王越

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連116024）

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度建設(shè)探析

王越

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連116024）

在自然環(huán)境不斷惡化、資源日益短缺的今天，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)，已成為許多國(guó)家制定實(shí)施發(fā)展規(guī)劃和法律的重要理念。同時(shí)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境法提出了諸多挑戰(zhàn)。建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律有助于促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的建立以及環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)本著環(huán)境利益優(yōu)先、預(yù)防為主和公眾參與等原則，完善傳統(tǒng)環(huán)境資源法律，以便通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)循環(huán)型社會(huì)的建立。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)；循環(huán)型社會(huì)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律；環(huán)境資源法

一、引言

人類的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)離不開(kāi)對(duì)環(huán)境資源的利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源聯(lián)系緊密。環(huán)境資源的有限性與人們對(duì)資源需求的無(wú)限性矛盾，造成環(huán)境不斷惡化、資源日益短缺，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益與環(huán)境利益的巨大沖突。自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，人們的環(huán)境資源理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，開(kāi)始推行減少環(huán)境破壞、有效利用資源的生產(chǎn)方式和發(fā)展模式。自循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念提出以來(lái)，各國(guó)紛紛立法，使具有較強(qiáng)政策性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念、戰(zhàn)略、原則，在法律的強(qiáng)制性保障下得以貫徹落實(shí)。如德國(guó)以避免和減少?gòu)U棄物產(chǎn)生為目標(biāo)頒行了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理法》，日本把建立循環(huán)性社會(huì)提升為基本國(guó)策，修改和制定《推進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》、《資源有效促進(jìn)法》、《促進(jìn)再循環(huán)產(chǎn)品采購(gòu)法》等多項(xiàng)環(huán)境立法，[1]為資源短缺的日本發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律理念以樹(shù)立環(huán)境保護(hù)法律理念為根本，以法律工具為保障手段，反對(duì)單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為發(fā)展目標(biāo)的重經(jīng)濟(jì)效益、輕環(huán)境效益的功利主義思想，反對(duì)走先污染后治理的老路，主張?jiān)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，確保環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)人類與環(huán)境的和諧、可持續(xù)發(fā)展。[2]在諸多發(fā)達(dá)國(guó)家將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)作為制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和法律指導(dǎo)思想的國(guó)際背景下，健全環(huán)境資源法律必將成為我國(guó)推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速循環(huán)型社會(huì)建立的重要保證。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，積極研究如何修改完善現(xiàn)行環(huán)境資源法律制度，建立系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系，以法律制度為循環(huán)型社會(huì)的建立和發(fā)展提供有效的保障，應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)環(huán)境資源法律建設(shè)的首要目標(biāo)和任務(wù)。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證

（一）是促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建立和發(fā)展的重要保障

“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過(guò)程中，國(guó)家的法律和規(guī)章是最重要的工具，”[3](P61)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種新型的經(jīng)濟(jì)模式，在傳統(tǒng)環(huán)境法律制度規(guī)制乏力的情況下，僅依靠人的思想觀念的改變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在相當(dāng)程度上需要依靠法律的強(qiáng)制性，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論上升為以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的行為規(guī)范，確保其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中的穩(wěn)定發(fā)展，[4]循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度則是循環(huán)型社會(huì)最終得以實(shí)現(xiàn)的制度保障。為此，我國(guó)要充分重視法律在建設(shè)循環(huán)型社會(huì)進(jìn)程中的作用，制定和完善環(huán)境資源法律法規(guī)，建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念轉(zhuǎn)化為制約和影響人們決策和行為的制度約束和法律規(guī)范，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)置于有利于健康發(fā)展的法律框架內(nèi)，以更有效地推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速循環(huán)型社會(huì)的建立。

（二）是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要工具

市場(chǎng)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的盲目追求，造成環(huán)境污染及對(duì)自然資源的破壞。循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式是在尊重環(huán)境資源的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)利益的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益兩手抓、兩手都要硬模式，最終實(shí)現(xiàn)以環(huán)境利益為主的可持續(xù)發(fā)展模式目標(biāo)。其以減少和循環(huán)使用資源為特征，通過(guò)節(jié)約資源、循環(huán)再利用資源提高環(huán)境資源利用率，[5]盡可能減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引發(fā)的對(duì)資源消耗和環(huán)境污染。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行全面控制，系統(tǒng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的環(huán)境資源利益關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)資源的高效利用、循環(huán)利用，避免和減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生，達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的雙贏。通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的調(diào)控，使人們?cè)谧⒅卦鲞M(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)充分關(guān)注環(huán)境利益，樹(shù)立最大限度提高資源利用率、有效保護(hù)環(huán)境的觀念，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)并駕齊驅(qū)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源使用、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)共生。

三、建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系應(yīng)堅(jiān)持的原則

（一）環(huán)境利益優(yōu)先原則

環(huán)境利益優(yōu)先原則應(yīng)當(dāng)是環(huán)境資源保護(hù)立法的基本價(jià)值取向，指尊重環(huán)境資源規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將環(huán)境資源保護(hù)的目標(biāo)納入其他決策必須考慮的關(guān)鍵性因素，使環(huán)境資源利益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益共生共榮，保障環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這就要求改變傳統(tǒng)環(huán)境資源法律絕對(duì)的人類中心主義理念，革新傳統(tǒng)的片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀和單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為指標(biāo)的畸形政績(jī)觀，[6]從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，以環(huán)境資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用為考慮因素，在法律中確認(rèn)環(huán)境資源的價(jià)值。因而，環(huán)境利益優(yōu)先原則應(yīng)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的首要原則，貫穿于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律建設(shè)的始終，指導(dǎo)具體法律制度和法律規(guī)范的制定。只有這樣，才能以切實(shí)有效的制度，保障環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）預(yù)防為主原則

強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，是世界各國(guó)在長(zhǎng)期的環(huán)境資源保護(hù)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。由于環(huán)境資源的有限性，甚至有些資源是不可再生的，環(huán)境破壞是不可逆的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，消耗和破壞環(huán)境資源的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的收益。因而，環(huán)境資源保護(hù)最重要的不是環(huán)境污染和資源破壞后的治理，而是應(yīng)當(dāng)防患于未然，以預(yù)防為主。[7]在環(huán)境資源未遭到損害之前，采取科學(xué)合理的預(yù)防措施，防止環(huán)境資源損害的發(fā)生和環(huán)境惡化，為他人和后代留下一個(gè)可生存的資源環(huán)境。

（三）公眾參與原則

公眾參與原則是世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)法律中廣泛采用的一項(xiàng)基本原則。賦予公民通過(guò)一定程序和途徑參與一切與環(huán)境資源相關(guān)的活動(dòng)，不但使該項(xiàng)活動(dòng)符合公眾的利益，還能有效地推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，公眾參與原則應(yīng)貫穿于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的始終，作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法、執(zhí)法、守法都要遵循的原則。目前，我國(guó)環(huán)境資源立法仍然不夠發(fā)達(dá)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律沖突及法律空白較為常見(jiàn)，為防止難以消除甚至不可恢復(fù)的環(huán)境退化和資源枯竭情況的發(fā)生，必須健全公眾參與環(huán)境資源保護(hù)的相關(guān)制度，并監(jiān)督環(huán)境管理人員、企業(yè)、公民的環(huán)境行為。

四、循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境資源法提出的挑戰(zhàn)

（一）缺乏與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律規(guī)定

盡管我國(guó)已經(jīng)建立社會(huì)主義法律體系，但是社會(huì)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境資源法提出諸多循環(huán)經(jīng)濟(jì)新制度、新理念、新措施需求。環(huán)境資源法體系包括污染防治法和自然資源保護(hù)法兩大部分，但作為環(huán)境資源基本法的《環(huán)境保護(hù)法》只限于被動(dòng)性的污染預(yù)防，而沒(méi)有自然資源保護(hù)基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制的規(guī)定，只能算是一部污染防治基本法，[8]更談不上循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式資源的利用和開(kāi)發(fā)的規(guī)定了，這與循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略主張的預(yù)防優(yōu)先和源頭控制原則是相悖的。這種結(jié)構(gòu)上的缺陷，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的展開(kāi)，難以把污染控制延伸到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，更難適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和建立循環(huán)型社會(huì)的要求。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能與環(huán)境保護(hù)功能脫節(jié)

我國(guó)環(huán)境資源法雖然提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則，但是制度的寬泛性和原則化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能與環(huán)境保護(hù)功能不能得到有效實(shí)現(xiàn)。一方面，由于《環(huán)境保護(hù)法》缺少環(huán)境資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的基本原則和基本制度，導(dǎo)致保護(hù)與合理利用環(huán)境資源功能規(guī)則乏力，而我國(guó)又沒(méi)有自然資源的基本法，致使建立循環(huán)型社會(huì)在遇到此類障礙時(shí)束手無(wú)策。另一方面，《環(huán)境保護(hù)法》雖然名稱強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”，但實(shí)質(zhì)是偏重環(huán)境污染防治，制度設(shè)計(jì)上是注重在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下保護(hù)環(huán)境，缺少環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益協(xié)同發(fā)展理念，導(dǎo)致《環(huán)境保護(hù)法》無(wú)法有效地發(fā)揮利益調(diào)控和平衡功能，這與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律觀主張的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保證資源可持續(xù)發(fā)展的理念相悖，不利于循環(huán)型社會(huì)的有效建立。

（三）以行政強(qiáng)制為主要法律手段

我國(guó)的環(huán)境資源法律制度尚未擺脫傳統(tǒng)行政理念的思維模式，只重視政府管制手段的建設(shè)，政府過(guò)分集權(quán)，內(nèi)容上多國(guó)家干預(yù)手段，表現(xiàn)為“命令+控制”的以行政強(qiáng)制為特征的法律手段。雖然環(huán)境資源法規(guī)定公民有參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，但是相關(guān)立法的制定角度和目的是配合政府管理，而對(duì)于公民享有的環(huán)境權(quán)益范圍以及這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑基本沒(méi)有提及。[9]傳統(tǒng)僵硬的環(huán)境資源法缺乏市場(chǎng)機(jī)制條件下經(jīng)濟(jì)刺激措施的規(guī)定，未能很好地發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境資源合理配置和環(huán)境保護(hù)中的功能和作用，政府的循環(huán)經(jīng)濟(jì)公權(quán)與公民環(huán)境資源保護(hù)的私權(quán)、政府的環(huán)境資源管理與社會(huì)的監(jiān)督制衡經(jīng)常發(fā)生沖突。

（四）環(huán)境資源公益訴訟權(quán)利缺失

隨著公眾環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的提高，越來(lái)越多的人拿起法律的武器維護(hù)自己的合法環(huán)境權(quán)益。環(huán)境資源公益訴訟作為公民行使環(huán)境資源保護(hù)權(quán)利的重要途徑，在世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)法律中被廣泛采用，但在我國(guó)法律中卻缺乏關(guān)于這種有效的法律維權(quán)工具的規(guī)定。盡管我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定公民“有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但由于該規(guī)定過(guò)于抽象，未明確應(yīng)向何部門進(jìn)行檢舉、控告，以及有關(guān)部門對(duì)檢舉、控告處理的程序、期限、行政不作為的法律責(zé)任等未做出任何規(guī)定，[10]缺乏可操作性，使該規(guī)定在實(shí)踐中根本無(wú)法得到落實(shí)。

五、健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的思考

（一）制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，加速循環(huán)型社會(huì)的建立

我國(guó)可以先圍繞資源開(kāi)發(fā)利用頻率高、環(huán)境破壞可能性大的重點(diǎn)領(lǐng)域和特殊行業(yè)，有針對(duì)性地制定一些推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的單行法律，確立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、使用許可證制度、廢棄物再生利用等制度，實(shí)現(xiàn)資源良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)行資源回收獎(jiǎng)勵(lì)措施、發(fā)展再生產(chǎn)業(yè)、建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技支撐和示范制度等，構(gòu)建建立循環(huán)型社會(huì)的有效保障機(jī)制。待條件成熟時(shí)，再考慮將各單行法律整合，制定一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，確立建立循環(huán)型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則、基本法律制度、政府和企業(yè)以及個(gè)人等不同主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等方面的內(nèi)容，[1]以便更加有效地推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的建立。

（二）明確國(guó)家推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)發(fā)展

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目的是為了確保資源的可持續(xù)利用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行立法的目的是從法律上保障人與環(huán)境之間的和諧共存、提高資源利用效率、體現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為確保環(huán)境資源保護(hù)功能落到實(shí)處，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)成為國(guó)家的一項(xiàng)基本義務(wù)。在環(huán)境基本法中應(yīng)明確國(guó)家推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，確定負(fù)責(zé)具體實(shí)施的政府職能部門，細(xì)化各相關(guān)政府部門的具體職責(zé)，明確職責(zé)監(jiān)督管理部門及監(jiān)督機(jī)制，建立起高效的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。在明確政府及其主管部門環(huán)境監(jiān)督主體地位，規(guī)范監(jiān)督職能的同時(shí)，應(yīng)合理設(shè)置環(huán)境資源監(jiān)督范圍，培育資源市場(chǎng)，促進(jìn)環(huán)境資源的合理配置等，從源頭上促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）確立公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，與行政管理進(jìn)行分權(quán)

環(huán)境資源保護(hù)屬于公益性權(quán)利，現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與環(huán)境資源保護(hù)權(quán)利的規(guī)定不明確、不齊全，不但淡化了公民的權(quán)利意識(shí)，怠于行使循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，而且影響其參與管理的積極性。因此，確保每個(gè)公民參與環(huán)境資源保護(hù)的權(quán)利，鼓勵(lì)其行使參與權(quán)是十分必要的。為了強(qiáng)化公民參與環(huán)境資源保護(hù)的權(quán)利，各級(jí)政府及其主管部門，應(yīng)合理設(shè)定公眾參與權(quán)利的內(nèi)容，保證公民具有環(huán)境資源保護(hù)預(yù)案參與、過(guò)程參與、行為參與等權(quán)利，[11]并規(guī)定此類權(quán)利行使的保障措施，使公眾參與權(quán)不落為一紙空談，真正做到與政府的行政管理進(jìn)行分權(quán)。通過(guò)廣大公眾的參與，使環(huán)境資源得到有效保護(hù)，加速循環(huán)性社會(huì)的建立。

（四）建立環(huán)境資源公益訴訟制度

為了確保這種環(huán)境資源保護(hù)訴訟權(quán)，我國(guó)法律亟待在立法與司法上擴(kuò)大環(huán)境資源公益訴訟原告資格范圍，[12]規(guī)定只要公民獲得良好環(huán)境資源的權(quán)利被破壞，公民就有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的任何行為向法院提起訴訟，不管其是否在涉及的環(huán)境破壞中受到直接傷害，[13]以鼓勵(lì)更多的公民參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，使公民對(duì)任何污染和破壞環(huán)境資源的行為不再限于以往嚴(yán)格意義上的受害者主張的損害求償權(quán)，而可以循環(huán)經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到侵害或威脅為理由請(qǐng)求法律保護(hù)，[14]以便切實(shí)行使環(huán)境資源權(quán)中的請(qǐng)求權(quán)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立循環(huán)型社會(huì)，保護(hù)我們共同生存的環(huán)境空間。

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［責(zé)任編輯：李冬梅］

D922.69

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1008-8466（2012）00-0064-04

2012-01-13

王越（1978—），女，遼寧沈陽(yáng)人，大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部講師，博士研究生，主要從事民商法學(xué)、國(guó)際法學(xué)研究。