吳彥杰

（中共長春市委黨校， 吉林 長春 130022）

關(guān)于中國城市化健康發(fā)展的幾點思考

吳彥杰

（中共長春市委黨校， 吉林 長春 130022）

經(jīng)歷了三十多年的快速發(fā)展，中國城市化進(jìn)程步入了一個新的轉(zhuǎn)折期。從發(fā)展趨勢上看，未來一、二十年中國城市化進(jìn)程仍將迅速推進(jìn)，但速度將逐漸減緩，發(fā)展模式上也將從過去的粗放式發(fā)展走向質(zhì)量提升階段。當(dāng)前，城市化發(fā)展中還存在著城市化發(fā)展不均衡，土地城市化快于人口城市化；城市化發(fā)展中能源高消耗和環(huán)境污染問題突出；城市建設(shè)趨同化嚴(yán)重，城市規(guī)劃缺乏獨(dú)特的定位等突出問題，要實現(xiàn)新時期城市化健康發(fā)展，需要通過進(jìn)一步更新城市發(fā)展理念，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，科學(xué)、合理地制定城市發(fā)展戰(zhàn)略；加快各項改革，消除影響城市化推進(jìn)的制度性障礙；重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；促進(jìn)城市化與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，走可持續(xù)的城市化發(fā)展之路等途徑實現(xiàn)。

城市化；健康發(fā)展；城市發(fā)展

一、引言

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）指出，美國的高科技發(fā)展和中國的城市化將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。同時指出，城市化是新世紀(jì)中國面臨的第一大挑戰(zhàn)。如今，他的判斷正在被高速發(fā)展的中國城市化進(jìn)程所驗證。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加速，城市化正成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大的潛在內(nèi)需與持久動力。城市化不僅引發(fā)和創(chuàng)造巨大的需求、帶動投資增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化，而且成為推動中國加速實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的重要途徑。

改革開放30多年來，中國城市化進(jìn)程一直以驚人的速度推進(jìn)。1978—2011年，中國的城市數(shù)量從93個增加到657個，城市化從17.92%提升至51.27%，1年增長超過1個多百分點，城市人口首次超過總?cè)丝诘囊话?，預(yù)計到2030年，中國城市化水平將達(dá)到65%左右。根據(jù)美國著名城市地理學(xué)家諾瑟姆提出的倒S型曲線理論，當(dāng)城市化水平為30%—70%時，城市化進(jìn)入到加速階段，同時也是諸多社會問題、復(fù)雜矛盾的高發(fā)階段。從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化率從30%提高到60%，英國用了180年左右，美國用了90年左右，日本用了60年左右，而中國可能只需要30年左右。從目前中國城市化推進(jìn)的現(xiàn)實軌跡可以判斷，目前我國城市化率已經(jīng)超過50%，正處于加速由上半場向下半場轉(zhuǎn)折的階段，過去30年總體來說我們走的是一個粗放式的發(fā)展道路，從發(fā)展趨勢上看，未來一、二十年中國城市化進(jìn)程仍將迅速推進(jìn)，但速度將逐漸減緩，發(fā)展模式上也將從過去的粗放式發(fā)展走向質(zhì)量提升階段，當(dāng)前中國城市化的發(fā)展背景遠(yuǎn)比西方發(fā)達(dá)國家城市化高潮時期以及大多數(shù)發(fā)展中國家面臨的狀態(tài)和問題更加錯綜復(fù)雜，在全球化、信息化、市場化加快推進(jìn)的國際國內(nèi)環(huán)境下，中國城市化正處于一個重要的歷史關(guān)口，選擇一個什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，關(guān)系到中國未來能否釋放巨大的發(fā)展?jié)摿Γ樌麑崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)長期發(fā)展。

二、現(xiàn)階段中國城市化發(fā)展中應(yīng)突出解決的幾個問題

（一）城市化發(fā)展不均衡，土地城市化快于人口城市化

城市化率的迅速提高并不代表我國已經(jīng)實現(xiàn)高質(zhì)量的城市化，事實上，城市化的過程是部分農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘杏玫氐倪^程，更是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，城市化的真正標(biāo)志是人口的城市化，即進(jìn)城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完全的社會保障權(quán)益。我國目前的城市化水平還屬于不完全的城市化類型，表現(xiàn)為我國土地城市化的發(fā)展要超前于人口城市化。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。①城鎮(zhèn)的人口密度不升反降，每平方公里人口數(shù)量從2000年的8500人降到2011年的7700人。②從動機(jī)分析，近些年來，地方財政嚴(yán)重依賴土地收益來維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行城市建設(shè)，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利益驅(qū)動強(qiáng)大，推動著城市的空間擴(kuò)張。而同時，由于戶籍制度的制約，城鎮(zhèn)就業(yè)的擴(kuò)大受到阻礙，農(nóng)民工無法享受到和市民一樣的社會福利和社會保障，使人口城市化進(jìn)展緩慢，這一點從目前我國城市化水平的統(tǒng)計分析中可以表現(xiàn)出來。目前城市化水平的統(tǒng)計方式還存在水分，根據(jù)2011年中國統(tǒng)計公報發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年末全國城鎮(zhèn)人口為6.9億萬人，占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%，達(dá)到51.3%。全國人戶分離的人口為2.71億人，其中流動人口為2.30億人。③可以判斷，在我國現(xiàn)行戶籍制度下，絕大部分戶籍屬于農(nóng)村人口，但他們已經(jīng)被定義為常住在城鎮(zhèn)地區(qū)的人口，所以被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但他們在城市的社會福利體系之外，沒有享受到與城市居民同等的社會保障和公共服務(wù)，這部分農(nóng)村在城市流動的人口比重大約占到17%，中國按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。因此，中國的城市化只是一種半城市化或淺城市化，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)人口的城市化。

（二）城市化發(fā)展中能源高消耗和環(huán)境污染問題突出

現(xiàn)階段，資源的稀缺是我國城市化發(fā)展的一個重要瓶頸。有官員指出，今后10年到15年，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將剛性發(fā)展，鐵、銅、鉻、鉀鹽、石油、天然氣等大宗礦產(chǎn)資源將出現(xiàn)剛性需求并嚴(yán)重短缺，石油、天然氣、鐵、銅等11種支柱性大宗礦產(chǎn)進(jìn)口量持續(xù)攀升，預(yù)計到2035年，中國的能源需求將占全球50%以上。隨著城市化進(jìn)程的加快，生產(chǎn)消耗、生活消耗以及城市建設(shè)的進(jìn)行都將消耗大量自然資源，而我國自然資源的總體儲備和人均擁有量都在大量下降。在政績驅(qū)動的動力下，由于過度強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)模，熱衷于上項目，靠投資金、拼資源，很少事先考慮城市的資源承載力，往往是先規(guī)劃后發(fā)展，城市面臨的資源約束越來越強(qiáng)。同時，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市排放的各類污染廢棄物總量在快速增加。國家環(huán)保局《2010年全國環(huán)境統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，生活、工業(yè)排放已經(jīng)成為空氣污染的主要污染源，水資源污染問題也相當(dāng)突出。城市中的生活污水和工業(yè)廢水排放量逐年增加，污水傾倒到江河湖海，造成了嚴(yán)重的水環(huán)境污染。另外，城市化和工業(yè)化使城市人口過度集中，工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運(yùn)輸?shù)葘?dǎo)致的噪聲污染也直接影響人的身體健康。

（三）城市建設(shè)趨同化嚴(yán)重，城市規(guī)劃缺乏獨(dú)特的定位

在城市化過程中，很多城市沒有根據(jù)自身的優(yōu)勢和獨(dú)特的資源稟賦，形成自己的特色定位、特色產(chǎn)業(yè)和特色品牌，出現(xiàn)了“千城一面”的現(xiàn)象。當(dāng)前，城市建筑風(fēng)格雷同，缺乏特色，傳統(tǒng)地域個性趨于流失，城市文化特色不鮮明。城市建設(shè)以“新”為好、以“洋”為美，城市風(fēng)貌普遍雷同。城市發(fā)展與規(guī)劃缺乏市民參與。城市的主體是全體人民，城市發(fā)展的最高原則應(yīng)該體現(xiàn)“以人為本”，城市發(fā)展的戰(zhàn)略與決策過程，都需要踐行公眾參與的原則。但現(xiàn)實的情況是，中國城市發(fā)展與規(guī)劃，更多的是政府官員意志的反應(yīng)，城市設(shè)計的參與者主要是官員、設(shè)計師、學(xué)者與專家等精英階層組成。這樣設(shè)計的城市被高度物化和技術(shù)化，城市高層建筑、寬闊的馬路、宏大的廣場，抹殺了市民具體空間的平等性，作為城市主人的普通階層的市民訴求沒有合理的渠道表答。

三、實現(xiàn)我國城市化健康發(fā)展的路徑選擇

（一）更新城市發(fā)展理念，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律科學(xué)、合理地制定城市發(fā)展戰(zhàn)略

當(dāng)前，我們已經(jīng)處在城市化發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，應(yīng)該認(rèn)識到，城市的發(fā)展有其自身的發(fā)展規(guī)律，要警惕政府在城鎮(zhèn)化過程中的過度作為，完全按照政府對規(guī)模和進(jìn)程的確定，不能完全以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向?qū)Τ鞘羞M(jìn)行經(jīng)營，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)市場在城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)性作用，通過市場的引導(dǎo)，促進(jìn)各種層級、各種規(guī)模的城市發(fā)展。應(yīng)該明確，城市化發(fā)展的目的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、拉動需求轉(zhuǎn)型、優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量、合理集約使用資源。中國的城市化道路要從中國特色出發(fā)、全盤統(tǒng)籌，合理把握城市化的思路、目標(biāo)、節(jié)奏、布局，形成城市化的科學(xué)發(fā)展模式和規(guī)劃體系。具體來說，要加快制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的城市化質(zhì)量評估體系，為城市開發(fā)、建設(shè)、管理者提供積極有效的指導(dǎo)。同時，要積極完善地方政府官員的政績考核機(jī)制，改革現(xiàn)行的以地方GDP總量和城市化速度為核心的考核方式，使城市化發(fā)展走出粗放經(jīng)營的軌道，走到質(zhì)量提升的可持續(xù)的發(fā)展軌道上來。

（二）加快各項改革，消除影響城市化推進(jìn)的制度性障礙

城市化的推進(jìn)，不僅僅是城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張，更重要的是人的生活環(huán)境的改善、可享受的公共服務(wù)水平提高、人口素質(zhì)不斷提升的過程，是人的現(xiàn)代化的過程，人口的城市化才是城市化的本質(zhì)目標(biāo)。要提高人口城市化的水平，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，應(yīng)加快各項配套改革，消除制約城市化的制度因素，具體來說。一是推進(jìn)勞動就業(yè)制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)障礙。要打破城市保護(hù)主義，取消嚴(yán)格限制農(nóng)民工就業(yè)范圍的歧視性政策，取消農(nóng)民外出務(wù)工許可證、流動就業(yè)證制度，歸還、賦予和保護(hù)農(nóng)民自愿擇業(yè)的權(quán)利。同時，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民工在城市的穩(wěn)定就業(yè)。二是加快推進(jìn)戶籍制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的身份障礙。按照步驟逐步放開中小城鎮(zhèn)戶口，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民工享受到與城市居民同等的保障權(quán)利。三是改革土地制度，消除農(nóng)民工進(jìn)城的產(chǎn)權(quán)障礙。一方面通過市場化改革，打通城鄉(xiāng)土地市場，提高存量建設(shè)用地的使用效率，減緩“土地市場化”，防止城市面積無序擴(kuò)張。另一方面，通過產(chǎn)權(quán)改革，使農(nóng)民從農(nóng)村的土地和房屋獲得財產(chǎn)性收入，并具有抵押和融資等權(quán)能，推動農(nóng)民工市民化。

（三）重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

城市化過程中要特別注重解決好“三農(nóng)”問題，這既是世界各國都需要把握的一般規(guī)律，更是我們這個農(nóng)村人口眾多的人口大國必須更加注重的重大問題。城鎮(zhèn)化過程，一方面會不同程度地減少耕地，從而影響糧食和其它農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出；另一方面，又會引起農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，從而增加社會對商品性農(nóng)產(chǎn)品的需求。沒有現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的支持，城市化就喪失了可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。雖然目前我國城市化率超過50%，但農(nóng)村人口仍達(dá)6.7億人。在快速發(fā)展的城市化過程中，還存在著忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展的傾向。對農(nóng)業(yè)投入少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)業(yè)收入增加緩慢，而農(nóng)村大量青壯年勞動力遷離農(nóng)村，無異于釜底抽薪，老弱病殘留守，農(nóng)村教育滯后，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，同時城市就業(yè)壓力和城市容納力壓力劇增，現(xiàn)實中農(nóng)村凋零和城市無序同時存在，動搖了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)。要解決這個問題，必須樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，在加快推進(jìn)城市建設(shè)的同時加快新農(nóng)村建設(shè)。首先，繼續(xù)扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。其次，在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)尊重農(nóng)村與城市不同的發(fā)展規(guī)律，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性出發(fā)，進(jìn)行對農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)，改善農(nóng)村的基本生活條件，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。再次，加強(qiáng)教育和培訓(xùn)。借鑒韓國新村運(yùn)動的做法，提高農(nóng)民素質(zhì)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)推廣以及富余農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（四）促進(jìn)城市化與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，走可持續(xù)的城市化發(fā)展之路

多年以來，粗放式的城市化發(fā)展對資源和環(huán)境造成了較大破壞，進(jìn)入新的發(fā)展階段，針對當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中面臨的日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境保障問題，城市化道路的選擇必須與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，要堅持集約高效利用資源和最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境原則，以資源承載力為基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，對城市按資源稟賦規(guī)劃人口、控制規(guī)模并制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。同時，在城市總體規(guī)劃的設(shè)計實施時，要逐漸淡化城市化水平的增長指標(biāo)，突出城市化發(fā)展質(zhì)量的良好指標(biāo)和城市化進(jìn)程的資源環(huán)境約束指標(biāo)，以促進(jìn)資源節(jié)約和集約使用，減少環(huán)境污染，推動城市化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源：城市化不能“大躍進(jìn)”.載《人民日報》2011年2月14日第017版。

②數(shù)據(jù)來源：唐敏.把脈新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，載《瞭望》2012年第40-41期。

③數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

［責(zé)任編輯：解梅娟］

F291.1

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1008-8466（2012）06-0020-03

2011-09-18

吳彥杰（1959— ），男，吉林長春人，中共長春市委黨校副校長、副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事世界經(jīng)濟(jì)問題研究。