郭康要

對構建職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的思考

郭康要

分析了我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法及有關法律法規(guī)實施中存在的問題，闡述了構建職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的意義，提出了職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的內容。認為我國職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序體系的構建，應當考慮我國社會轉型的特點和建設民主與法治國家的要求等因素。

職業(yè)衛(wèi)生安全；安全監(jiān)督；立法；監(jiān)察程序

近代以來，我國的經(jīng)濟基礎薄弱，安全生產(chǎn)技術落后，工藝、設備陳舊，勞動條件差，安全投入低，導致我國安全生產(chǎn)的硬件基礎十分薄弱。經(jīng)過多年的努力，目前我國的安全生產(chǎn)工作取得了巨大的進步，但事故總量和死亡人數(shù)還是居高不下。職業(yè)衛(wèi)生安全問題嚴重影響著我國經(jīng)濟的發(fā)展。我國關于職業(yè)安全衛(wèi)生的相關立法較之以前也有很大改觀，但是在這些法律法規(guī)實施過程中，由于對程序法的工具主義認識，這些實體法很難取得其應有的成效?！拔覈⒎菦]有程序，問題是這些程序較薄弱，是在過去的計劃經(jīng)濟體制下形成的程序，而且沒有經(jīng)歷過現(xiàn)代意義上的合理化的洗禮。 ”［1］14

一、關于程序的概念與特征

所謂程序，“就是為了法律性決定的選擇而預備的相互行為系統(tǒng)。法為了從人們腦海中浮現(xiàn)的具體行為的印象中解脫主來，為了具有更抽象的概念性質，需要實現(xiàn)內在于概念之中的選擇作用。正是這一緣故導致了抽象這樣一種特有的行為秩序的發(fā)展”［2］?！皬姆▽W角度來分析，程序是從事法律行為作出某種決定的過程、方式和關系。”程序是“過程、方式”，那么就有正當性的和非正當性的區(qū)別。從1215年 《英國大憲章》初次提出“正當程序”概念，發(fā)展到“英美法律中有關程序的最高原則”，人們對程序的特征更多的是應然角度的分析，即對“正當程序”的理解［3］179-184。

對于正當程序的特征，有的學者描述為：角色的分化、程序外因素的阻隔和直觀的公正［3］185。筆者認為，正當程序的特征為：（1）對參加者的定位。程序法的內容就是在各種預設的程序中把各個程序參加者的權利和義務予以界定。程序一旦運行，客觀的參加者就按規(guī)定各司其職、互相牽制和配合。（2）程序空間的完整性。程序的設立，為當事人在其中作出某種決定定下模式。在具體的程序運作中，客觀上能夠增添的內容是不包括個人的情感因素在內的，由于“程序具有操作過去的可能性”，為了限制“恣意”行為，必須形成程序中的“功能自治性”［4］16-19，進而保障程序空間的完整性。

二、構建職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的意義

正當程序的實質是以程序控權，防止國家權力的恣意、專斷?！八环矫姹Ｗo公民的基本權利，另一方面限制國家的強權，因為不管何時與國家相比，無論是作為集體的人民還是作為個體的公民都是處于弱者地位的?！保?］12在職業(yè)安全衛(wèi)生領域，我國目前沒有設立專門的全面指導和負責職業(yè)安全衛(wèi)生的國家機構，現(xiàn)在擔負了這方面職責的有國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、勞動和社會保障部等幾個部門；雖然頒布了有關職業(yè)安全衛(wèi)生的法律、法規(guī)，但對于負責職業(yè)安全衛(wèi)生的監(jiān)管部門的權力約束還處于模糊狀態(tài)。

目前，我國涉及職業(yè)安全衛(wèi)生方面的法律主要有《憲法》、《刑法》、《安全生產(chǎn)法》、《工會法》、《勞動法》、《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》等，行政法規(guī)主要有《勞動保障監(jiān)察條例》、《塵肺病防治條例》《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》、《礦山安全法實施條例》等，還有大量與法律和行政法規(guī)相配套的部門規(guī)章。此外，還頒布了《工業(yè)企業(yè)噪聲衛(wèi)生標準》、《工業(yè)設計衛(wèi)生標準》等100多項職業(yè)衛(wèi)生與安全的國家標準。

我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法及實施中都還存在一些問題。

首先，雇員的職業(yè)病診斷，由于其所處的弱勢地位而變得很難。按照規(guī)定，需要雇員提供材料，然而需要提供的材料大多掌握在雇主手上。雇主對于那些足以導致自身利益受損的材料是不會自愿提供的。法律對于相關的舉證責任的規(guī)定也不是很明確。如果雇主拒絕提供或者不如實提供，其是否應當承擔舉證不能的法律責任，法律沒有明文規(guī)定。

其次，對職業(yè)病的鑒定難以做到及時和有效?！堵殬I(yè)病診斷與鑒定管理辦法》第19條的規(guī)定在執(zhí)行中也存在偏差。同一系統(tǒng)或者是同一部門所作的鑒定和監(jiān)督，難以保證公信力?？赡艽嬖诘亩舞b定，對于已經(jīng)患有職業(yè)病的雇員來說其負擔可能是加倍的，耽擱的時間也很長。鑒定方式?jīng)]有受到嚴格的限制。從運行的步驟來看，運行的外部缺乏具有公信力的監(jiān)督。

再者，政府相關部門監(jiān)管難。根據(jù)上述法律法規(guī)，衛(wèi)生行政部門負責職業(yè)病防治的監(jiān)督檢查工作，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門負責對生產(chǎn)過程中的職業(yè)危害進行監(jiān)督檢查，勞動行政部門負責對用人單位執(zhí)行勞動法的情況進行監(jiān)督檢查。三個部門的監(jiān)督管理權有所不同，而權限上又有很大的交叉。因此在遇到問題時，幾個部門如果互相推諉，則有關案件就會出現(xiàn)監(jiān)管缺位。

綜上所述，關于職業(yè)安全衛(wèi)生問題，我們已經(jīng)有一系列的法律法規(guī)，實踐中存在的問題往往是由于沒有嚴格執(zhí)行法律規(guī)定。我們看到的大多是這種情況，事故發(fā)生之后，政府出面對產(chǎn)生的問題做善后處理，然后才提起追究責任。這種情況與執(zhí)法監(jiān)督機構的多頭管理、責任不清以及執(zhí)法隊伍力量薄弱、缺乏強有力的執(zhí)法手段等有關?！俺绦蚍ㄖ渭葱姓嗟男惺贡仨氉袷胤ǘǖ某绦蛞?guī)則，違反法定程序的行政行為不具有合法性。”［5］46因此，應整合構建職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機構，將職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)察與職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督對立起來，實行對“恣意”的限制。

三、職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的構建

鑒于以上認知，筆者認為，職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序是指由法律規(guī)范所規(guī)定的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機關行使職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察權力的步驟、方法、時問和順序等的總稱。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序在職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行政執(zhí)法活動中居于重要地位，是監(jiān)察活動合法有效的基本要件之一。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機構及其監(jiān)察員開展監(jiān)察活動，必須嚴格依照規(guī)定的監(jiān)察程序進行。

（一）職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的內容

（1）主體。明確職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行為的主體，是規(guī)定職業(yè)安全衛(wèi)生行為具體程序的前提?？稍O立職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局，并明確規(guī)定國家職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局和地方職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機構是職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行政執(zhí)法主體，享有規(guī)定的權力，并承擔相應的責任。

（2）職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行為的方式、步驟、時間和順序及其主要制度等。煤礦安全監(jiān)察法規(guī)體系已對此有比較系統(tǒng)的規(guī)定，可以參照 《煤礦安全監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法》，結合執(zhí)法實踐，在職業(yè)安全衛(wèi)生方面做進一步的細化和完善。

（3）職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行為成立的要件。任何行為要能合法成立都必須具備法定的要件，監(jiān)察行為也不能例外。實體內容合法與監(jiān)察程序合法，是監(jiān)察行為合法成立的兩個基本要件。監(jiān)察程序對某一監(jiān)察行為的施行應當采取的手段、應當遵循的順序和步驟等設定的相應的判斷和處理標準，即為合法程序要件。

（4）職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行為的救濟程序。根據(jù)行政執(zhí)法理論，監(jiān)察行為如果有可能侵犯相對人的合法權益，則應采取一定的方式或手段予以救濟，以保證相對人的合法權益不受侵犯。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察行為的救濟途徑主要有申訴、申請行政復議、提起行政訴訟等，以及相應的賠償和補償制度。

（二）設計監(jiān)察程序需考慮的因素

設計公正合理的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序，必須考慮各種作為制度建設基礎的要素對這些程序的要求。筆者認為，哲學要素包括作為職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序立法的社會基礎、現(xiàn)代理念下的民主與法治國家建設，同時還有必須要考慮的作為“上層建筑”的法律制度的經(jīng)濟基礎。

1.社會轉型的特點

“法治的核心最終會涉及到政府的權力和個人權利的關系問題”［5］43。隨著社會的發(fā)展，政府在社會運作中的作用和地位日益提升，滲透到人們日常生活中的每一細節(jié)，而人們所希冀的更多權利需要政府來通過公權力予以保障，必然使得政府的權力在實質內容上和影響的范圍上都有極為明顯的增強。由于行政機關的強大的行政權，職業(yè)安全衛(wèi)生相關部門所做的行政決定的合理公正化，是不能寄希望于這些部門的自我抑制和權力主體的道德素質，必須強調在職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督過程中對權力的規(guī)范和制約。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序就是對執(zhí)法監(jiān)督權行駛的合理化和正當化予以評價。

“當代中國的現(xiàn)代法治國家建設處于正在進行的社會轉型這一現(xiàn)實背景下，并且構成社會轉型的一個部分。”［5］53我國社會正在從以產(chǎn)品經(jīng)濟為主導的經(jīng)濟結構向市場經(jīng)濟結構轉型，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型，從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉型，等等［6］。社會結構的持續(xù)變動是轉型期的基本特征。社會結構的變動，在我國有以下特點［7］：（1）社會結構轉型與體制轉軌同步進行；（2）政府和市場的雙重啟動；（3）城市化過程的雙向運動；（4）轉型過程中發(fā)展的非平衡性。

在社會轉型過程中，政府在推動職業(yè)安全衛(wèi)生工作的不斷完善和讓具體的當事人參與其中，必須要通過固定規(guī)范而明確的程序原則和規(guī)則來加以導引，通過職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的實施，來完成對權力濫用和不用的遏制，進一步提升職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督的督促作用，來保護雇員的“職業(yè)安全衛(wèi)生權”［8］。

2.民主與法治國家建設要求

我國職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序制度以及將來的程序立法，必須考慮法治國家的整體戰(zhàn)略要求。法治的基本理念就是要求政府權力的行駛受到公開的、理性的、明確的規(guī)則的限制。職業(yè)安全衛(wèi)生問題，關系到普通勞動者的最切實利益，這個問題的解決將直接體現(xiàn)我國法治建設的成就。

據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，至2002年底，全國檢出塵肺病病人58萬多名，我國累計發(fā)生塵肺病人數(shù)已相當于世界其他國家塵肺病人的總和。2002年，塵肺病新增病例1.22萬例，其中煤礦系統(tǒng)的塵肺病占47.6%，年內死于塵肺病的患者達2 343例，是礦難和其他工傷事故死亡人數(shù)的3倍多。2009年共報告塵肺病新病例14 495例，死亡病例748例。在14 495例塵肺病新病例中，煤工塵肺和矽肺占91.89%。目前，塵肺病仍是我國最嚴重的職業(yè)病，2009年報告塵肺病例數(shù)占職業(yè)病報告總例數(shù)的79.96%；塵肺病發(fā)病工齡縮短，群發(fā)性塵肺病時有發(fā)生；中、小型企業(yè)塵肺病發(fā)病形勢嚴峻，超過半數(shù)的塵肺病分布在中、小型企業(yè)［9］。我國職業(yè)病防治工作形勢嚴峻，因為我國有毒有害企業(yè)超過1 600萬家，受到職業(yè)危害的人數(shù)超過2億。

現(xiàn)實中出現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生問題，一個重要原因就是職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督部門在監(jiān)督用人單位的職業(yè)安全衛(wèi)生的執(zhí)行狀況時，受到利益的趨勢或者其他主觀因素的影響，不能嚴格按照法律法規(guī)辦事。

3.市場經(jīng)濟基礎

我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉化，促使政府對社會經(jīng)濟活動全面、直接的管理向宏觀調控和為市場主體提供指導、服務，進行監(jiān)督等職能的轉變。在高速發(fā)展的市場經(jīng)濟環(huán)境下，不斷出現(xiàn)新的法律條文，對之前權利主體享有的權利和必須履行的義務進行修正。實體法上權利義務的重新配置，會牽涉到社會多種利益的重新分配和組合。這些利益的重組就需要程序來完成對各參加者的正確定位，賦予其權利和義務。政府在市場經(jīng)濟的要求下，在行使公權力的同時，必須為自己的權力設定制約。因為權力的行使必須受到程序的制約，不論權力的大小，否則就難免出現(xiàn)“恣意”現(xiàn)象。

在市場經(jīng)濟基礎之上建立職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序，必然與計劃經(jīng)濟體制下的“命令—服從”的管理模式不同。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序追求“直觀的公正”，要求權力的行使公開化，在行政決定過程中，必須注重民主參與的重要性。

職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序體系的構建，需要體現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生權利的特點。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序體系的建立，要以保障雇員的職業(yè)安全衛(wèi)生權利為宗旨。職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序立法，客觀上還必須以監(jiān)察程序不直接調整的三方關系為基礎，以雇員為“最終的權利主體”，以雇員的健康生命權利保障為核心。在遵循程序工具主義的現(xiàn)代中國，職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察程序的目的，也是為約束職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門的行政權力的行使，為監(jiān)督執(zhí)法服務的。而相關部門對用人單位的監(jiān)督執(zhí)法，也是為了更好地保證雇員工作環(huán)境的健康衛(wèi)生，保護一系列的“職業(yè)安全衛(wèi)生權”。

[1]孫洪坤.程序與法治[M].中國檢察出版社，2008.

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[8]劉超捷，傅貴.論職業(yè)安全衛(wèi)生權[J].學海，2008（5）.

[9]衛(wèi)生部通報2009年職業(yè)病防治工作情況[EB/OL].http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsjdj/s5854/201004/47129.htm.

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1673-1999（2012）07-0026-03

郭康要（1984-），男，河南平頂山人，中國礦業(yè)大學（江蘇徐州221116）文法學院2009級碩士研究生。

2011-06-23