陳玉霞

我國土地征用過程中的問題及對策建議

陳玉霞

分析了我國土地征用過程中存在的農(nóng)民缺乏話語權(quán)、補償標準不合理、失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置不到位以及以權(quán)謀私、損害農(nóng)民利益和國家利益等問題及其原因，提出了相應的對策建議。

土地征用；農(nóng)村土地集體所有權(quán)；失地農(nóng)民

我國的基本國情是人多地少，人均土地資源相當稀缺。土地對于農(nóng)村和農(nóng)民來說，是一種尤為重要的資源和生產(chǎn)要素，因此土地也是農(nóng)民的“最低生活保障線”，是農(nóng)民的命根子。當前，我國正處在城市化加速發(fā)展的階段，國外的經(jīng)驗教訓表明，這個時期是用地量不斷增加、大量土地被占用的時期，這是城市化必然導致的行為。

一、土地征用過程中存在的問題

土地征用是一種國家行為，具體是指國家根據(jù)公共利益的需要，通過一定的法定程序?qū)⒓w土地征用，使土地性質(zhì)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)化為國家所有的行為。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》對此都有明確的規(guī)定。土地征用是憲法授予政府的一項權(quán)利，是國家對集體土地進行強制、有償征購和使用的行為，具有強制性和補償性。征地是為了搞建設(shè)，促進城市的發(fā)展，總體上說應該是件好事，但在實施的過程中引發(fā)了大量的問題，這些問題正嚴重威脅著社會的穩(wěn)定和和諧。土地征用過程中存在以下問題下：

（一）持續(xù)時間長、成本高

土地征用工作的持續(xù)時間，為政府發(fā)出征地公告到征地工作結(jié)束這一段時間。據(jù)調(diào)查，一般的征地工作都有發(fā)出征地通告、簽署征地協(xié)議、凍結(jié)人口、公示征地協(xié)議和凍結(jié)人口的名單、落實各類補償?shù)任鍌€環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)的順利進行都依賴于雙方的參與，雙方的協(xié)商，任何一方不贊同，工作就難以展開。當然，政府可以采取強制行為，但那實在是有傷官民和氣，所以不到萬不得已的情況下，不對村民采取強制性措施。征地工作的順利開展是有一定難度的，這無疑會造成征地持續(xù)時間長的尷尬局面，與此同時，長時間的大量的人力、物力、財力投入，會造成資源的巨大浪費，大大降低征地工作的效率，提高征地工作的成本。

（二）尋租腐化現(xiàn)象嚴重

征地文件是死的，可人是活的，征地補償涉及多方利益，受主觀因素影響較大，在很多環(huán)節(jié)又缺少一定的透明度，缺少一定的公平公開性。一些村民為了得到相對較高的補償，往往不惜重金賄賂上級，拉攏上級。而人都是經(jīng)濟理性人，往往抵制不住誘惑，為了追求自身的利益，有些上級征地工作者無視法律法規(guī)的約束，虛報、謊報等弄虛作假的不法行為時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：為被拆遷戶虛增室內(nèi)裝飾材料及設(shè)施，虛增室外構(gòu)筑物面積和虛增其它設(shè)施數(shù)量、面積，幫助假離婚的被征地拆遷農(nóng)戶騙取安置房套數(shù)，幫助被征地農(nóng)戶騙取征地補償款，從中收受賄賂，從而造成國家財產(chǎn)的嚴重流失。利用村民對政策法律法規(guī)的不了解，蒙混過關(guān)，把集體收入據(jù)為己有的情況也有發(fā)生。除此之外，利用公款大吃大喝的行為也較為常見，所謂的業(yè)務費開支與真正開展的業(yè)務不相符，假借業(yè)務之名大肆濫用公款。

（三）征地補償標準不合理

征地補償一般按照土地的原用途進行補償，以省統(tǒng)計部門公布的縣區(qū)耕地的前三年平均產(chǎn)值為準，再結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、消費水平進行調(diào)整。這看似合理的補償標準，實際上卻傷害了廣大農(nóng)民的利益，因為征地補償沒有按照土地的市場價值進行補償，土地的增量價值在此完全沒有得到體現(xiàn)。有關(guān)調(diào)查資料顯示，在土地增量利益的分配中，大部分的增量利益為地方政府所獲得，而作為土地真正主人的農(nóng)民所獲得的利益卻非常的少。農(nóng)民的積蓄本來就少，在獲取安置房的時候還要補付給建筑公司一筆數(shù)量不小的錢，這對許多農(nóng)民來說都是有困難的。國家征地搞建設(shè)，不應該犧牲農(nóng)民的利益，農(nóng)民的政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利都應該得到維護。

（四）農(nóng)民缺乏話語權(quán)

在土地征用過程中，不管是哪一個環(huán)節(jié)，農(nóng)民的處境都很被動。政府利用其手中的權(quán)利，對集體土地進行強制、有償征購和使用，不管農(nóng)民愿意不愿意，滿意不滿意，征地行為都會發(fā)生。這個過程中即使有農(nóng)民小組協(xié)助政府工作，也往往不能真正代表農(nóng)民的利益。農(nóng)民雖說是土地真正的主人，但卻不能真正為自己做主，沒能真正參與到征地工作的過程中，自己表達意愿的自由受到限制，缺乏話語權(quán)。

（五）失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置不到位

據(jù)調(diào)查，對失地農(nóng)民的安置一般是這樣：屬于自謀職業(yè)的一次性發(fā)放安置補償費，屬老小安置對象的一次性發(fā)放生活補助費。這種 “一次性的買斷式給付”，在簡化了政府工作的同時，政府也就推掉了作為公共管理者對于農(nóng)民利益的保障。由于農(nóng)民本身的投資理財能力有限，受教育程度普遍偏低，自謀職業(yè)對農(nóng)民實屬困難。農(nóng)民的土地在被征用過后，他們沒有得到相應合理的發(fā)展機會。如今大部分失地農(nóng)民是靠安置費過日子，沒有其他的收入來源。由于對失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置的不到位，就出現(xiàn)了“種田無地，上班無崗，低保無份”的新型“三無”農(nóng)民，他們將成為社會上新的弱勢群體，并對社會穩(wěn)定造成不良影響。

二、土地征用問題產(chǎn)生的原因

（一）土地征用中的利益分配不合理

在整個土地征用過程當中，各級地方政府、村民委員會與農(nóng)民之間的利益分配不平衡，造成了彼此的關(guān)系協(xié)調(diào)程度不佳。政府利用自己手中的權(quán)利開展征地工作，村級組織協(xié)助其工作，而失地農(nóng)民在此相對孤立無援，沒有談判地位，沒有話語權(quán)，有點像是處于任人宰割的境地。作為弱勢群體的他們自然覺得自己的利益嚴重受損，不滿情緒也隨之產(chǎn)生，不積極配合征地工作，甚至導致上下級關(guān)系惡化，嚴重影響征地工的效率。

（二）有關(guān)法律及制度保障乏力

《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》以及各類地方土地征用法規(guī)，都是征地工作的法律制度保障，但是它們發(fā)揮的實際效果卻讓人擔憂，因為它們的實際可操作性不強，同時，賦予了政府很大的自由裁量權(quán)。政府工作人員也是普通人，自然也追求自身利益最大化。因此，難免會出現(xiàn)為了自身利益而損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。政府既是征地工作的執(zhí)行者，也是征地工作的監(jiān)督者，同時扮演兩種角色，有關(guān)監(jiān)督機制不能很好地發(fā)揮作用。

（三）農(nóng)民沒有自己的利益代表

農(nóng)村土地集體所有權(quán)雖屬于全體農(nóng)民，但在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)實質(zhì)上是村民小組所擁有的。在征地工作中，村民小組又是協(xié)同政府工作的。在這樣的情況下，村民小組為了自身的利益，常常不能真正代表群體農(nóng)民的利益。除此之外，農(nóng)民社會地位低下，素質(zhì)有限，勢單力薄，往往難以用合理、有效的手段來爭取自身的合法利益。

（四）征地補償標準不符合市場原則

美國、德國和英國等發(fā)達國家在進行征地補償時，采用的是市場價格對土地所有者進行補償，同時，征地行為對鄰近土地所有者的經(jīng)營造成影響的時候，政府也會給予他們相應的損失補償。但是在我國，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征用補償是以被征地前3年平均產(chǎn)值的倍數(shù)為標準進行計算的，這樣的計算標準會使補償費用普遍偏低。在市場經(jīng)濟條件下，我國在征地補償方面也應遵循市場原則，引入市場機制。

（五）缺乏必要的安置配套措施

失地農(nóng)民不但永久地失去了從土地上獲得收益的財產(chǎn)權(quán)利，還失去了與土地相關(guān)的政治、文化、教育等權(quán)利。不能僅僅以經(jīng)濟補償作為對失地農(nóng)民的安置補償，這樣的做法沒有考慮到農(nóng)民的長遠利益，是十分不合理的。農(nóng)民所獲得的補償與失地導致的困難相距甚遠。所以，對失地農(nóng)民的安置是缺乏必要的配套措施的，如社會保障、就業(yè)服務、對失地農(nóng)民子女的教育支持等。

三、解決土地征用問題的對策建議

鑒于土地征用過程中存在諸多問題，我們應當總結(jié)經(jīng)驗教訓，借鑒發(fā)達國家的成功做法，研究解決土地征用問題的對策。

（一）建立和完善利益分配機制

失地農(nóng)民應得到政府的重視和保護。征地過程中，應堅持公平、公開、公正的原則，保持工作的透明性，加強失地農(nóng)民對征地工作的信服認可度，盡可能地補償失地農(nóng)民在土地征用過程中所遭受的一切損失。為此，必須建立和完善征地過程中的利益分配機制，協(xié)調(diào)好政府、村級組織與失地農(nóng)民的利益，從而縮短征地工作的持續(xù)時間，減少征地工作的資源浪費，提高征地工作的效率。

（二）完善相關(guān)法律制度和監(jiān)督機制

目前，我國還沒有健全的土地征用法律法規(guī)。在城市化的發(fā)展過程中，土地征用應以一系列完善的可行的土地征用法律法規(guī)作為保障。缺乏完善的專門的土地征用法規(guī)，會導致征地主體的權(quán)力和義務得不到規(guī)范，征地工作的隨意性增大。應加快研究出臺土地征用專門法規(guī)的步伐，同時加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律水平和法律保護意識。加強土地征用工作的監(jiān)督力度，成立專門的監(jiān)督小組，來監(jiān)督規(guī)范征地的過程。政府不能同時充當執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重角色。

（三）成立代表多數(shù)農(nóng)民利益的組織

現(xiàn)在農(nóng)村土地的集體所有權(quán)實屬村民小組，農(nóng)民可以選出自己信任的代表，成立能夠代表絕對大多數(shù)農(nóng)民利益的農(nóng)民代表組織。這樣就可以把勢單力薄的農(nóng)民聯(lián)合起來，增強其在征地過程中的談判地位，擴大農(nóng)民的話語權(quán)，更有效地維護自身利益。

（四）征地補償引入市場定價機制

我國的土地征用補償是以被征地前3年平均產(chǎn)值的倍數(shù)為標準進行計算的，結(jié)果往往不能彌補農(nóng)民失去土地的實際損失。在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的今天，我們在征地補償方面應遵循市場原則，引入市場機制，利用市場來為土地定價。在進行征地補償時，要使農(nóng)民享受土地的增量價值，得到應有的可持續(xù)發(fā)展機會。

（五）妥善安置失地農(nóng)民

失地農(nóng)民的處境尷尬，社會地位低下，能夠享受到的公共服務、社會保障也顯然不如城市居民。他們農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，也屬于城市里的邊緣人，很難真正融入城市生活。政府應加強對失地農(nóng)民的就業(yè)指導，提高農(nóng)村人口的社會保障水平，加強對失地農(nóng)民及其子女的教育。通過政府和失地農(nóng)民的共同努力，消除人們對失地農(nóng)民的歧視，使失地農(nóng)民能真正適應城市生活。

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A

1673-1999（2012）07-0023-03

陳玉霞（1988-），女，西南大學經(jīng)濟管理學院（重慶400715）2010級碩士研究生，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與管理。

2012-02-02