蘭家麗

(蘇州大學王健法學院,江蘇蘇州215006)

對我國濕地保護地方立法的評析
——以《蘇州市濕地保護條例》為例*

蘭家麗

(蘇州大學王健法學院,江蘇蘇州215006)

根據《國際濕地公約》對濕地的定義可知,河流、湖泊、沼澤、珊瑚礁以及水庫、魚 (蝦)塘、水稻田等人工濕地都應屬該公約范疇?，F行濕地保護地方立法在我國原有的立法經驗基礎上將永久性水稻田等人工濕地納入濕地保護的范圍,實現了對濕地的全面保護。生物入侵已給我國造成重大損害,在目前生物入侵防治立法缺位的情況下,地方立法對濕地外來物種的引入作出了嚴格規(guī)定。為了解決環(huán)境保護違法成本低的難題,應提高濕地違法行為的處罰額度,并與地方經濟水平和行為人的違法所得相結合。

濕地保護;地方立法;生態(tài)補償;管理體制;

一、我國濕地保護地方立法的現狀

在《中國濕地保護行動計劃》和國務院《關于加強濕地保護管理的通知》 (國辦發(fā) [2004]50號)的指導下,蘇州市于2011年10月27日出臺了《蘇州市濕地保護條例》(以下簡稱《條例》)。[1]在尚無國家級濕地立法的情況下,有11個省份針對濕地保護進行了地方立法 (按時間順序分別是黑龍江(2003年制定《黑龍江省濕地保護條例》并于2010年進行了修正)、甘肅、湖南、陜西、廣東、內蒙古、遼寧、寧夏、四川、西藏、吉林)。在國務院批準的49個具有地方立法權的較大的市中包頭和武漢等對濕地保護制定了專門性法規(guī)。根據筆者對“北大法寶”中央司法庫和地方法規(guī)庫的查詢統計,目前我國已有包括上述省市的21部濕地保護地方性法規(guī)。與其他有關濕地保護的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件等共同構成了我國濕地保護的法律體系。濕地保護,地方立法先行。

二、我國濕地保護地方立法的進步

《條例》作為省內第一部濕地保護法規(guī),不僅為蘇州市濕地保護提供了強有力的依據和保障,也為其他省市的立法提供了參考。與我國已有的法規(guī)相比,《條例》有很多創(chuàng)新之處,體現出地方立法水平的進步和提升。

(一)在全國范圍內首次將永久性水稻田納入濕地保護的范圍

根據《國際濕地公約》(即《拉姆薩公約》)對濕地的定義可知,河流、湖泊、沼澤、珊瑚礁以及水庫、魚 (蝦)塘、水稻田等人工濕地都應是該公約范疇內的濕地。2008年10月在韓國舉行的《拉姆薩公約》第十屆締約方大會上通過的“增進作為濕地系統的稻田生物多樣性”決議中,再次明確將稻田列入《拉姆薩爾公約》,加強了對稻田生態(tài)價值的認識和保護。[2]筆者對上文20部法規(guī)進行查閱,發(fā)現都未將水稻田納入濕地保護范圍?！稐l例》第3條規(guī)定濕地是指……以及經市、縣級市 (區(qū))人民政府確定的永久性水稻田等具有特殊保護價值的人工濕地。這是對公約的呼應,也是我國首次將永久性水稻田等人工濕地納入濕地保護的范圍的規(guī)定,彌補了我國原有立法中的不足,實現了對濕地的全面保護。這也是濕地地域性立法的體現。江蘇省蘇州市素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱,全市除湖泊、河流、沼澤、灘涂等自然濕地外,其他類型的濕地無論是種類還是面積都很少,永久性水稻田占據了很大的比例,①因此只有將其納入保護范圍才是對蘇州濕地的全面保護。這更是對水稻田的保護。作為遠近聞名的“天下糧倉”,蘇州水稻田面積曾達500萬畝以上。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進和農業(yè)產業(yè)結構的調整,近年來蘇州水稻田面積大幅減少,現僅為128萬畝。水稻田不僅為蘇州提供了充足的資源和服務,還有凈化空氣、調節(jié)局域氣候、涵養(yǎng)水源等重要的生態(tài)功能。一旦這類濕地面積急劇減少,不僅威脅到蘇州市必需品和服務的供給,也不利于蘇州市生態(tài)文明的建設和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

(二)進一步發(fā)揮地方實踐優(yōu)勢,明確濕地生態(tài)補償機制

生態(tài)補償作機制是以保護生態(tài)環(huán)境為目的,根據生態(tài)系統服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,綜合運用行政和市場手段,調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的經濟手段。[3]作為一種環(huán)境保護經濟手段,該機制在一定程度上大大緩解了環(huán)境保護和經濟發(fā)展的矛盾。目前我國已有10部法規(guī)將該機制規(guī)定到濕地保護中。但與這些法規(guī)所在的省市相比,蘇州具有很強的實踐經驗優(yōu)勢。[4]針對生態(tài)補償的具體實施,2010年初中共蘇州市委、蘇州市人民政府就在全國率先推出了《關于建立生態(tài)補償機制的意見》。濕地保護立法需要市場經濟相對成熟,有雄厚的經濟基礎,有法律的依據保障濕地保護所需經費預算,并需采取經濟利益補償手段解決公共利益與私人利益的矛盾。《條例》第7條規(guī)定市、縣級市 (區(qū))人民政府應當建立和完善生態(tài)補償機制,加大對濕地生態(tài)補償的力度。濕地生態(tài)補償資金應當?？顚Ｓ谩1]這是蘇州市在經濟發(fā)展過程中總結實踐經驗推廣適用的表現,也是某些學者主張建立健全我國濕地保護法律制度——濕地生態(tài)補償制度的實踐基礎。[5]

(三)對濕地外來物種的引入做出了嚴格的規(guī)定

據農業(yè)部的初步統計,目前我國有400多種外來入侵物種。外來入侵物種危及本地物種生存,破壞生態(tài)系統,每年造成直接經濟損失高達1200億元。[6]有關生物入侵問題我國尚缺乏法律法規(guī)的規(guī)定,因此加強生物入侵防治立法十分迫切。[7]長期以來由于人類活動的干預,尤其是外來物種的引入,使江蘇省濕地面臨著鳳眼蓮、空心蓮子草、大米草和護花米草等外來物種的入侵,不但阻塞河道,阻礙排灌和泄洪,而且還造成濕地生態(tài)系統毀滅性破壞。如在上個世紀80年代引種的護堤植物大米草、護花米草快速繁殖,與沿海灘涂本地植物競爭生存空間,對沿海生態(tài)系統造成嚴重干擾。又如江蘇南京遭受加拿大的“一枝黃花”的入侵等,至今都沒能徹底剿滅。在《條例》制定過程中,蘇州市相關部門針對上述問題展開大量調研并提出了預防和解決的辦法。第24條向濕地引進外來物種的規(guī)定,就是地方政府針對生物入侵問題及時、有針對性立法的表現。將現實中亟待解決的問題納入立法中規(guī)范、解決,體現了地方立法風險預防意識,既預防新問題的產生,又對已有的問題及時采取補救措施以減小或根除危害。這也是濕地保護地方立法因地制宜的特點,更是生物多樣性保護法律制度逐步完善的表現。

(四)增設濕地征、占用審批程序

通過評價與批準程序保護環(huán)境,我國已不是首例,澳大利亞曾于1999年頒布《環(huán)境與生物多樣性保護法》時就授權其政府通過評價與批準程序保護環(huán)境,保護物種及物種所在的區(qū)域,保護生物多樣性,并制定恢復與管理的規(guī)劃。[8]

但與現有濕地保護地方立法相比,《條例》卻是我國首次將評價與批準程序規(guī)定于濕地保護中的法規(guī)。第22條規(guī)定濕地保護方案未經市農林行政主管部門審核同意的,國土資源部門不得辦理用地手續(xù),相關部門不得辦理其他行政許可手續(xù)。[1]針對濕地被亂征、濫用現象,蘇州市于2009年成立了“濕地保護管理站”,作為對全市濕地保護和管理的專門單位,隸屬于蘇州市農委?！稐l例》在上述基礎上,將市農林行政主管部門審核同意濕地保護方案作為建設項目辦理其他行政許可手續(xù)的前置性程序,確立了濕地保護方案審核批準的“一票否決”功能。建設單位在申請濕地開發(fā)許可證等相關行政許可時,必須制定并提交濕地保護方案,增加了濕地征占用審批程序,確保了濕地保護與開發(fā)利用同步進行。市農林行政主管部門作為蘇州市濕地保護的主管單位,負責制定全市濕地保護規(guī)劃和組織開展?jié)竦刭Y源普查工作,對全市濕地情況具有全面系統的了解和掌控。因此由市農林行政主管部門負責審核批準濕地保護方案,確保了行政決策的專業(yè)性和系統把握性,兩者結合為全市濕地的保護和合理開發(fā)利用提供了保障。

(五)建立濕地保護專家委員會

環(huán)境問題的成因既有環(huán)境成本外部化、對生態(tài)系統估值不當等市場失靈的因素,又有因糾正市場失靈出現的政策失誤因素。由于環(huán)境問題具有很強的科技關聯性,環(huán)境決策具有不可預知的風險,環(huán)境行政往往涉及濃厚的科技關聯,導致決策風險的提高。根據世界銀行統計,中國在“七五”到“九五”期間,政府投資決策失誤率在30%左右,資金浪費損失大約在4000億到5000億。[9]因此降低決策風險、科學民主決策是我國依法行政的應有之義。按照《國際濕地公約》對濕地的定義,濕地包含的生態(tài)系統類型多、表現形態(tài)范圍廣、“內涵”和“外延”都很難精確界定。濕地認定條件的制定、濕地資源評估、濕地保護和利用活動的決策都有很大的科技關聯性和科學不確定性。為了防范“決策于未知之中”,必須借助科學的標準、民主的決策程序。蘇州市針對上述情況在《條例》第6條規(guī)定建立由有關部門、專家和學者組成的濕地保護專家委員會作為管理濕地的協助性機構。其性質和職能與美國1993年克林頓政府提出濕地管制新政時由白宮環(huán)境政策處牽頭組建的“工作組”②和英國“自然保護聯合委員會”③相似。濕地保護專家委員會的建立表明我國地方立法在環(huán)境標準制定、環(huán)境決策風險意識上的改進,也與某些學者所主張的《環(huán)境保護法》修改草案的建議不謀而合。[10]

三、我國濕地保護地方立法的不足

《條例》中的一些不足,如濕地的概念不統一,內涵和外延不是很明確、濕地保護問題的綜合性與濕地管理體制之沖突、濕地保護違法成本低等,正是我國濕地保護地方立法中普遍存在的問題,能否科學合理合法的解決這些問題決定著濕地保護的實質進展。

(一)濕地概念的內涵和外延不統一

以《條例》為例,通篇有“濕地”、“濕地資源”、“重要濕地”、“一般濕地、”“人工濕地”等用語,除“濕地”外其他都沒做出概念性的界定。這是目前我國濕地立法中普遍存在的現象,也是學者們共同探討的問題,如田信橋《對我國濕地概念法律化的思考》、王藝《論我國濕地保護立法存在的問題及完善》等。對于法律法規(guī)而言,概念的準確性決定了該法律法規(guī)所調整范圍的邊界?！稐l例》中濕地的概念不統一勢必會導致某些濕地資源或功能得不到法規(guī)的有效保護,更可能致使管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與邊界,濕地保護的目的也就難以達到。尤其是第22條、第25條等關乎濕地命運條款的用語表述,容易使人產生疑問：是不是蘇州只有重要濕地和自然濕地?還是在蘇州除重要濕地和自然濕地外其他的都不需要保護,抑或除此之外的其他類型的濕地即使被非法征占用、破壞等行為也免于責任的追究?由于法規(guī)中濕地的概念沒有被清晰界定,因此它不能為濕地利用行為提供明確的行為規(guī)范,也無法對破壞濕地資源的行為進行法律規(guī)制。

(二)沒有理順濕地保護行政管理體制

《條例》第5條規(guī)定濕地保護實行綜合協調、分部門實施的管理體制。[1]這是我國現有的濕地地方立法中,除《四川省濕地保護條例》和《江西省鄱陽湖濕地保護條例》外對濕地行政管理體制的普遍規(guī)定,也是學界研究的熱點之所在,如徐忠麟《鄱陽湖濕地生態(tài)環(huán)境的法律保護探討》、謝軍安《中國濕地保護立法現狀探討》等。有關環(huán)境保護的管理體制,一向是共同管理,分工協作,卻也導致了“多頭管理協調難”的問題,導致很多有關環(huán)境保護的工作在實踐中很難開展。以濕地為例,雖然1998年國務院“三定”方案中已作出明確的授權規(guī)定,但各行政管理部門在濕地管理活動中的權限并未得到真正明確,并且由于濕地管理領域在“濕地”概念的內涵和外延問題上尚未形成統一認識,實際上濕地管理體制不順的問題也就至今未能得到真正解決。[11]出現“有利大家爭”、“無利相互推”的局面,造成了“黑龍江扎龍濕地自然保護區(qū)”、“洞庭湖”等的悲劇?！稐l例》第5條的規(guī)定是對原有不完善管理體制的繼承,沒有意識到濕地保護問題綜合性與濕地行政管理體制的沖突。

(三)濕地保護違法成本低

第25條至第28條是《條例》的責任條款,也應是這部法規(guī)的威懾力之所在,主要為賠償損失、罰款和限期改正、恢復原狀等處罰。但與已有的20部法規(guī)相比,《條例》設置的處罰額度并沒有多大變化,如26條第三款規(guī)定違反本條例第二十二條第三款、第四款規(guī)定,未經批準擅自征收、征用、占用濕地的,責令限期改正、恢復原狀,并處以每平方米50元至100元罰款;第四款規(guī)定違反本條例第二十三條規(guī)定,當事人拒絕恢復、保護濕地或者未按照農林行政主管部門審核同意的濕地保護方案進行恢復、保護的,處以每平方米30元至80元罰款。[1]我國環(huán)境保護一直存在著環(huán)境守法成本高、環(huán)境執(zhí)法成本高,但環(huán)境違法成本低的困境。如何解決這一難題在立法上顯的尤為重要。如此的處罰額度根本沒考慮到蘇州的經濟水平與其他省市的區(qū)別及行為人的違法所得等因素,濕地保護違法成本低的現象仍未解決。

四、我國濕地保護地方立法完善的建議

(一)對濕地概念進行概括加列舉式的界定

《條例》用語的不嚴謹正是地方立法泛規(guī)范性的體現。一方面因為我國濕地保護缺乏國家層面的權威性立法,各種概念的界定及是否界定沒有可參考性;另一方面也是地方立法中亟待解決的問題。但如何解決這一問題并將濕地概念法律化本身也是個難題。有學者建議我國應制定全國性的濕地保護法律,并對濕地概念進行統一界定;有學者認為我國既是《國際濕地公約》的締約國,就應采納公約對濕地的定義;又有學者認為應從我國濕地類型反思濕地法律概念,[12]但具體怎么界定卻沒結論。

綜合目前學界的研究狀態(tài),借鑒國外濕地概念法律化的經驗,根據我國濕地地域性特征,筆者認為宜采取概括加列舉的方式對濕地概念進行法律化界定。在《國際濕地公約》的基礎上,結合我國已有的地方立法,可將濕地界定為：天然的或人工的、常年的或季節(jié)性積水的、適宜喜濕野生生物生長的且具有一定面積的、有較強生態(tài)調控功能的潮濕地域,包括沼澤、灘涂、泥炭地、珊瑚礁、濱海、湖泊、河流、洪積平原、山地草甸、冰川、島嶼等自然生態(tài)系統,也包括水庫、池塘、水稻田、蝦池、鹽池、沿海養(yǎng)殖地等人工生態(tài)系統。

(二)濕地保護綜合性的管理體制

有關濕地管理體制問題,國外通行的做法是對重點地區(qū)建立以區(qū)域為單位的統一管理機構,并賦予相應的權力,如韓國的國土交通海洋事務部、日本的協調委員會制度等。國內的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》和《四川省濕地保護條例》已做出嘗試性的規(guī)定,在后者第5條、第13條和第22條中規(guī)定縣級以上地方人民政府負責濕地保護工作,根據《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)設立濕地自然保護區(qū)管理機構,接受地方人民政府的委托在其管轄范圍內專司相應的行政處罰等破壞濕地的違法行為。借鑒到本《條例》中,可以考慮設置蘇州市濕地保護協調委員會,由市財政部門領導來擔任主要領導職務,由相關部門(如農林委、環(huán)保、國土、水利、建設、規(guī)劃、園林、發(fā)展和改革等)的成員共同構成的人事、財政權獨立的機構,規(guī)定所有有關濕地的事宜全都由協調委員會商討決定、統一部署,再下轄《條例》第6條的濕地保護專家委員會。這樣既考慮了濕地生態(tài)系統的整體性,又能保障濕地保護工作的有力協調和調動,更能確保濕地保護決策的科學性、合理性、民主性。

(三)處罰額度與地方經濟水平和違法所得相結合

針對《條例》責任條款的規(guī)定,筆者認為欲達預防濕地破壞之目的必須提高違法成本,將處罰標準直接與蘇州的經濟水平相結合,包括土地使用價格、行為人的財產狀況和違法所得等。第26條第三款、第五款規(guī)定了“責令限期改正、恢復原狀”的責任條款,但民事責任承擔形式“恢復原狀”能否適用于已被破壞的濕地生態(tài)價值的恢復?行為人能否對濕地進行科學合理的恢復?筆者建議綜合考慮濕地原狀恢復費用、破壞所造成的濕地生態(tài)價值的損失、行為人的財產狀況和違法所得、遏制潛在違法者等因素直接對行為人處以罰款。“懲罰是對同一類型的未來違法者的警告”,懲罰如果起不到“警告”或者威懾作用,便不能被認為是成功的。立法應當綜合考慮行為主體的主觀惡性、自然狀況、違法行為的情節(jié)、行為后果的嚴重程度以及其他方面的相關因素,確定適當的罰款數額,[13]讓違法者“痛”起來。如《條例》26條第七款規(guī)定違反本條例第二十五條第三項規(guī)定,破壞野生動植物的生息繁衍場所的,責令限期改正,并處以恢復原狀所需費用一倍至三倍罰款。[1]已造成不可恢復的濕地,對相關行為人采用懲罰性賠償以懲戒和遏制行為人本人和其他行為人的類似不法行為,以全面有效地保護好蘇州濕地,打造出這張獨具特色的城市名片。

五、結語

濕地作為一個完整的生態(tài)系統所具有和創(chuàng)造的價值正逐漸為人們所認知,保護好濕地不僅對我們當代人來說有著不可估量的價值和現實意義,對人類的繁衍同樣具有不可替代的價值。但隨著社會經濟的快速發(fā)展,城市建設的不斷擴張,濕地正遭受著前所未有的破壞。保護濕地刻不容緩。雖然《條例》在管理體制、概念界定上還不夠完善,但作為江蘇省內第一部濕地保護法規(guī),其前瞻性、創(chuàng)新性、針對性不僅彰顯了地方立法水平的進步和提升,也為蘇州市濕地的保護提供了強有力的依據和保障?！稐l例》更為下一步省級和國家級濕地立法提供了很好的參考依據和標準。

注釋：

①據統計蘇州全市現有的濕地總面積達到537.13萬畝 (不包含水稻田),占國土面積的42.19%?，F有水稻田為128萬畝,根據去年市政府的規(guī)定永久性水稻田不少于104萬畝,因此永久性水稻田占全市總濕地的比例約為16.22%。

②這個“工作組”的成員機構包括環(huán)保局、農業(yè)部、商業(yè)部、能源部、內政部、交通部等,制定濕地管理規(guī)劃,支持濕地凈減少量為零的目標。

③英國1949年頒布《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》時成立了管理濕地及自然保護區(qū)的“自然管理委員會”。1990年后,隨著地方分權的增加,按地理分區(qū)重新組建了英格蘭自然保護委員會、蘇格蘭自然遺產委員會、威爾士鄉(xiāng)村委員會,并成立了具有協助性質的“自然保護聯合委員會”。

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[2]蔡守秋,梅 宏.韓國濱海濕地保護政策與法律 [N].中國海洋報,2010-12-31(4).

[3]張 鵬.調動“無形的手”：為環(huán)境保護經濟手段的運用提供法律基礎 [J].綠葉,2011(1)：45-47.

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[5]顏士鵬.中國法學會環(huán)境資源法學研究會2010年年會綜述[J].法商研究,2010(6)：152-153.

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[13]王燦發(fā),于文軒.“圓明園鋪膜事件”對環(huán)境影響評價法的拷問[J].中州學刊,2005(5)：86.

Progress and Shortcomings of Local Legislation of China’s Wetland Protection—Taking Suzhou City Wetland Protection Ordinance As an example

LAN Jia-li
(Kenneth Wang School of L aw,Soochow University,Suzhou 215006,China)

According to the definition of wetlands in the International Convention on wetlands,rivers,lakes,swamp s,coral reefs and reservoirs,fish(shrimp)ponds,paddy fields and other artificial wetlands should be considered as wetlands.Based on the previous law experience,the existing wetland protection legislation puts permanent paddy fields into the scope of wetland protection to achieve comprehensive protection of wetlands.Biological invasion has caused significant harm to our country.Lack of the biological invasion control legislation,the local legislation strictly restricts the introduction of alien species into wetlands.In order to solve the problem of the low cost of illegal damage to environment,the fines of wetlands damage penalties should be raised,which should be in accordance with the level of local economy and the illegal income of the violator.

wetland protection;local legislation;ecological compensation;management system

劉志新)

D 922.6

A

2095-042X(2012)02-0023-05

2012-01-28

蘭家麗 (1985—),女,安徽六安人,碩士研究生,主要從事環(huán)境資源法研究。

國家社科基金重大招標課題 (10zd&045)子課題《生態(tài)文明政府調節(jié)機制研究》的階段性成果。