)立的制度，是用來保障基本人權(quán)的。比如該法第十一條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織被征收人和公眾代表參加聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案?！边@一條很好地說明法律設(shè)置了行政征收中的保障基本人權(quán)的制度，即保障了相對(duì)人的參與權(quán)和對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。

而且，在該法的第十四條，明確規(guī)定了申訴權(quán)和訴訟權(quán)，保障權(quán)是人權(quán)保障的重要制度，是對(duì)抗行政權(quán)的重要權(quán)利，法律設(shè)置該項(xiàng)權(quán)利也是為了限制行政權(quán)和制衡行政權(quán)。因此，“房屋征收補(bǔ)償條例”在征收部分設(shè)置了人權(quán)保障的機(jī)制和制度。

第三，在“房屋征收補(bǔ)償條例”的第三章“補(bǔ)償”部分，主要制定了補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫纫员Ｕ先藱?quán)的實(shí)現(xiàn)。這部分的人權(quán)保障機(jī)制主要體現(xiàn)在：公平補(bǔ)償、住房基本保障、知情、自主選擇等制度。民事權(quán)利來源于人權(quán)領(lǐng)域的“個(gè)人自由”和“財(cái)產(chǎn)自由”，法律制度對(duì)人權(quán)的保障要保護(hù)這些基本人權(quán)，在具體的法律中要建立相關(guān)的制度以保障這些人權(quán)。在“房屋征收補(bǔ)償條例”中體現(xiàn)了上述的基本權(quán)利保障制度，其中個(gè)人居住質(zhì)量不能被降低、個(gè)人對(duì)自身權(quán)益的支配等權(quán)利是人權(quán)的重要表現(xiàn)，對(duì)此類權(quán)利的保障對(duì)于個(gè)人而言是非常重要的。

我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”中的“補(bǔ)償”一章中，保障制度圍繞著個(gè)人房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值、房屋重置、個(gè)人選擇等方面來建立制度，形成價(jià)值補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)原則、個(gè)人住房條件保障不被降低的原則、個(gè)人對(duì)補(bǔ)償方式可以選擇的原則等幾個(gè)方面。[4]這些制度很好地保障了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)自由和人身自由，維護(hù)了人權(quán)在征收補(bǔ)償中的充分實(shí)現(xiàn)。此外，“補(bǔ)償”這一章和“征收”一章一樣，也制定了相關(guān)權(quán)利的制度救濟(jì)，這也體現(xiàn)了對(duì)“訴權(quán)”這一人權(quán)的保障。比如，“房屋征收補(bǔ)償條例”第十九條、二十五條、二十六條規(guī)定了在征收中如果相對(duì)人不同意補(bǔ)償價(jià)值、補(bǔ)償協(xié)議違約、補(bǔ)償決定等情況的，可以申訴、復(fù)議或者訴訟等相關(guān)制度來救濟(jì)自身的各項(xiàng)權(quán)利。特別是第二十八條的強(qiáng)拆程序和強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行機(jī)關(guān)，與舊的“拆遷條例”相比有很大進(jìn)步。老的“拆遷條例”中設(shè)置的是行政征收的主體和強(qiáng)拆的主體是同一人即行政機(jī)關(guān)，而在“房屋征收補(bǔ)償條例”中則將征收的主體和拆遷的主體分開，這一制度也保障了人權(quán)中的公正和制衡的原則。

三、我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”中對(duì)人權(quán)保障理念的相關(guān)制度需進(jìn)一步完善

我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”建立了基本的人權(quán)保障制度，這一點(diǎn)和以前的“拆遷條例”相比有了較大的進(jìn)步。但是新的“房屋征收補(bǔ)償條例”在制度設(shè)計(jì)上也存在著諸多的不完善之處，有些制度需要進(jìn)一步更好地體現(xiàn)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的基本需要。

首先，基本的人權(quán)保障理念需要提升和明確。在“房屋征收補(bǔ)償條例”的總則部分制定了公平、民主、正當(dāng)?shù)然纠砟詈驮瓌t，這些理念都是指導(dǎo)整個(gè)征收和補(bǔ)償過程的總體指導(dǎo)思想，是每個(gè)機(jī)關(guān)單位都必須遵守的原則。但是這些原則需要一系列的制度來保障，比如公平原則，保障的方式在該法中主要是補(bǔ)償公平，而補(bǔ)償公平的貫徹最終是政府機(jī)關(guān)的決定程序，還是由政府機(jī)關(guān)來決定最終的價(jià)值，這種自己管自己的行為方式需要提升。再如總則中規(guī)定了征收決策中的民主程序，其主要是建立了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府有關(guān)部門對(duì)工作的指導(dǎo)制度（第六條），這項(xiàng)規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有具體的制度形式和內(nèi)容。

其次，對(duì)具體的人權(quán)保障制度應(yīng)當(dāng)完善和細(xì)化，以更好地保障基本人權(quán)。在我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”中主要制定了征收制度中的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，補(bǔ)償制度中的公平補(bǔ)償、住房保障、知情權(quán)、對(duì)補(bǔ)償方式的選擇權(quán)和訴權(quán)等方面。對(duì)于房屋所有權(quán)人而言，這些權(quán)利都是基本的，當(dāng)然需要保障，但這些保障應(yīng)該更加完善和細(xì)化。行政征收涉及到的范圍很廣，既涉及到人身權(quán)也涉及到物權(quán)，從物權(quán)而言，更應(yīng)該與“物權(quán)法”相銜接。行政征收本身就是公權(quán)力介入私權(quán)利，就是物權(quán)的變動(dòng)，當(dāng)前我國(guó)的物權(quán)體系涉及到很多方面。從物權(quán)法的主體而言，物權(quán)法的主體包含很多，這些主體是否都是征收的相對(duì)人或者主體呢？因?yàn)樯婕暗街黧w自身的利益保障，最好在“房屋征收補(bǔ)償條例”上對(duì)此問題予以界定或者提出解決的原則。從物權(quán)法的內(nèi)容上看，物權(quán)有很多種，這些問題和主體問題一樣，體現(xiàn)著具體的利益內(nèi)容，最好也需要予以明確界定。[5]

“房屋征收補(bǔ)償條例”中一些具體的保障人權(quán)的權(quán)利內(nèi)容也需要細(xì)化。從整體上看，我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”中主要規(guī)定了“征收”程序和“補(bǔ)償”程序的權(quán)利保障制度。針對(duì)征收而言，主要體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的保障和個(gè)人對(duì)整體利益的服從，但是，這之中應(yīng)該對(duì)具體的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)予以細(xì)化。比如知情權(quán)，規(guī)定了征收補(bǔ)償方案的公布和修改、聽證程序，征收決定的討論和公告程序等，但是沒有明確規(guī)定公布的范圍和修改的范圍，假如被拆遷人一半以上都不同意補(bǔ)償方案時(shí)該怎么辦？我國(guó)“房屋征收補(bǔ)償條例”在“補(bǔ)償”部分的內(nèi)容也需要細(xì)化，比如“補(bǔ)償”部分規(guī)定了征收確定之前未登記部分的補(bǔ)償制度，但沒有明確如何補(bǔ)償，是公平補(bǔ)償還是其他補(bǔ)償方式？這可能會(huì)導(dǎo)致很多的爭(zhēng)議和不同的做法，使法律得不到統(tǒng)一的執(zhí)行。還有一個(gè)焦點(diǎn)問題就是違章建筑不予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定（第二十四條），近些年有關(guān)政府拆遷的敏感事件多次發(fā)生，很多都與違章建筑有關(guān)。違章建筑在法律上是無權(quán)之物，但是拆遷是一項(xiàng)社會(huì)公益活動(dòng)，如果不予補(bǔ)償可能會(huì)給被征收人造成很大的損失。

總之，人權(quán)保障是民主社會(huì)和法治社會(huì)的一項(xiàng)基本理念，需要建立各項(xiàng)制度對(duì)此予以切實(shí)的保障，這也是法律法規(guī)的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國(guó)新頒布實(shí)施的“房屋征收補(bǔ)償條例”從整體上制定了相關(guān)的制度來保障人權(quán)，和以前的相關(guān)法律法規(guī)相比有了很大的進(jìn)步，從制度上做到了切實(shí)維護(hù)的要求。但是具體到各項(xiàng)制度本身，還存在著不完善和需要改進(jìn)之處，對(duì)這些具體的制度加以完善和良好地執(zhí)行，是法治社會(huì)的需求也是和諧社會(huì)的需要。

[1]邵彥敏.農(nóng)村土地制度：馬克思主義的解釋與運(yùn)用[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2012.

[2]肖金明.行政征收的理念、原則與制度[J].中國(guó)行政管理，2002，（6）.

[3]王利明.論征收制度中的公共利益（上）[J].政法論壇，2009，（2）.

[4]彭貴才.論城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)[J].當(dāng)代法學(xué)，2010，（6）.

[5]肖揚(yáng).論憲法精神[N].人民法院報(bào)，20031204.