張秀玲

（河南師范大學法學院，河南新鄉(xiāng)，453007）

試論村莊合并的路徑選擇

張秀玲

（河南師范大學法學院，河南新鄉(xiāng)，453007）

村莊合并首先應(yīng)是一項改善民居的惠民舉措，因此建議應(yīng)當首先從最需要改善的貧困地區(qū)開始。科學選擇實施地、多渠道籌集資金，嚴格過程管理，以防政策執(zhí)行沒有落到實處。對于那些已經(jīng)住上自建小樓的村莊，村民們大多不愿接受合并，應(yīng)尊重民意待時機成熟時再做考慮。

村莊合并；益處；現(xiàn)狀；路徑選擇

眼下無數(shù)村莊正在從中國大地上消失，取而代之的是一個個熱火朝天正在建設(shè)中的社區(qū)，看似農(nóng)民即將有望住上樓房甚至別墅。“村莊合并”這個被廣大學者、專家稱道的決策實施現(xiàn)狀如何呢？在此擬從村莊合并的益處談起，分析正在實施地區(qū)的執(zhí)行情況，并提出一些具體的建議，以期為我國以后的村莊合并工作提供一些有益的指導。

一、村莊合并的益處

（一）改善人居環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距

2007年的中央一號文件明確提出：“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。繼續(xù)發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟，充分發(fā)揮輻射周邊農(nóng)村的功能，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。”從該文件可以看出，改善農(nóng)民的居住環(huán)境也是現(xiàn)階段中央農(nóng)村工作的一個重要目標，實施村莊合并后村莊內(nèi)的居住密度增大，便于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施的投入，利于實現(xiàn)規(guī)模效益，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率。［1］屆時農(nóng)民的生活、交通、就學、就醫(yī)、購物等方方面面將會有很大的改善，城鄉(xiāng)差別將進一步縮小。

（二）整合土地資源，增加耕地面積

通過這種聚居可以提高土地單位面積內(nèi)的居住密度節(jié)約土地。我國人口眾多，意味著糧食問題是一個不得不面對的嚴峻問題。而充足的耕地面積是保證糧食生產(chǎn)的前提，我國目前進入到工業(yè)化大發(fā)展時期，工業(yè)用地需求量大增，而土地面積有減無增（水土流失、沙漠化等原因），如何能夠保證工業(yè)用地的同時又不危及糧食安全。那就要整合土地，合理利用每一寸土地，提高土地的利用水平。一方面開發(fā)荒地、荒灘、荒涂、荒山；一方面減少土地的奢侈、浪費使用，比如禁建高爾夫球場、別墅等措施。①2006年年底，國土資源部、發(fā)改委共同發(fā)布了《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目、高爾夫球場項目、賽馬場項目被明令禁止。兩部委通知同時規(guī)定，此目錄適用于新建、擴建和改建的建設(shè)項目。而對農(nóng)村實施的大村莊制就是整合農(nóng)村土地資源，消除空心村，提高土地利用水平的一個舉措。

（三）減少資源浪費，便于財富積累

在近二十多年中，中國很多地方的農(nóng)村房屋經(jīng)歷了土房變瓦房，瓦房變平房，平房變樓房，甚至兩層變?nèi)龑拥淖兓?。翻蓋自家房屋三次的農(nóng)戶不在少數(shù)，兩次屬于正?，F(xiàn)象，一次沒拆的實屬罕見。房屋變遷一方面是農(nóng)民收入提高的表現(xiàn)，另一方面是互相攀比所致，就現(xiàn)在的農(nóng)村狀態(tài)而言并無蓋樓房的必要，君不見大多數(shù)農(nóng)戶的房子樓上是空的，并沒有被利用。房屋是村民們攀比的主要對象，有些從房屋外看夠氣派走進去可能是四角空空，沒一件像樣的家具。近年來農(nóng)民收入確實提高了，衣食住行也有很大改善。但生活壓力也更大了，別人家都是樓房自己沒有，矮人一等，兒子也會因此娶不上媳婦。每一家的目標就是勒緊腰帶傾其所有蓋棟比別人好的房子。實行大村莊制后，房屋的質(zhì)量與城市房屋無異，各家房屋沒有好壞之分，不需要為攀比而不停地拆建，甚至和城鎮(zhèn)房屋一樣能夠保值增值。這樣農(nóng)民手中有了錢就可以更多地用來教育孩子、享受生活，避免了不必要的資源浪費。

（四）減少留守兒童，利于子女成長

農(nóng)村從此少了一些留守兒童，受教育方面也會有所改善。因為很多家庭為了掙錢蓋房，全家出去打工，孩子的成長教育都放在了其次，大大的房子里可能找不到一張寫字的書桌。等孩子長到十幾歲也被帶出去打工。如此一代一代導致農(nóng)村人口素質(zhì)提高緩慢。實施大村莊制后，保障各戶都有房住，土地利用也會規(guī)?；?，不出門就可以解決生計問題。同時房子問題解決之后，生活壓力會大大減輕。父母們會有更多的精力照顧教育孩子，給孩子一個幸福的童年和完整的人格，一家人共享天倫之樂。另外幾個村合在一起后相應(yīng)的一些公共機構(gòu)如學校也因此集中了，師資力量就會得以整合，教學設(shè)施和教學質(zhì)量都會有明顯改善。

二、當前已實施地區(qū)的現(xiàn)狀

全國范圍內(nèi)來看，那些已經(jīng)或正在實施合并的地區(qū)情況大有不同，有人歡喜，有人憂；有人高歌、有人罵。事實上在一些地區(qū)，村民意見很大的有之，制度被曲解的有之，甚至有些地方借機搞起了小產(chǎn)權(quán)房賣給了城里人。為什么同樣是在執(zhí)行黨中央的政策，效果卻有如此大的反差呢？筆者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)之所以在一些地方民眾的意見很大，抵觸情緒較高，主要源于以下幾個方面：

（一）時機選擇不當，引起民眾抵觸

實施地的選擇不是任意的，不是說既然中央都講了合并村莊有好處，那么大家遲早都要合并的，隨便從哪里開始都可以，有些地方甚至采取抓鬮的方式?jīng)Q定。這絕對是認識上的一個錯誤。中央講改善人居環(huán)境，搞好村莊規(guī)劃，并不是必然要合并村莊，合并村莊只是實現(xiàn)的途徑之一。有些適合合并，有些是不適合合并的，要搞清楚再做選擇，并且要在尊重民意的基礎(chǔ)上再做決定。許多地方當?shù)剞r(nóng)民對現(xiàn)有住房很滿意，不想折騰，而且折騰后發(fā)現(xiàn)使自己背上了沉重的債務(wù)。所以實行大村莊制的首要問題是選擇實施地問題。這是實施的第一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若選擇不當，一開始就會招致抵觸，民怨沸騰，接下來的工作當然棘手。

（二）曲解中央意圖，方式簡單粗暴

一些地方政府為了撈取政績，借機做面子工程，把它作為一項必須完成的政治任務(wù)來抓，“強拆民房，強迫農(nóng)民上樓，使新農(nóng)村建設(shè)嚴重變味”，［2］把好經(jīng)給念歪了。如某縣通過政治動員、行政強迫和經(jīng)濟優(yōu)惠的措施，要求群眾到社區(qū)居住。政治動員方式就是宣揚搬遷是必須的，是大趨勢不可阻擋的。行政命令就是鎮(zhèn)政府給政府工作人員和村干部層層下達任務(wù)，確定目標責任。經(jīng)濟優(yōu)惠就是讓積極搬遷的居民具有優(yōu)先選擇房屋戶型、位置的權(quán)利，越早在規(guī)定期限內(nèi)完成舊房拆遷的給予的補償越多，超過規(guī)定期限拆遷的不予補償，拒不拆遷的強行拆遷。［3］

（三）拆遷補償過低，農(nóng)戶無力購房

如前提到的某縣對積極配合者每平方米最高才補償300元，稍有懈怠就可能一分沒有。而建設(shè)的新社區(qū)每戶面積100平方米。且規(guī)定“所有樓房，不論哪個位置，價格都是每平方米1000元”。［3］某村民家原是樓房的話按200平方米計算，最高獲六萬補償款，平房按100平方米計算，最高獲3萬元補償款。只相當于該房原造價的一半不到，用這筆補償款去購新房顯然是遠遠不夠的，“很多地方農(nóng)民對并村上樓消極甚至抵制，表示無力承擔購買、搬遷、裝修樓房費用，必須借貸，不能承受這樣的經(jīng)濟壓力”。［4］

（四）新增土地被圈，損害農(nóng)民利益

有些地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其實是醉翁之意不在酒，而是在想方設(shè)法打土地的主意。在一些博客上、論壇中我們可以看到一些當事人諸如《村莊合并，看似是為農(nóng)民好，但那卻是掠奪》的怨言和對該制度“勞民傷財、瞎折騰”的批判。認為讓農(nóng)民住樓、改善居住環(huán)境的背后是經(jīng)濟利益的驅(qū)動?！昂芏嗟胤降男罗r(nóng)村建設(shè)實際上是在強制和脅迫下進行的，是一場掠奪性的圈地運動”。正如一位退休干部所說：“建社區(qū)是幌子，占老百姓的地進行商業(yè)開發(fā)、為招商引資找落腳的地方才是真正目的?！保?］

這些問題的出現(xiàn)提醒我們該制度的實施并非一個簡單的問題，他牽涉到多方的利益，處理不好反倒引起民怨沸騰、社會不穩(wěn)。必須在保障農(nóng)民合法權(quán)益不受損害的前提下從初始到結(jié)束全程細致安排，周全考慮、嚴格監(jiān)管才能實現(xiàn)該制度真正造福于民、有利于國家的美好初衷。

三、實施對策

鑒于上述情況，在實施過程中就應(yīng)該汲取經(jīng)驗，正確領(lǐng)悟貫徹中央指導思想，科學選擇實施地、不可盲目地推行“大村莊制”。［6］

（一）科學地選擇實施地

由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)村房屋建設(shè)有明顯差異。對那些以平房、瓦房為主的村莊，可以作為村莊合并的重點實施地，這些地方房屋破舊接近該翻新的程度，拆了重新不會造成資源浪費，而且這些老房子也方便拆除，拆遷后的建筑垃圾也比較少。拆房時會有補助，購新房時國家也要補助，對農(nóng)戶來說沒有損失，只有利益，當然會支持配合。

對于那些以樓房為主的村莊，暫時不適合合并，一是房屋壽命還長，拆了造成資源浪費；二是農(nóng)戶對現(xiàn)狀比較滿意不愿折騰。對這些地方可以通過禁止外遷蓋房、重新分配規(guī)劃村內(nèi)閑置的宅基地，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，來提高農(nóng)民的生活便利。

（二）合理確定房屋類型

房屋類型根據(jù)具體情況具體規(guī)劃，完全可以是一村一景。若當?shù)卮迕窆I(yè)生產(chǎn)為主，就以多層樓房為主，設(shè)計多種戶型供村民選擇，配以地下室。若以農(nóng)業(yè)為生，則以三層聯(lián)排別墅為主，一樓放置糧食和生產(chǎn)工具，二、三樓用于生活起居，每戶占地250平方米左右，院落要在100平方米左右，如此不僅糧食、農(nóng)機、農(nóng)具有了方便的安放之處，同時也滿足了養(yǎng)殖少量家禽的空間需要，避免了一些地方讓農(nóng)民一律上樓而遇到的尷尬。另外根據(jù)情況房屋外形可以與當?shù)氐囊恍﹤鹘y(tǒng)建筑風格相融合，同時房屋建設(shè)要做到節(jié)能環(huán)保。

（三）分步建設(shè)配套設(shè)施

新農(nóng)村建設(shè)是一個漸進的過程，不太可能一步到位。如果非要強行做面子工程，不但不會改善農(nóng)民生活，反而使農(nóng)戶和政府陷入困境。所以對村內(nèi)配套設(shè)施的建設(shè)要分步驟進行。一些必備設(shè)施如水、電、沼氣、道路、通訊、學校、衛(wèi)生機構(gòu)等要與住宅同時建設(shè)。至于商店超市可以先在新村附近規(guī)劃出空地進行簡單建造用于村民的貿(mào)易和其他集體活動。社區(qū)不需要圍墻，幾步之遙就可走出村莊觀賞綠色，所以也不需要專門的綠化廣場，其他相關(guān)設(shè)施可以慢慢配置。

（四）多方籌措建設(shè)資金

資金缺口是必然的，既然是一項惠民工程，就不能全壓在農(nóng)民身上。建議以政府投入、農(nóng)民自籌為主，以鼓勵各行業(yè)大戶微利或無利參與為輔的方式，多方籌措資金，同時給予他們在諸如稅收或貸款的優(yōu)惠。這樣既確保各承建單位的資質(zhì)沒有問題，又降低了建設(shè)成本，同時也避免了尋租行為一舉三得。村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施由政府和各相關(guān)單位出資建設(shè)。農(nóng)戶只需按房屋的建筑成本購買即可，資金不足者為其提供低息或貼息貸款。在新鄉(xiāng)對建設(shè)資金這塊采取農(nóng)民自建型、集體代建型、招商建設(shè)型、社會援建型幾種途徑效果較好，可以進行推廣。［7］

（五）嚴格監(jiān)管實施過程

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，在擬實施的地方通過各種途徑向村民進行宣傳，并充分聽取他們的意見和建議，使其充分了解相關(guān)事宜以便群眾監(jiān)督。除此之外還要有專職監(jiān)管人員，建議選調(diào)一批能力強、素質(zhì)高、擬被提拔重用的干部去領(lǐng)導、監(jiān)管一方的合并事宜。如有任何違規(guī)失職事宜，取消提拔資格，并嚴懲不貸。這些選調(diào)人員為了個人的仕途，即使有心違規(guī)謀利，也會暫時約束自己，不會因小失大。

（六）新村的后續(xù)管理

由于很多人擔心合并之后農(nóng)民勞作會很不方便，原來耕地就在家門口，現(xiàn)在要托著農(nóng)具走好久。所以建議政府扶持或引進一些從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的公司企業(yè)落戶當?shù)?，讓村民把地轉(zhuǎn)包給它們。要求企業(yè)必須以該村農(nóng)民為主要勞務(wù)人員，條件允許可以的單位可以用班車專門接送村民上下班。村民除了獲得承包費外還可以通過提供勞務(wù)賺取工資，而且也不用置備生產(chǎn)工具。這樣既解決了農(nóng)民下地難問題，又實現(xiàn)了土地的集約化經(jīng)營規(guī)?；б?，同時避免了盲目種植帶來的不良后果。

［1］ 李保坤.社會主義新農(nóng)村建設(shè)中幾件不可忽視的事［EB/OL］.（2012-01-12）.http：//blog.stnn.cc/qylbk/Efp_Bl_1002059542. aspx.

［2］ 月陽的清水齋.警惕新農(nóng)村建設(shè)變味［EB/OL］.（2012-01-12）. http：//blog.voc.com.cn/blog_showone_type_blog_id_7818_p_ 1.html.

［3］ 鐘慶君.謹防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)背后的“圈地”風潮［J］.理論學習，2012（12）：45.

［4］ 讓農(nóng)民住樓，農(nóng)民干什么去？三農(nóng)致富經(jīng)［EB/OL］.http：// www.zhifujing.org/zhifuxinxi/snwt/201109/12850.html.

［5］ 鐘慶君.謹防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)背后的“圈地”風潮［J］.理論學習，2012（12）：46.

［6］ 黨國英.不可盲目推行“大村莊制”［J］.村委主任，2009（12）.

［7］ 謝登科，秦亞洲.建設(shè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)，加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［EB/OL］.（2009-03-10）［2012-01-12］.http：//www.ha. xinhuanet.com.

D669.3

A

河南省教育廳人文社會科學研究項目專項任務(wù)“我省大村莊制實施的障礙及對策研究”（2010-ZX-101）

張秀玲（1977-），女，碩士，講師，研究方向為經(jīng)濟法學。