賈美艷

（鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城224001；上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

試論我國(guó)社會(huì)福利的轉(zhuǎn)型
——從“補(bǔ)缺型”到“適度普惠型”

賈美艷

（鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城224001；上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)福利模式由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”的轉(zhuǎn)變是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)改變和健全社會(huì)保障體系的必然要求?；谖覈?guó)人均收入水平偏低的國(guó)情，構(gòu)建“適度普惠型”福利模式需要推動(dòng)福利對(duì)象從照顧弱者轉(zhuǎn)變到適度普惠全民，福利內(nèi)容從生存型轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展型，福利形式從資源型發(fā)展為同時(shí)兼顧服務(wù)型，從而實(shí)現(xiàn)福利對(duì)象的擴(kuò)大化、福利內(nèi)容的全面化和福利形式的多樣化。

社會(huì)福利；適度普惠型；補(bǔ)缺型

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有針對(duì)特殊群體的補(bǔ)缺型福利體系的弊端日益顯現(xiàn)。逐步完善不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的福利制度，建立面向全體人民的普惠型福利體系，已成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)中的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

一、社會(huì)福利模式的劃分

1958年威倫斯基和勒博在其出版的《工業(yè)社會(huì)與社會(huì)福利》一書中，首次提出了著名的社會(huì)福利兩分法，即“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利和“制度型”社會(huì)福利?！把a(bǔ)缺型”社會(huì)福利也稱為“剩余型”社會(huì)福利，重視家庭和市場(chǎng)的作用，強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場(chǎng)來提供個(gè)人所需的福利待遇。與此相對(duì)，“制度型”社會(huì)福利則重視國(guó)家和政府的作用，認(rèn)為國(guó)家對(duì)于個(gè)人的福利需求負(fù)有不可推卸的責(zé)任，主張依靠國(guó)家和政府通過一整套完善的法規(guī)制度體系，提供個(gè)人所需的社會(huì)福利。1974年英國(guó)學(xué)者蒂特馬斯在其著作《社會(huì)政策十講》中也提出類似的劃分標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“普惠型”社會(huì)福利是一種面向全民的社會(huì)政策，旨在提供普及性的全民服務(wù)。

實(shí)踐中，“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利起源于1601年英國(guó)頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，通?？梢哉J(rèn)為是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式。它以自由主義哲學(xué)為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為自由競(jìng)爭(zhēng)是資源配置的最佳方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的有效途徑，國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)只會(huì)降低資源配置的效率，影響社會(huì)福利的最大化，因而主張國(guó)家僅對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中生活困難的居民實(shí)施最低限度的福利保障?！捌栈菪汀鄙鐣?huì)福利起源于二戰(zhàn)后歐洲福利國(guó)家理論和實(shí)踐，通?？梢哉J(rèn)為是與工業(yè)化高級(jí)階段相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式。它以歐洲社會(huì)民主主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)為貧困源于社會(huì)而非個(gè)人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)，大規(guī)模稅收和轉(zhuǎn)移支付也可以增加社會(huì)福利的邊際效益和總量。

上述社會(huì)福利模式依據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，一是提供福利待遇的主體，是家庭和市場(chǎng)還是國(guó)家和政府；二是社會(huì)福利所指向的對(duì)象群體，是全體國(guó)民還是特殊的群體。在實(shí)踐中，英美推行“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利，北歐國(guó)家推行“普惠型”社會(huì)福利。而我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的社會(huì)福利模式屬于“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利，是國(guó)家提供的面向特殊群體的有選擇性、補(bǔ)救性的社會(huì)福利。

二、我國(guó)社會(huì)福利模式從“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)型的必要性

1.經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)型以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利間雖然存在兩難困境，但一個(gè)均衡而完善的社會(huì)福利制度不僅可以避免過度依賴福利而導(dǎo)致的財(cái)政赤字，還可以防止人們勞動(dòng)積極性的衰減，使人力資本的作用得到更大的發(fā)揮，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織 （IMF） 最新（2011-4-12）公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2010年的人均GDP達(dá)到4328美元，在被統(tǒng)計(jì)的182個(gè)國(guó)家中位列第95位，經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二位。世界銀行（WB）將世界各經(jīng)濟(jì)體按年人均國(guó)民總收入（GNI）分為低、中、高三組，并每年公布調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2010年8月的最新標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP剛過4000美元的中國(guó)是中等收入（996～12195美元） 國(guó)家行列中的偏上中等收入（3946～12195美元）的國(guó)家。國(guó)力和財(cái)力發(fā)生的重大變化，表明中國(guó)事實(shí)上已經(jīng)跨入了中等收入國(guó)家行列，成為新興的工業(yè)化國(guó)家。中等發(fā)展水平意味著廣泛的社會(huì)福利。一個(gè)缺乏社會(huì)福利的社會(huì)，人民群眾安全感和幸福感無法提高，人民群眾生產(chǎn)積極性也無法調(diào)動(dòng)。我國(guó)傳統(tǒng)“補(bǔ)缺型”的社會(huì)福利模式已經(jīng)滯后于目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不僅不能滿足人們對(duì)廣泛福利的需求，更無法提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。黨的十七大提出的加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略任務(wù)的完成也必須依賴健全的社會(huì)保障體系，而社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度的逐步定型，使得社會(huì)福利制度的轉(zhuǎn)型成為必然的趨勢(shì)，從而真正實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展。

2.社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，要求社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)型以滿足不斷升級(jí)的民生訴求

目前中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，對(duì)絕大多數(shù)人來說，溫飽已經(jīng)解決，逐步進(jìn)入了全面小康社會(huì)甚至富裕階段，他們?cè)絹碓絻A向于對(duì)社會(huì)公平和生活質(zhì)量的追求。而當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)福利模式無論是在養(yǎng)老服務(wù)、兒童教育還是殘疾人保障等方面，都無法滿足日益增長(zhǎng)的民生福利訴求。以老年人福利為例，1999年我國(guó)正式步入老年型社會(huì)，人口老齡化的形勢(shì)還在不斷地加劇。據(jù)全國(guó)第六次人口普查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，截止到2010年底60歲以上老年人口占13.26%。據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)的老年人口將達(dá)到2.48億，8 0歲以上老年人口達(dá)到3067萬人，占老年人口的12.37%。伴隨著老齡化形勢(shì)的加劇，加之我國(guó)生育水平不斷下降，家庭戶規(guī)模正在縮小，2010年平均每個(gè)家庭戶的人口為3.10人，“4-2-1”家庭的出現(xiàn)導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能弱化。遷移流動(dòng)人口規(guī)模的增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民中空巢家庭超過50%，部分大中城市的空巢家庭甚至超過70%，農(nóng)村留守老人約4 000萬人，占農(nóng)村老年人總數(shù)的37%。與此形成鮮明反差的是老年福利的滯后，全國(guó)只有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38 060個(gè)，擁有床位266.2萬張，僅占老年人口的1.59%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家5%～7%的比例，也低于一些發(fā)展中國(guó)家2%～3%的水平。再如，兒童是各類脆弱群體中最突出的，特別是孤兒。從西方各國(guó)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，兒童福利是一切福利制度的基礎(chǔ)，兒童當(dāng)中的脆弱群體孤兒，他們的基本撫養(yǎng)問題，包括兒童大病保障問題，是首先應(yīng)該得到保障的方面，而我國(guó)在這些福利項(xiàng)目方面處于缺失狀態(tài)。另一類弱勢(shì)群體殘疾人群體，他們的福利問題也是不容忽視的，尤其他們當(dāng)中的老年殘疾人，既需要有針對(duì)殘疾人的救助，也需要有針對(duì)老年人的老年服務(wù)，傳統(tǒng)的社會(huì)福利并沒有考慮將兩者有機(jī)地結(jié)合起來以解決這部分老年殘疾人的民生訴求。因此，在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變、民生訴求全面升級(jí)的情況下，傳統(tǒng)補(bǔ)缺型的社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)型已成為必要。

3.社會(huì)保障體系的健全，要求社會(huì)福利模式轉(zhuǎn)型以保障體系的功能發(fā)揮

改革開放前后，社會(huì)政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的從屬地位非常明顯，作為社會(huì)政策之一的社會(huì)保障政策也不例外。鄭功成準(zhǔn)確地把“1986年至1992年”的社會(huì)保障改革稱作“為國(guó)有企業(yè)改革配套”、“1993年至1997年作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系支柱之一”。不是“配套”，就是所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系“支柱”的定位，社會(huì)保障政策在那時(shí)完全從屬于經(jīng)濟(jì)政策。無論何時(shí)，經(jīng)濟(jì)都是基礎(chǔ)，重要性不容忽視，但并不能說經(jīng)濟(jì)政策不論什么時(shí)候都處于支配和主導(dǎo)地位，當(dāng)人們的經(jīng)濟(jì)需求基本有了保障之后，關(guān)心的重點(diǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)移到其他方面。今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展必須依靠健全的社會(huì)保障體系，只有健全的社會(huì)保障體系，才能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。因此，國(guó)家在“十五”規(guī)劃以來明顯加大力度來完善社會(huì)保障體系。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，經(jīng)過多年的努力，2010年7月1日國(guó)家正式頒布實(shí)施了《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)入了法制化的全面發(fā)展階段，其中養(yǎng)老、醫(yī)療保障向全民化推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。在社會(huì)救助方面，1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，2000年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》，將低保制度擴(kuò)展至農(nóng)村，覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度成為我國(guó)一項(xiàng)正式的制度。在社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助日益健全的情況下，作為中國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)組成部分之一的社會(huì)福利事業(yè)卻發(fā)展滯后，成為整個(gè)社會(huì)保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，影響城鄉(xiāng)居民諸多福利訴求的滿足，影響著整個(gè)社會(huì)保障體系的健康發(fā)展，進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，社會(huì)福利模式的轉(zhuǎn)型既是健全社會(huì)保障體系的要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

三、構(gòu)建有中國(guó)特色的“適度普惠型”福利模式

1.福利對(duì)象：從照顧弱者到適度普惠全民，實(shí)現(xiàn)福利覆蓋范圍擴(kuò)大化

我國(guó)“補(bǔ)缺型”的福利模式僅覆蓋“三無”老人、孤兒和殘疾人三類弱勢(shì)群體，“適度普惠型”福利模式要求建立“覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)福利保障體系”，逐步將各階層社會(huì)民眾普遍納入到福利范圍之內(nèi)。當(dāng)然，這里的“普遍”有別于西方福利國(guó)家的普遍性。中國(guó)社會(huì)福利體系的構(gòu)建，要基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多方面的差異，不可能走西方福利國(guó)家的道路。這就涉及到目標(biāo)定位的問題?！澳繕?biāo)定位”理論是近些年來西方國(guó)家在社會(huì)福利政策改革進(jìn)程中興起的一種思潮。按照國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）中來自不同國(guó)家學(xué)者們的定義，“目標(biāo)定位是指把社會(huì)保障資源分配給人口中的一個(gè)特定子群體(通常是那些被認(rèn)為是最貧困的人)的過程”，“任何試圖確定一項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)受益人(受保護(hù)者)的做法都可被稱作目標(biāo)定位”，“在社會(huì)福利政策之中，目標(biāo)定位這一概念通常指將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人”。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和覆蓋面的適度擴(kuò)大，“適度普惠型”社會(huì)福利要逐步展開，首先在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件允許的城鎮(zhèn)，逐步將范圍擴(kuò)展到所有老年人、兒童、殘疾人、城市下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工等群體，然后再完善和擴(kuò)充福利覆蓋范圍。同時(shí)也要改善我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)福利條件，關(guān)注農(nóng)村老年人、兒童和殘疾人群體的生活狀況，并在此基礎(chǔ)上將社會(huì)福利延伸到全體需要被關(guān)注的群體，逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍的擴(kuò)大化。

2.福利內(nèi)容：從生存型到發(fā)展型，實(shí)現(xiàn)福利內(nèi)容全面化

從世界上一些典型國(guó)家的福利內(nèi)容來看，各國(guó)為老人、青少年兒童、殘疾人以及婦女等群體提供包括失業(yè)、教育、家庭護(hù)理、衛(wèi)生及住房等非常廣泛的福利。若以福利層次為依據(jù)，可以將福利內(nèi)容分為生存型、發(fā)展型和享受型。生存型福利是指為滿足社會(huì)成員基本生活需要而提供的資源保障和服務(wù)支持，由社會(huì)保障和一部分社會(huì)救助項(xiàng)目及福利服務(wù)構(gòu)成。發(fā)展型福利是指為滿足社會(huì)成員發(fā)展需要而提供的資源保障和服務(wù)支持，具體包括教育福利、就業(yè)援助福利、康復(fù)服務(wù)和參與服務(wù)等福利項(xiàng)目。享受型福利是指為滿足社會(huì)成員進(jìn)一步提高生活質(zhì)量需要而提供的服務(wù)支持，具體包括療養(yǎng)服務(wù)、高檔院舍服務(wù)等一系列用于滿足社會(huì)成員身心愉悅需要的服務(wù)項(xiàng)目。我國(guó)傳統(tǒng)“補(bǔ)缺型”的福利屬于較低層次的生存型福利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們的福利需求也不僅局限于滿足基本的生活，而“適度普惠型”福利可以提供適度廣泛的福利內(nèi)容，以滿足社會(huì)成員進(jìn)一步的福利需求。從民生角度來看，除基本生活需求以外，社會(huì)成員的其他福利需求主要包括教育福利需求、健康醫(yī)療需求、養(yǎng)老服務(wù)需求、住房保障需求等，也就是發(fā)展型福利所涵蓋的福利內(nèi)容。基于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，生存型福利已經(jīng)不再適應(yīng)健全社會(huì)保障體系的發(fā)展，而享受型福利在當(dāng)下的中國(guó)又不太現(xiàn)實(shí)，發(fā)展型福利更加適合我國(guó)的國(guó)情，與“適度普惠型”福利模式發(fā)展的趨勢(shì)相一致。因此，逐步將福利內(nèi)容從生存型福利擴(kuò)展到發(fā)展型福利是我國(guó)構(gòu)建“適度普惠型”福利模式的要求。

3.福利形式：從資源型到兼顧服務(wù)型，實(shí)現(xiàn)福利方式多樣化

社會(huì)福利的具體形式各式各樣，具體有三大類：一是貨幣福利。貨幣福利(即現(xiàn)金福利)是最直接、最方便的福利類型。福利提供者可以節(jié)省非現(xiàn)金支持的各種成本費(fèi)，福利對(duì)象可以根據(jù)自己的實(shí)際需要購(gòu)買最緊迫的生活必需品。二是實(shí)物福利。實(shí)物福利是最常見和最普遍的福利類型，主要滿足福利對(duì)象日常生活中吃、穿、住、行等基本需要。對(duì)于缺乏生活必需品的福利對(duì)象而言，實(shí)物福利是最有效的社會(huì)支持。三是服務(wù)福利。服務(wù)福利是為福利對(duì)象的生活需要而提供的各種社會(huì)服務(wù)。福利對(duì)象的需求類型是多方面的，有的福利對(duì)象最需要的可能不是現(xiàn)金，也不是實(shí)物，而是社會(huì)服務(wù)，如那些失能和半失能的高齡老人。我國(guó)長(zhǎng)期以來的社會(huì)福利通常以貨幣福利和實(shí)物福利的形式提供，也就是以資源型福利為主，國(guó)家為福利對(duì)象提供經(jīng)濟(jì)保障和實(shí)務(wù)援助，而服務(wù)型的福利形式相比資源型福利就顯得比較缺乏。社會(huì)服務(wù)是國(guó)家和社會(huì)為滿足其社會(huì)成員尤其是生活困難群體的需求，保證或提高其生活質(zhì)量而開展的各種社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)工作和社會(huì)事務(wù)的總稱，涉及民眾生活的各個(gè)領(lǐng)域，具體包括兒童與家庭照顧服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、老年日間服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、法律與健康咨詢服務(wù)、保健服務(wù)、療養(yǎng)服務(wù)等福利項(xiàng)目。在美國(guó)、英國(guó)、瑞典、日本、德國(guó)和新加坡等國(guó)，服務(wù)型福利是現(xiàn)代社會(huì)福利體系中一種重要的福利形式。因此，中國(guó)在構(gòu)建“適度普惠型”福利模式時(shí)要同時(shí)兼顧資源型和服務(wù)型福利形式，提供形式多樣的綜合性福利形式。

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