王少泉，曹冬英

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院， 北京 100732；2.廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院， 廣西 南寧 530006）

新公共管理視角下的企業(yè)家精神政府
——《改革政府》簡(jiǎn)評(píng)

王少泉1，曹冬英2

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院， 北京 100732；2.廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院， 廣西 南寧 530006）

奧斯本與蓋布勒合著的《改革政府》描述了美國(guó)各級(jí)政府如何改變傳統(tǒng)上沿襲下來(lái)的官僚模式，使政府更具有靈活性、創(chuàng)造性和企業(yè)精神。我國(guó)在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)準(zhǔn)確界定新政府的職責(zé)，處理好政府對(duì)公民的民主責(zé)任、公共財(cái)產(chǎn)合理處置等轉(zhuǎn)型期遇到的一系列問(wèn)題。

改革政府；企業(yè)家精神；公共部門(mén)

20世紀(jì)90年代，美國(guó)學(xué)者奧斯本與蓋布勒合著了《改革政府》一書(shū)，引起極大轟動(dòng)。此書(shū)涉及改革政府的觀念、思路、建議和事例等，其中很多問(wèn)題值得認(rèn)真思考。作者倡導(dǎo)政府和公務(wù)員學(xué)習(xí)企業(yè)的治理精神和管理方法，像企業(yè)家那樣思維，用他們的精神來(lái)進(jìn)行公共管理。

一、企業(yè)家精神和企業(yè)型政府的涵義

（一）企業(yè)家和企業(yè)家精神

最早對(duì)“企業(yè)家”一詞進(jìn)行界定的是19世紀(jì)的法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊，依據(jù)薩伊的觀點(diǎn)，企業(yè)家并非專指私營(yíng)部門(mén)的從業(yè)者。企業(yè)家是能夠?qū)⒌彤a(chǎn)值的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移至較高的生產(chǎn)力領(lǐng)域，并獲取較大豐富者。企業(yè)家精神，也就是應(yīng)用創(chuàng)新的方法使用資源，以使生產(chǎn)力及效用最大化。[1]（P353）

（二）企業(yè)型政府

所謂企業(yè)型政府，系指政府部門(mén)由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運(yùn)用資源提高政府的效率。簡(jiǎn)言之，凡是能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略、有效運(yùn)用資源、實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。企業(yè)型政府，并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè)，像企業(yè)那樣運(yùn)作，而是認(rèn)為政府必須在市場(chǎng)導(dǎo)向的觀念下，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。[1]（P354）

二、改革政府理論產(chǎn)生的背景

（一）官僚主義的弊端

20世紀(jì)末期，官僚主義在許多西方國(guó)家盛行，造成了嚴(yán)重的政府公共管理危機(jī)。20世紀(jì)80年代，著名的《時(shí)代》周刊在其封面上提出了一個(gè)問(wèn)題：“政府死了嗎？”奧斯本認(rèn)為，大多數(shù)美國(guó)人對(duì)此的答案是肯定的，并在本書(shū)中列舉了無(wú)數(shù)的例子來(lái)表明政府的失敗，其原因在于傳統(tǒng)的官僚主義制度已經(jīng)破產(chǎn)。[2]（P410）

官僚體制是一個(gè)剛性的系統(tǒng)，其缺乏靈活性及主動(dòng)精神，只是齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)行，在現(xiàn)代社會(huì)里易于變成沒(méi)有生命、沒(méi)有生氣和沒(méi)有生機(jī)的變革對(duì)象。[3]（P5）官僚和官僚機(jī)構(gòu)只關(guān)注爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)和更大的權(quán)力。太多太繁的規(guī)章制度使政府工作人員失去了解決問(wèn)題的主動(dòng)性和實(shí)際操作的靈活性，而作為服務(wù)對(duì)象的居民越來(lái)越從政府的活動(dòng)中異化出來(lái)，把政府視為冷漠無(wú)情的累贅或無(wú)限依賴的對(duì)象。

（二）政府的改革跡象

奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，傳統(tǒng)政府官僚體制是在20世紀(jì)初到20世紀(jì)40年代設(shè)計(jì)出來(lái)的，其特點(diǎn)是：中央集權(quán)、層級(jí)繁多；提供了相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)；向社會(huì)顯示公開(kāi)、平等的精神；提供了最基本的社會(huì)服務(wù)，在一定程度上抵制了腐敗并安定了受經(jīng)濟(jì)大蕭條影響的美國(guó)社會(huì)。但是，這種體制只適用于比較穩(wěn)定、任務(wù)比較單一和服務(wù)需求不高的情境。

20世紀(jì)80年代中期，西方各國(guó)政府致力于迎接技術(shù)變革、全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，其公共部門(mén)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。隨著經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，公共部門(mén)必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，全社會(huì)范圍內(nèi)的傳統(tǒng)官僚制體系已很難有效運(yùn)行。政府也出現(xiàn)了改革跡象，一些較小的改革有可能釋放出巨大的能量，實(shí)現(xiàn)效率的提高和效益的提升。

20世紀(jì)90年代，僵化的傳統(tǒng)官僚體制與變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集等時(shí)代特征已越來(lái)越不適應(yīng)，為了使政府重新變得有效，一定要改革政府，也就是用企業(yè)家精神對(duì)工業(yè)化時(shí)代體制機(jī)構(gòu)的殘余加以改革、改造，用革命性的觀念和措施來(lái)改革政府，使其重新煥發(fā)生機(jī)和活力。在奧斯本和蓋布勒眼中，盡管傳統(tǒng)官僚制體系曾在歷史中起過(guò)積極的作用，但種種跡象表明官僚制已經(jīng)破產(chǎn)。

三、奧斯本和蓋布勒的政府改革理論概述

政府的改革是當(dāng)今世界共同的課題。作者在書(shū)中指出，政府不應(yīng)該成為一個(gè)龐大的無(wú)效率的機(jī)構(gòu)，政府完全可以擺脫傳統(tǒng)思維，通過(guò)挖掘企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)的力量，來(lái)實(shí)現(xiàn)真正的重大改革。作者通過(guò)很多例子進(jìn)行論證：主要的政府官員有事業(yè)心和創(chuàng)新精神，才可以嚴(yán)格按照預(yù)算來(lái)投入公共服務(wù)設(shè)施，為廣大公眾服務(wù)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，無(wú)論是在學(xué)校、貧民窟還是在環(huán)境衛(wèi)生治理等等方面都大有可為；而且削減稅收、提高公共機(jī)構(gòu)效率也是可行的。

（一）企業(yè)家政府理論的本質(zhì)和特點(diǎn)

企業(yè)家政府理論的主要主張是：在公共管理中摒棄政府官僚制獨(dú)占模式、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用；在公共管理中進(jìn)行社會(huì)化嘗試；以顧客為導(dǎo)向，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理手段，使政府公共管理企業(yè)化、社會(huì)化，以降低公共管理成本和提高公共管理績(jī)效。它的主要理念是強(qiáng)調(diào)管理主體多元化、社會(huì)化，強(qiáng)調(diào)效率、效益的績(jī)效化及社會(huì)參與、公共服務(wù)社會(huì)自治等。[4]

（二）十條政府改革的原則及其內(nèi)涵

本書(shū)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，共分為十一章，其中包含十條改革原則及附錄A和B，全書(shū)的核心是十條改革的原則：起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；[3]（P1）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；[3]（P21）競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；[3]（P43）有使命感的政府：改變照章辦事的組織；[3]（P70）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；[3]（P96）受顧客驅(qū)使的需要：滿足顧客而不是官僚政治的需要；[3]（P119）有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；[3]（P142）有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；[3]（P162）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；[3]（P186）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。[3]（P210）這十條原則的內(nèi)涵簡(jiǎn)要?dú)w納如下。

1.管理和領(lǐng)導(dǎo)

企業(yè)家型政府在公共事務(wù)中的角色是一個(gè)有使命感、責(zé)任感和責(zé)任心的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，運(yùn)用民主的、提供參與機(jī)會(huì)的團(tuán)隊(duì)實(shí)踐和協(xié)作，是掌舵而不是劃槳，通過(guò)適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控規(guī)避市場(chǎng)失靈，否則會(huì)被具體操作性的任務(wù)分散精力，無(wú)法做出基本的指導(dǎo)決策。

2.回應(yīng)與授權(quán)

企業(yè)家政府更注重公民的訴求和回應(yīng)，滿足顧客需要而不是官僚政治的需要，將公民視為顧客。政府應(yīng)該處理好從服務(wù)到授權(quán)的過(guò)渡，并通過(guò)授權(quán)等方式以圖形成社區(qū)自治，使政府變成社區(qū)擁有的政府，并非親自用工具性的勞動(dòng)提供服務(wù)給公民，而要善于授權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與管理，從等級(jí)制變成參與和協(xié)作，從而能夠?qū)︻櫩偷男枨笱杆俚刈龀龇磻?yīng)。

3.注重效率和收益

企業(yè)家政府將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府管理中，在政府內(nèi)部的服務(wù)工作中創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府產(chǎn)生責(zé)任感。當(dāng)政府根據(jù)績(jī)效撥款時(shí)，官員們就會(huì)全神貫注于業(yè)績(jī)并促進(jìn)革新，迫使政府對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)。測(cè)量自己所處組織的工作績(jī)效，即使未把撥款或報(bào)酬同績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，測(cè)量得到的信息也會(huì)促使自己所處的組織發(fā)生變化。

（三）研究方法和理論基礎(chǔ)

奧斯本和蓋布勒在著作中提供的大多數(shù)事實(shí)是對(duì)他人經(jīng)驗(yàn)的直接或間接的描述。重塑政府的價(jià)值取向設(shè)定了一個(gè)清晰的高價(jià)值（即更好、更具革新精神、更靈敏）的管理。書(shū)中大量運(yùn)用諸如治理、全面質(zhì)量和企業(yè)式的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)委托人、公民或顧客等的參與，精確的詞語(yǔ)顯示了其極具嚴(yán)謹(jǐn)性。

在研究方法上，奧斯本和蓋布勒提出“改革政府”，將企業(yè)的市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、績(jī)效和掌舵等理念引進(jìn)到政府改革中，很好地將企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)的思想結(jié)合到政府管理中來(lái)，是一種工具理性的思考，具有很強(qiáng)的可操作性，是實(shí)用主義傾向的。

在理論基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政兩分法、科學(xué)管理理論和官僚制理論。企業(yè)家政府的理論則立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)管理理論，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的功利主義的邏輯觀、公共選擇模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府管理相結(jié)合，管理和領(lǐng)導(dǎo)的理論也融入其中，就其理論淵源而言，并不亞于傳統(tǒng)的行政理論。重塑政府的觀點(diǎn)與美國(guó)信奉商業(yè)價(jià)值和弱化政府作用的趨向是一致的。

（四）本書(shū)的影響

此書(shū)出版后被《紐約時(shí)報(bào)》列為最暢銷(xiāo)書(shū)，美國(guó)的民主黨人和共和黨人均認(rèn)為此書(shū)對(duì)美國(guó)的政府改革具有不可估量的價(jià)值。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的克林頓對(duì)這本書(shū)的評(píng)價(jià)是“美國(guó)每一位當(dāng)選官員都應(yīng)該閱讀本書(shū)，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革，這本書(shū)為我們提供了改革的藍(lán)圖”。時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)的戈?duì)栐?993年提出一份報(bào)告——《全國(guó)績(jī)效評(píng)估》，此報(bào)告明顯受到《改革政府》的影響，甚至可以說(shuō)是《改革政府》的翻版。其實(shí)，政府官僚主義在全世界普遍存在，書(shū)中這些改革途徑都很值得其他國(guó)家和地方參考借鑒，它將20世紀(jì)60年代后期以來(lái)關(guān)于公共行政的典范革命推向了高潮，為兩位作者贏得了政府再造者的美譽(yù)，他們被視為美國(guó)“改革政府學(xué)派”的代表人物，這也是奧斯本后來(lái)成為美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)柛呒?jí)顧問(wèn)的原因之一。

四、對(duì)《改革政府》的反思

改革政府理論的確為當(dāng)代世界的政府再造提出了新思維，對(duì)歐美（尤其是美國(guó)）的政府改革有很大影響，但這一理論也遭到一些批評(píng)，許多學(xué)者對(duì)企業(yè)型政府的限制提出了不少有價(jià)值的反思。

學(xué)者貝龍和戈?duì)枌?duì)于企業(yè)型政府提出四種反思，認(rèn)為在企業(yè)型政府理念中存在著以下沖突：企業(yè)自主性與民主責(zé)任性之間的沖突；公共企業(yè)愿景與市民參與價(jià)值之間的沖突；企業(yè)秘密性與民主開(kāi)放性之間的沖突；企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與民主的公共財(cái)政處置責(zé)任之間的沖突。

學(xué)者凱頓認(rèn)為，由于對(duì)政治與制度環(huán)境的忽視，企業(yè)型政府將使改革推動(dòng)者產(chǎn)生錯(cuò)誤假定：將公共管理視為單獨(dú)功能，而忽略其中包含的政治問(wèn)題；認(rèn)為企業(yè)之成功經(jīng)驗(yàn)是好的經(jīng)驗(yàn)；以大致的營(yíng)利觀點(diǎn)評(píng)價(jià)行政績(jī)效，將忽視其可能對(duì)社會(huì)環(huán)境造成的破壞。

學(xué)者泰瑞亦提出企業(yè)型政府的三項(xiàng)限制：第一，公共企業(yè)家偏好問(wèn)題；第二，公共企業(yè)家崇尚變革與創(chuàng)新，然而許多變革與創(chuàng)新未必帶來(lái)組織的正面發(fā)展；第三，公共企業(yè)家有反傳統(tǒng)的傾向，輕視了存在了好幾個(gè)世紀(jì)的價(jià)值與信仰。[1]（P358）

登哈特認(rèn)為，政府應(yīng)該服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；不僅要關(guān)注“顧客”的需求，更要關(guān)注于公民且在公民之間建立信任和合作關(guān)系；應(yīng)該追求公共利益，創(chuàng)立共同利益和共同責(zé)任；應(yīng)該重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性：滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體努力和合作過(guò)程得到最有效并且最負(fù)責(zé)實(shí)施；承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單：公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)，還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益（歐文·休斯也認(rèn)為政府責(zé)任是一個(gè)復(fù)雜而模糊的機(jī)制，私營(yíng)部門(mén)的責(zé)任機(jī)制存在問(wèn)題）。[5]（P208-281）

簡(jiǎn)言之，登哈特夫婦認(rèn)為政府應(yīng)該服務(wù)，而不是掌舵，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向；重視人，而不是只是重視生產(chǎn)率：如果公共組織及其參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重而通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話，那么，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們就更有可能取得成功。[6]這幾點(diǎn)并不是說(shuō)新公共管理和新公共服務(wù)是相互排斥的，相反它們可以相互強(qiáng)化。

改革政府理論伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡全球20余載,其改革模式在理論與實(shí)踐上逐步陷入了認(rèn)同危機(jī)，[7]（P251）引進(jìn)新的管理模式時(shí)的轉(zhuǎn)化成本很難克服企業(yè)管理模式在與公共組織兼容過(guò)程中產(chǎn)生摩擦、企業(yè)文化改造政府的同時(shí)帶來(lái)倫理上的爭(zhēng)議。更大的缺陷在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，卻忽視了部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來(lái)了碎片化的制度結(jié)構(gòu)。[5]（P92）

對(duì)新公共管理的批評(píng)在有些方面是成立的，對(duì)這些批評(píng)正確與否的檢驗(yàn)有待于這一模式與舊有模式的績(jī)效比較。

五、總結(jié)

企業(yè)型政府在借鑒企業(yè)的運(yùn)作方式的基礎(chǔ)上，使公共服務(wù)立足于結(jié)果、績(jī)效和顧客，建立顧客導(dǎo)向型的伙伴式網(wǎng)絡(luò)，使公民更易接觸各級(jí)政府，改變了政府與企業(yè)之間的規(guī)制關(guān)系。但這一理論也存在諸多的問(wèn)題，如從政府的角度來(lái)看，“改革”具有很多難以解釋的模糊性，其強(qiáng)調(diào)革新精神、顧客、效率和收益等等，回避了基本的哲學(xué)、政治等問(wèn)題，將政治問(wèn)題邊緣化。從實(shí)踐的角度來(lái)看，“改革”的某些做法近乎違法，企業(yè)家政府的理論有一些不好的傾向，比如：毀壞現(xiàn)存的公共制度、削弱政府的責(zé)任、把人民視為顧客而非公民；以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)取代公共利益，很少涉及到政治層面的一些權(quán)利、義務(wù)、民主責(zé)任等方面的問(wèn)題。實(shí)際上，顧客與公民不能真正等同，顧客和公民的權(quán)力及義務(wù)在很多方面是不同的。

任何一個(gè)理論或觀點(diǎn)都有其兩面性，都只能適用于一定時(shí)期，不可能盡善盡美。所以盡管企業(yè)家精神的政府有這些不足之處，改革政府理論仍然對(duì)克林頓政府的行政改革有重大影響，很值得其他國(guó)家和地方進(jìn)行參考和借鑒。書(shū)中提出的十條政府改革原則是新型政府賴以維持的基本原則，它們的作用類似于將新車(chē)輪結(jié)為一體的軸，現(xiàn)在已經(jīng)可以看到這種新政府的雛形。這些原則形成一個(gè)緊密結(jié)合的整體，即一種新的政府模式，雖然這些原則不能解決所有問(wèn)題，并且在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)有很大爭(zhēng)議，但是，這對(duì)于我們重新審視現(xiàn)代政府的角色、正確認(rèn)識(shí)政府的職能具有重要的啟示意義。

官僚主義在我國(guó)影響深遠(yuǎn)、根深蒂固，傳統(tǒng)的官僚主義是一種特權(quán)政治，其追求的目標(biāo)是官僚自身的利益而非人民的根本利益，因此，去官僚化也是我國(guó)行政改革的重點(diǎn)，我們必須對(duì)此加以積極面對(duì)和具有清醒認(rèn)識(shí)。目前，我國(guó)正從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、績(jī)效和政府的掌舵，核心是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去、建立市場(chǎng)導(dǎo)向的政府。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，而且是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，制度建設(shè)還存在著很多不足之處，因此，在政府轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，構(gòu)建有效政府的根本是加強(qiáng)制度的建設(shè)；理性地面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)與弊端；運(yùn)用適當(dāng)?shù)膰?guó)家宏觀調(diào)控，有效防止因市場(chǎng)失靈而帶來(lái)的不足；準(zhǔn)確界定新型政府的職責(zé)；處理好政府對(duì)公民的民主責(zé)任、公共財(cái)產(chǎn)合理處置等等轉(zhuǎn)型期遇到的一系列問(wèn)題，這對(duì)于新時(shí)期我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型具有積極的意義。

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1008-8466（2012）06-0039-04

2012-08-01

王少泉（1983— ），男，傣族，云南玉溪人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院政治學(xué)系博士研究生，主要從事公共行政理論研究；

曹冬英（1982— ），女，江蘇淮安人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，主要從事城市公共管理研究。

李冬梅］