李 娟，杭丹維

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)面臨的障礙與制度完善

李 娟，杭丹維

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)金融服務(wù)的有效支持。農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)是具有人權(quán)屬性的權(quán)利。我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)存在嚴(yán)重的供給不足問(wèn)題，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)面臨各種障礙，而根源在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)缺乏良好的制度保障和金融規(guī)范運(yùn)行的環(huán)境。完善有關(guān)法律制度，形成健全的權(quán)力保障體系，從根本上改善農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)。

發(fā)展權(quán)；農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)；新農(nóng)村建設(shè)；金融機(jī)構(gòu)；金融服務(wù)；制度建設(shè)

在我國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特殊部門(mén)，同時(shí)它又屬于經(jīng)濟(jì)效益較為低下的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的今天，金融對(duì)農(nóng)業(yè)的有效支持是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定性因素之一。但是，由于農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，金融供給主體基于其理性“經(jīng)濟(jì)人”的逐利選擇，又紛紛轉(zhuǎn)變服務(wù)對(duì)象，導(dǎo)致農(nóng)村金融供給萎縮，農(nóng)村金融被嚴(yán)重邊緣化。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，增加農(nóng)村金融供給，切實(shí)保障農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)，顯得尤為重要。

一、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的法理分析

發(fā)展權(quán)作為近年提出的第三代人權(quán)，是指?jìng)€(gè)人、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，并公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益的一項(xiàng)基本人權(quán)。簡(jiǎn)言之，發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利［1］。金融發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，是全體和個(gè)體所享有的在人與金融發(fā)展之間和諧發(fā)展中最終實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品需求的權(quán)利，特別是對(duì)資金的需求發(fā)展［2］。它的基本內(nèi)涵是立足金融主體的發(fā)展需求，尋求金融資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)金融供求在宏觀層面的和諧，是后現(xiàn)代對(duì)發(fā)展權(quán)和人權(quán)觀的深化發(fā)展與具體運(yùn)用。

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)是金融發(fā)展權(quán)在主體上的特定化。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的特定時(shí)代背景下，以農(nóng)民的需求為主導(dǎo)因素，以金融為誘導(dǎo)，從金融資源優(yōu)化配置的視角來(lái)考察金融發(fā)展與農(nóng)民的發(fā)展之間的關(guān)系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民平等人權(quán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。于建嶸認(rèn)為，金融發(fā)展權(quán)事關(guān)農(nóng)民的生存問(wèn)題，而生存權(quán)則是一項(xiàng)最基本的人權(quán)［3］。因此，有效保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是維護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的必然要求。

（一）理論淵源

第一，公民權(quán)理論和資源平等主義理論。英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬歇爾全面論述了公民權(quán)，認(rèn)為公民權(quán)由公民的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利組成，而社會(huì)權(quán)利主要體現(xiàn)在教育制度和社會(huì)福利方面，即所有擁有完全公民資格的公民都有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利的權(quán)利［4］。農(nóng)民應(yīng)享有與社會(huì)共同發(fā)展、平等發(fā)展并共享社會(huì)資源的社會(huì)權(quán)利。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，獲得金融發(fā)展的權(quán)利，是農(nóng)民應(yīng)該享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是其獲得更好的生存條件與拓展其事業(yè)的必要基礎(chǔ)。

第二，弱勢(shì)群體理論。弱勢(shì)群體是指在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生理、心理等方面處于相對(duì)不利地位或狀態(tài)的人群共同體［5］。社會(huì)弱勢(shì)群體的存在很大程度上是社會(huì)權(quán)利分配不公和社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理等制度性障礙的產(chǎn)物，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期不可避免的結(jié)果。實(shí)踐證明，弱勢(shì)群體是社會(huì)中經(jīng)濟(jì)承受力和心理承受力較弱的群體，是社會(huì)結(jié)構(gòu)的薄弱帶［6］，從根本上影響著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在我國(guó)，農(nóng)民是最大的弱勢(shì)群體，對(duì)農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)給予保護(hù)是政府義不容辭的義務(wù)。恩格斯指出，社會(huì)主義應(yīng)當(dāng)“結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的情況”［7］。矯正社會(huì)權(quán)利分配不公和社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理，是對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的最基本的法律理念。

第三，普惠制金融理論。按照羅納德·麥金農(nóng)的金融發(fā)展理論，為消除貧困地區(qū)嚴(yán)重的金融抑制，必須采取以放松金融管制為主要內(nèi)容的金融深化手段，使被排斥于金融服務(wù)之外的農(nóng)民能享受平等的金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的普遍可獲得性和平等性，這就是普惠制金融理論［8］。在中國(guó)的農(nóng)村金融體系中，由于缺乏有效的金融供給機(jī)制，眾多的農(nóng)民和中小企業(yè)的信貸需求得不到滿足。因此在金融市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)踐中，必須建立以多元化為特征的普惠性金融體系，保障社會(huì)每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體金融權(quán)利的平等。

第四，利益與利益機(jī)制理論。馬克思說(shuō)過(guò)，未來(lái)的新社會(huì)是以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，必將把人的利益、人的價(jià)值放在最高位置［9］。利益與利益機(jī)制問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)村金融市場(chǎng)的具體法律制度的構(gòu)建?？v向看，農(nóng)村金融市場(chǎng)中主要形成了四大利益主體：國(guó)家、地方政府、商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。在市場(chǎng)博弈中，這四方的利益基本上實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)的均衡，各方利益都得到不同程度的滿足，但是，本應(yīng)該充當(dāng)最大利益主體的農(nóng)民的利益卻始終難以實(shí)現(xiàn)。橫向分析，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，金融市場(chǎng)分為農(nóng)村金融市場(chǎng)和城市金融市場(chǎng)。相比城市金融市場(chǎng)密集的金融網(wǎng)點(diǎn)、完善的金融制度和多元化的金融產(chǎn)品，農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展顯得極不完善。所以，利益主體的權(quán)利與利益的實(shí)現(xiàn)程度也存在著城鄉(xiāng)地域的差異。

（二）權(quán)利特征

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)從金融資源優(yōu)化配置的視角來(lái)考察金融發(fā)展與農(nóng)民發(fā)展之間的關(guān)系，突出強(qiáng)調(diào)金融發(fā)展與農(nóng)民發(fā)展的適應(yīng)與協(xié)調(diào)程度，其基本目標(biāo)是促進(jìn)金融資源在不同主體之間、不同地域之間實(shí)現(xiàn)合理配置，提高資金利用率；深層次的目標(biāo)是從農(nóng)民的需求出發(fā)，通過(guò)保障社會(huì)各類(lèi)主體平等地享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的權(quán)利，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身的發(fā)展和滿足。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)作為一種實(shí)體性權(quán)利，主要具有以下特征：

首先，主體的集合性。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)不僅僅是指農(nóng)民個(gè)人金融需求的滿足，所有的由農(nóng)民組成的農(nóng)村地區(qū)，也享有有效利用社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的需求和權(quán)利。

其次，客體的層次性。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)客體的層次性即金融資源的層次性。筆者認(rèn)為，農(nóng)村金融資源主要分為三個(gè)層次：第一層次是基礎(chǔ)性金融資源，包括最基本最常見(jiàn)的貨幣資金；第二層次是實(shí)體性金融資源，即各類(lèi)提供金融服務(wù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；第三層次是運(yùn)行性金融資源，指銜接貨幣資本和金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融市場(chǎng)的運(yùn)行制度和環(huán)境，它作為一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)把二者緊密地結(jié)合起來(lái)，起著關(guān)鍵性的協(xié)調(diào)作用，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的整體運(yùn)行效果起著決定性的作用。

再次，內(nèi)容的綜合性。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本的發(fā)展權(quán)，它對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)地位、文化層次、心理自我實(shí)現(xiàn)等方面起著基礎(chǔ)性的作用。弱勢(shì)群體改變其弱勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)金融發(fā)展權(quán)的過(guò)程，就是其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等各方面的發(fā)展需求得到實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

二、我國(guó)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀

農(nóng)村金融支持作為最為重要的資本要素配置，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的作用越來(lái)越明顯。從國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都十分重視農(nóng)村金融體制建設(shè)。在一些農(nóng)村金融發(fā)展較好的國(guó)家，普遍建立了包括政策性金融、商業(yè)金融、合作金融以及農(nóng)村保險(xiǎn)在內(nèi)的全方位、多層次的金融體制，形成了支持農(nóng)村建設(shè)資金循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制，支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)廣大農(nóng)民的利益。

我國(guó)1979年開(kāi)始的農(nóng)村金融改革，在農(nóng)村基本上形成了以國(guó)有商業(yè)銀行、政策性銀行和農(nóng)村信用合作社為主體的正規(guī)金融體系。與此同時(shí)，民間借貸也悄然萌發(fā)，形成了一套在法律約束之外的非正規(guī)金融體系，與正規(guī)金融體系并存［10］。我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)的發(fā)展正逐漸步入正軌，市場(chǎng)化程度也有明顯的提高。但是，目前我國(guó)農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)主要還停留在應(yīng)然階段，實(shí)然性金融發(fā)展權(quán)尚難以保障。

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)面臨的障礙

在廣大農(nóng)村，農(nóng)民的金融服務(wù)需求難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，目前還沒(méi)有從根本上得到解決，金融供給與金融需求之間還存在著較大的缺口。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)還存在很大的障礙。

首先，正規(guī)金融有效供給不足。這主要是由于我國(guó)各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)力度不足導(dǎo)致的。傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)力度呈弱化趨勢(shì)發(fā)展。隨著金融體制改革的深入，出于自身財(cái)務(wù)及可持續(xù)發(fā)展的考慮，各類(lèi)傳統(tǒng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)紛紛收縮縣級(jí)以下機(jī)構(gòu)，將投資視角和服務(wù)對(duì)象從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，嚴(yán)重的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式使其充當(dāng)了農(nóng)村資金的抽水機(jī)，農(nóng)村的資金大量流入城市部門(mén)或收益較高的非農(nóng)部門(mén)。同時(shí)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展尚不成熟。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的誕生，對(duì)激活農(nóng)村金融市場(chǎng)、完善金融體系具有重要的意義。但是，由于其還處于初級(jí)階段，各種運(yùn)行機(jī)制尚不成熟，法律保障也不完善，有效的運(yùn)營(yíng)還需要一個(gè)長(zhǎng)期的摸索過(guò)程。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力也亟待加強(qiáng)。相對(duì)于整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的嚴(yán)重的資金供給不足的問(wèn)題，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的作用也只是“杯水車(chē)薪”，無(wú)法從根本上解決難題。

其次，非正規(guī)金融的法律約束性較低。對(duì)我國(guó)目前的金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，金融抑制極大的限制了經(jīng)濟(jì)中投資的形成，從而使非正規(guī)金融的產(chǎn)生成為一種必然現(xiàn)象。實(shí)踐證明，非正規(guī)金融的存在對(duì)于活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)的融資也起到了較好的作用。但是，由于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)育層次低、組織松散、管理落后，在實(shí)踐中缺乏促進(jìn)其健康發(fā)展的法律法規(guī)的制約和有效的監(jiān)管，因而存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)，難以成為真正意義上的金融組織。國(guó)家的宏觀政策也不能直接對(duì)其發(fā)生作用，它的發(fā)展受到了來(lái)自政府的較強(qiáng)的排斥和打壓。

農(nóng)村信貸供給總量是否能夠滿足需求，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考察：一是是否有足夠多的金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)；二是現(xiàn)存的金融機(jī)構(gòu)是否能夠提供足夠的金融供給，滿足廣大農(nóng)民的有效金融需求［11］。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)種類(lèi)單一，覆蓋率低，農(nóng)村金融資源無(wú)法合理有效配置，農(nóng)民無(wú)法享受普惠制金融服務(wù)，金融機(jī)構(gòu)也難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這導(dǎo)致農(nóng)村資金持續(xù)外流，加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性壓力，影響金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”的信貸投入。由此形成惡性循環(huán)，使農(nóng)村金融供求脫節(jié)。直接表現(xiàn)就是“貸款難”和“難貸款”并存。具體表現(xiàn)為“兩個(gè)錯(cuò)位”：

一是服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位。出于自身財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的需要，農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)變服務(wù)對(duì)象，致使資金大量流入城市部門(mén)或收益較高的非農(nóng)部門(mén)，支農(nóng)資金并沒(méi)有真正用于扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)當(dāng)中的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的信貸對(duì)象，主要是各類(lèi)法人，直接對(duì)農(nóng)戶的貸款在全部涉農(nóng)貸款中的比重不足20%；農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款也只占全部貸款的40%~50%。

二是區(qū)域布局錯(cuò)位。無(wú)論在金融機(jī)構(gòu)的分布上，還是信貸資金的供給上，農(nóng)村金融供給的地域差別都比較明顯，如東部、中部、西部之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，都有明顯的地域差異。

（二）農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的根源

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)村金融市場(chǎng)供給約束的經(jīng)濟(jì)根源。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征不斷強(qiáng)化的當(dāng)代，農(nóng)村金融市場(chǎng)供給約束的存在可以從金融需求主體和金融供給主體兩個(gè)方面來(lái)探討。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一方面由于其收入低導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)吸存不足，從而使信貸資源稀缺；另一方面，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的天然弱質(zhì)性，加上缺乏合格的抵押品，使農(nóng)民在金融服務(wù)中處于劣勢(shì)地位。他們的金融需求在金融機(jī)構(gòu)的信貸優(yōu)先順序級(jí)別中被嚴(yán)重邊緣化，大部分農(nóng)戶的融資需求得不到滿足。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，它們也會(huì)由于經(jīng)濟(jì)人的逐利特性，向利潤(rùn)更高、風(fēng)險(xiǎn)更小的非農(nóng)部門(mén)發(fā)展。

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有賴于一個(gè)良好的金融運(yùn)行環(huán)境，而良好的制度保障是規(guī)范金融運(yùn)行環(huán)境的根本。從法律層面來(lái)講，目前，沒(méi)有具體的法律規(guī)范涉及對(duì)公民金融發(fā)展權(quán)的保護(hù)，且對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的立法保護(hù)也顯不足。這使得在缺乏傳統(tǒng)的抵押擔(dān)保機(jī)制的情況下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)大大增加。同時(shí)，由于金融發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)集體權(quán)利，沒(méi)有明確具體的權(quán)利對(duì)象，這使得它在受到侵害時(shí)無(wú)法找到合適的可訴對(duì)象，因而缺乏合理有效的司法救濟(jì)途徑。不僅如此，縱觀我國(guó)的農(nóng)村金融市場(chǎng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政策扶植力度還不夠。由于缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，也就無(wú)法解除金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂。金融機(jī)構(gòu)自身在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)不明、風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱和創(chuàng)新能力明顯不足等問(wèn)題，這在很大程度上也限制了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三、保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的制度完善

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的提出，為解決農(nóng)村金融供給不足的問(wèn)題提供了新的思路和方向。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，重構(gòu)高效的農(nóng)村金融體系，提高農(nóng)村資金利用率，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要突破口。因此，金融發(fā)展權(quán)必須作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要權(quán)利來(lái)看待，政策制定者和監(jiān)管者也必須從賦權(quán)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)民的信貸和金融服務(wù)問(wèn)題［12］。制度層面應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)新安排，構(gòu)建立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)三方面嚴(yán)密可行的責(zé)任層級(jí)和保障機(jī)制。

（一）法律制度的完善

1.立法方面

權(quán)利的保障首先應(yīng)該得到法律的承認(rèn)，只有先在法律上對(duì)權(quán)利予以確認(rèn)，權(quán)利的保護(hù)才有據(jù)可循。因此，對(duì)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的保護(hù)，首先應(yīng)當(dāng)從確權(quán)開(kāi)始。不僅要在法律上對(duì)金融發(fā)展權(quán)予以明確確認(rèn)，還應(yīng)該確認(rèn)與其相關(guān)的子權(quán)利，從而形成完善的權(quán)力體系。具體做法可以分三步走：

首先，尋求促進(jìn)金融發(fā)展權(quán)入憲。金融發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)的一部分，它作為公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容已被世界各國(guó)所公認(rèn)。憲法是公民權(quán)利的宣言書(shū)，要為農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)確立根本法上的依據(jù)，必須通過(guò)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)入憲來(lái)解決。只要實(shí)現(xiàn)了發(fā)展權(quán)這一母體性權(quán)利的入憲，農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)便順理成章的有了根本法上的依據(jù)［13］。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為，促進(jìn)發(fā)展權(quán)入憲。從憲法層面確立金融發(fā)展權(quán)的最高法律地位，在國(guó)家根本大法的視野下充分保障金融發(fā)展權(quán)，從而保障農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)。

其次，制定單行法。金融發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在當(dāng)代的具體和深化。對(duì)金融發(fā)展權(quán)的保護(hù)，不能只依靠憲法的總則性規(guī)定，還必須加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益立法，有針對(duì)性的制定一部單行法，營(yíng)造農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的具體法制保障線。

最后，構(gòu)建完善的法律體系。僅僅有憲法的規(guī)定，權(quán)利難以得到切實(shí)的保障。僅僅有一部單行法，保護(hù)體系仍然顯得單薄。要尋求金融發(fā)展權(quán)應(yīng)然和實(shí)然的吻合，必須以金融發(fā)展權(quán)為核心，形成嚴(yán)密的法律體系。我們可以在憲法的指導(dǎo)下，積極促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保障立法，完善相關(guān)金融制度，并結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)，如社會(huì)保障法等，構(gòu)建發(fā)展權(quán)完善的法律體系，從而減少農(nóng)民發(fā)展權(quán)中諸多權(quán)力的流失。

2.執(zhí)法方面

法律的生命在于實(shí)施，執(zhí)法是法律運(yùn)行中的核心內(nèi)容［14］。針對(duì)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)問(wèn)題，執(zhí)法的消極影響力主要存在于兩個(gè)方面：第一，執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中容易受到執(zhí)法對(duì)象的影響；第二，在執(zhí)法過(guò)程中行政干預(yù)較為嚴(yán)重，存在普遍的執(zhí)法行政主導(dǎo)現(xiàn)象，極容易出現(xiàn)政府超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的問(wèn)題。因此，一方面要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，一方面要積極完善相關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法的形式效力和實(shí)質(zhì)效力。金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中也存在有法不依和不按照政策規(guī)定辦事的現(xiàn)象。這就需要繼續(xù)加大執(zhí)法力度，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)程序，實(shí)行有效的監(jiān)督管理。

3.司法方面

傳統(tǒng)的法律糾紛主要是通過(guò)當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)而得到司法救濟(jì)，但是，由于金融發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)集體性質(zhì)的權(quán)利，有關(guān)具體案件常常存在可訴性不足的問(wèn)題，雖然這并不是一種應(yīng)然的狀態(tài)，但它確實(shí)影響著案件的審理，成為金融發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙之一。因此，應(yīng)該積極探索形成合理可行的責(zé)任保障機(jī)制，選擇國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人有機(jī)結(jié)合的農(nóng)民權(quán)利保障模式。國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化司法審查制度，逐漸將某些抽象行政行為納入司法審查的范圍。社會(huì)應(yīng)該鼓勵(lì)公益訴訟的發(fā)展，以公益為目的，以自益為形式，促進(jìn)農(nóng)民集體權(quán)益和個(gè)體權(quán)利的保障?，F(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決，越來(lái)越多的傾向于協(xié)商、復(fù)議、調(diào)解、仲裁等多種司法程序之外的非訴訟的解決方式，這是值得提倡的。它在一定程度上有利于平衡當(dāng)事人雙方的合法權(quán)利，促進(jìn)各方利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）配套政策的構(gòu)建

健全的農(nóng)村金融體系是多層次的，除了多種形式的金融機(jī)構(gòu)和法律制度外，還需要相應(yīng)的政策的協(xié)調(diào)配合和有效的經(jīng)營(yíng)管理模式。因此，尋求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行，保障農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)，還必須從外部環(huán)境和內(nèi)部管理兩個(gè)方向加強(qiáng)。

在外部環(huán)境上，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)稅政策扶持。基于“幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論”，發(fā)展農(nóng)村金融，財(cái)政的作用是不可或缺的。就我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，財(cái)政政策支持還應(yīng)在以下幾個(gè)方面予以加強(qiáng)：（1）進(jìn)一步完善財(cái)政激勵(lì)與扶持政策，使廣大農(nóng)戶的信貸需求切實(shí)得到滿足。積極拓展財(cái)政貼息貸款項(xiàng)目，加大貼息資金規(guī)模。明確貼息貸款的對(duì)象和貼息比例，提高資金的利用率。（2）落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，從一定程度上補(bǔ)償農(nóng)村金融行業(yè)的特殊風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)積極謀求國(guó)家通過(guò)財(cái)政預(yù)算的形式支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政支出。（3）探索建立多層次的救災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。這樣才可以避免單純的財(cái)政“輸血”，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展。

在內(nèi)部管理上，應(yīng)當(dāng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。（1）明晰產(chǎn)權(quán)制度，完善治理機(jī)制。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的基本解決思路是，以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高支農(nóng)水平為原則，構(gòu)建以股份制為導(dǎo)向的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)，建立適合多元化產(chǎn)權(quán)制度特點(diǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)。（2）完善風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度。我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)方面存在缺陷，內(nèi)控制度也存在不足。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意修訂現(xiàn)行的內(nèi)控制度，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理制度和操作流程，解決制度過(guò)多且流于形式的問(wèn)題。同時(shí)，構(gòu)建全員參與的風(fēng)險(xiǎn)防范組織框架，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，從而從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制幾個(gè)方面采取對(duì)策，完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制。（3）推進(jìn)金融創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該在明晰產(chǎn)權(quán)制度、完善法人治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，全面落實(shí)惠農(nóng)政策，充分展開(kāi)業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)行制度創(chuàng)新、品種創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)更多適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的金融產(chǎn)品，并對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)品根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化進(jìn)行改造。倡導(dǎo)服務(wù)創(chuàng)新，完善電子信息網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建合理的制度，從國(guó)家、社會(huì)、金融機(jī)構(gòu)以及個(gè)人的角度建立嚴(yán)密的責(zé)任機(jī)制和保障層級(jí)，加大財(cái)政支農(nóng)力度，強(qiáng)化法律支持，是保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容和基本前提。農(nóng)民是中國(guó)社會(huì)的主體，農(nóng)民權(quán)利的保障是其他一切工作得以順利展開(kāi)的基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)特別是底層社會(huì)，最需要的是足以限制公共權(quán)力并且足以保障個(gè)體人權(quán)的制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，而不是所謂的集體利益高于個(gè)體利益、少數(shù)人的利益服從于多數(shù)人的利益的空洞民主。相比于公共領(lǐng)域里的民主參政、民主選舉的政治權(quán)利，以個(gè)人自由和私有財(cái)產(chǎn)為核心價(jià)值的更加底層也更加脆弱的私人權(quán)利，更加需要多層次、全方位的剛性制度的強(qiáng)力保障［15］。國(guó)家在加強(qiáng)和改善農(nóng)村金融監(jiān)管服務(wù)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極履行社會(huì)責(zé)任，在適度競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)村金融市場(chǎng)持續(xù)提供多方位、全方面的銀行服務(wù)，并以農(nóng)村金融制度的改革為起點(diǎn)，建立起覆蓋全面、投資多元、服務(wù)高效、監(jiān)管有力的社區(qū)性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

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D922.404

A

1673-1999（2012）11-0037-05

李娟（1990-），女，湖北十堰人，華中師范大學(xué)（湖北武漢430079）2009級(jí)法學(xué)-經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉實(shí)驗(yàn)班學(xué)生；杭丹維（1992-），女，江蘇無(wú)錫人，華中師范大學(xué)2010級(jí)法學(xué)—經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉實(shí)驗(yàn)班學(xué)生。

2012-03-23

華中師范大學(xué)本科生科研立項(xiàng)C類(lèi)項(xiàng)目。