朱震葆

（江蘇省統(tǒng)計(jì)局， 江蘇 南京 210013）

淺議我國(guó)統(tǒng)計(jì)管理體制改革

朱震葆

（江蘇省統(tǒng)計(jì)局， 江蘇 南京 210013）

自2005年統(tǒng)計(jì)管理體制改革以來(lái)，七年的實(shí)踐證明改革的方向正確，效果顯著。通過(guò)梳理統(tǒng)計(jì)改革層次理論，提出統(tǒng)計(jì)改革的“三步曲”和“四層次”：三步曲是，第一步“三隊(duì)歸一，一垂三統(tǒng)”；第二步“國(guó)地分制，中央集權(quán)”；第三步“國(guó)民核算，區(qū)域調(diào)查”。四層次，第一層次是統(tǒng)計(jì)體制和管理體制；第二層次是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度體系； 第三層次是統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系；第四層次是統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。

統(tǒng)計(jì) ；改革；層次

2005年是統(tǒng)計(jì)管理體制改革年，是政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)打響改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的第一年。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定，開(kāi)始對(duì)實(shí)行了20年之久的三支調(diào)查隊(duì)進(jìn)行調(diào)整。這是統(tǒng)計(jì)改革的重大措施，是對(duì)統(tǒng)計(jì)深層次問(wèn)題實(shí)質(zhì)性的變革，是具有劃時(shí)代意義的統(tǒng)計(jì)改革。七年來(lái)的實(shí)踐證明，這項(xiàng)改革的效果顯著，方向正確?，F(xiàn)在的問(wèn)題是：正確認(rèn)識(shí)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，只有而且只能通過(guò)繼續(xù)深入改革，才能解決這些問(wèn)題。“三隊(duì)歸一，一垂三統(tǒng)”僅僅是統(tǒng)計(jì)管理體制改革的第一步，而這第一步是最重要最困難的一步。

在2005年底之前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局準(zhǔn)備對(duì)所轄的三支調(diào)查隊(duì)（農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)）實(shí)行合并，組建統(tǒng)計(jì)調(diào)查總隊(duì)，原所轄的省市縣三支調(diào)查隊(duì)也同步實(shí)行歸并，并且上劃，直屬?lài)?guó)家調(diào)查總隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，即人員、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸國(guó)家統(tǒng)計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)，也就是常說(shuō)的“一垂三統(tǒng)”。相應(yīng)設(shè)置農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)三個(gè)部門(mén)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)改革層次理論，這是統(tǒng)計(jì)改革的第一步，且稱(chēng)之“三隊(duì)歸一，一垂三統(tǒng)”。這是統(tǒng)計(jì)管理體制的改革的第一步。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)改革層次理論，統(tǒng)計(jì)改革的第二步是：對(duì)統(tǒng)計(jì)管理體制作更深層次的變革，徹底建立起中央與地方分設(shè)的兩套統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。為了解其重要性，有必要深入了解統(tǒng)計(jì)改革的層次理論。

一 、統(tǒng)計(jì)體制與統(tǒng)計(jì)管理體系的龍頭地位

一個(gè)國(guó)家采取何種統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系同該國(guó)實(shí)行何種統(tǒng)計(jì)體制和統(tǒng)計(jì)管理體制有著重要的因果聯(lián)系。國(guó)家統(tǒng)計(jì)體制通常同一個(gè)國(guó)家政府的行政體制有關(guān)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置由各國(guó)政府決定。各國(guó)政府在設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的職能時(shí)，也就同時(shí)規(guī)定了統(tǒng)計(jì)體制的類(lèi)型和規(guī)格。目前，各國(guó)的國(guó)家統(tǒng)計(jì)體制大體可分為三種類(lèi)型：集中型，如德國(guó)、加拿大、前蘇聯(lián)和羅馬尼亞、荷蘭、澳大利亞等國(guó)；分散型，如美國(guó)、日本、菲律賓、新加坡等國(guó)；結(jié)合型，如中國(guó)。

在國(guó)家統(tǒng)計(jì)體制定下來(lái)之后，中央政府綜合統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與地方政府綜合統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)之間的管理制度、管理形式和管理方法如何確定就是管理體制問(wèn)題，它在很大程度上是處理中央政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)與地方政府之間的關(guān)系問(wèn)題。

“統(tǒng)計(jì)管理體制改革是統(tǒng)計(jì)改革的龍頭”。有什么樣的統(tǒng)計(jì)管理體制，就會(huì)有與之配套的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從管理體制、報(bào)表制度、調(diào)查方法和指標(biāo)體系四個(gè)層次上講，處在最上層的是管理體制，依次降階為報(bào)表制度、調(diào)查方法和指標(biāo)體系。所以講，有什么樣的統(tǒng)計(jì)管理體制，就會(huì)采取相適應(yīng)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。這是相輔相成、相輔而行的事情。在實(shí)施“三隊(duì)歸一，一垂三統(tǒng)”為標(biāo)志的統(tǒng)計(jì)管理體制的第一步改革之后，要徹底解決困擾我國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字準(zhǔn)確性問(wèn)題的唯一可行的辦法，就是繼續(xù)進(jìn)行“國(guó)地分制，中央集權(quán)”的第二步管理體制的改革，這也是統(tǒng)計(jì)改革的最具決定意義的革命。

二、以國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為中心

1.統(tǒng)計(jì)制度應(yīng)該圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算進(jìn)行設(shè)計(jì)

統(tǒng)計(jì)作為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查研究以認(rèn)識(shí)其本質(zhì)和規(guī)律性的一種認(rèn)識(shí)活動(dòng)來(lái)講，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)最具有綜合性的組成部分，國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算資料是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展和趨勢(shì)作出全面判斷的主要依據(jù)。而各個(gè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)是按照不同規(guī)律方式運(yùn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)某一側(cè)面作為對(duì)象進(jìn)行描寫(xiě)和計(jì)算，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的主要資料來(lái)源。由此可見(jiàn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算在統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的中心地位是十分明確的。各個(gè)專(zhuān)業(yè)（行業(yè)）統(tǒng)計(jì)由于是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的主要資料來(lái)源，因而在指標(biāo)的設(shè)置上要滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的需要。

2.政府綜合統(tǒng)計(jì)應(yīng)該以國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為中心

按照2002年新版《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（GB/T4754-2002），我國(guó)現(xiàn)有20個(gè)門(mén)類(lèi)，95個(gè)大類(lèi)，396個(gè)中類(lèi)，913個(gè)小類(lèi)。此外，據(jù)物價(jià)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)進(jìn)入流通領(lǐng)域的有形產(chǎn)品有幾百萬(wàn)種。在進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的時(shí)候，必須全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地調(diào)查、整理與上報(bào)全社會(huì)各行業(yè)的資料。在人員和經(jīng)費(fèi)有限的情況下，我們政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)不可能將近千個(gè)行業(yè)、幾百萬(wàn)個(gè)產(chǎn)品都納入到自己專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)中來(lái)。為此，必須轉(zhuǎn)變觀念，相信并依靠政府其他部門(mén)來(lái)共同承擔(dān)。政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)與其他政府部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)合理的分工。

政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)應(yīng)該量力而行，確定以國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為中心，反映并監(jiān)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)和社會(huì)發(fā)展趨向?yàn)槟繕?biāo)，厘定行業(yè)統(tǒng)計(jì)，簡(jiǎn)化行業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，精兵簡(jiǎn)政，抓大放小。真正建立起科學(xué)、高效和強(qiáng)有力的全國(guó)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)。

3.行業(yè)統(tǒng)計(jì)應(yīng)該為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)

政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)內(nèi)的行業(yè)統(tǒng)計(jì)是建立在政府其他部門(mén)無(wú)法承擔(dān)的前提之下的，而不是越俎代庖。各行業(yè)的全社會(huì)統(tǒng)計(jì)應(yīng)該并且完全有可能交由政府各主管部門(mén)去承擔(dān)，就像美國(guó)的勞工部統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部、交通部等等。第一，推動(dòng)各部門(mén)強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和職能；第二，提高各主管部門(mén)對(duì)本行業(yè)全社會(huì)的管理；第三，政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)加強(qiáng)管理職能的同時(shí)，也不增加統(tǒng)計(jì)調(diào)查的工作量。一舉三得，何樂(lè)而不為。

政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)的行業(yè)統(tǒng)計(jì)，是在各主管部門(mén)無(wú)法承擔(dān)的前提下，重要的是明確職責(zé)。它首先不再承擔(dān)管理職能，因?yàn)楦髦鞴懿块T(mén)統(tǒng)計(jì)的重要職能是對(duì)本系統(tǒng)進(jìn)行管理，交由政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)的行業(yè)統(tǒng)計(jì)應(yīng)該是各主管部門(mén)管理所不必要的；其次，這些無(wú)主管部門(mén)的行業(yè)統(tǒng)計(jì)必需建立的目的是什么？普遍認(rèn)為，目的只能是一個(gè)，就是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)。

三、以普查為基礎(chǔ)，區(qū)域調(diào)查為主體

進(jìn)入新世紀(jì)與加入WTO以后，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制正在發(fā)生深刻地變化，統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查范圍也呈多主體、多目標(biāo)、多層次的要求發(fā)展。國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變，統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系如果再不改變，統(tǒng)計(jì)任務(wù)與統(tǒng)計(jì)力量之間的矛盾將會(huì)變得更加尖銳起來(lái)，勢(shì)必越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足政府和社會(huì)的需要。

為此，適時(shí)建立起以普查為基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系變得十分緊迫和必要。一是改造現(xiàn)行的年定報(bào)調(diào)查使之與普查相銜接；二是在設(shè)計(jì)普查指標(biāo)體系的時(shí)候要考慮到國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的需要；三是即便要反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算所需要的指標(biāo)，也不要指望通過(guò)普查都得到解決，因?yàn)槠詹橹笜?biāo)收集的都是一些基礎(chǔ)性的非經(jīng)過(guò)加工的原始資料；四是普查不是不分企業(yè)規(guī)模大小的大清掃；五是年定報(bào)調(diào)查建議采用區(qū)域調(diào)查法為主體。

四、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系與國(guó)際接軌

1.統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系必須與國(guó)際接軌

在特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，要想定量地描述和反映，就必須設(shè)計(jì)一套統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，以及與之配套的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理論，就會(huì)產(chǎn)生不同的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系及其各個(gè)指標(biāo)不同的內(nèi)涵。按通常的劃分可以分為兩大類(lèi)，即基本統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和專(zhuān)題統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

以反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，是我國(guó)自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在這么一個(gè)規(guī)模，必然需要有一個(gè)科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量自身真實(shí)的國(guó)情國(guó)力；另外從融入到世界經(jīng)濟(jì)一體化的需要出發(fā)，在我國(guó)加入WTO，以及去年我國(guó)統(tǒng)計(jì)上加入GDDS后，就要承擔(dān)義務(wù)，采用更加透明、公開(kāi)、國(guó)際上通用的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.統(tǒng)計(jì)指標(biāo)為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)

作為政府綜合統(tǒng)計(jì)部門(mén)，在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，必須以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)。而行業(yè)主管部門(mén)管理需要的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，就交由它們自身去承擔(dān)。這使得統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系在統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理論指導(dǎo)下，科學(xué)的建立起來(lái)，以適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的需要，以適應(yīng)普查的需要，以適應(yīng)區(qū)域調(diào)查的需要，從而切實(shí)減輕基層的負(fù)擔(dān)。

統(tǒng)計(jì)管理體制、統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系有不同的范疇，同時(shí)又是一個(gè)有層次的有機(jī)整體。而其中處在龍頭地位的是統(tǒng)計(jì)管理體制。有什么樣的統(tǒng)計(jì)管理體制，就會(huì)產(chǎn)生與之相匹配的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。當(dāng)開(kāi)始實(shí)施第二步統(tǒng)計(jì)改革的時(shí)候，就要著手進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系的改革。即建立起與中央統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)相適應(yīng)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。其核心是建立“以國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為中心，區(qū)域調(diào)查為主體”的統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系，稱(chēng)之為統(tǒng)計(jì)改革的第三步。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.03.019

高萍萍）