李士勇

(上海鐵路公安處，上海200071)

近年來，鐵路體制改革不斷深化，鐵路內(nèi)部單位撤并整合，導(dǎo)致大量房屋閑置。內(nèi)部單位為增加收益，將閑置的房屋出租，出租房屋管理成為鐵路公安機(jī)關(guān)治安管理的一個(gè)難點(diǎn)。2010年上海世博會(huì)期間，為有效加強(qiáng)出租房屋管理，確保管內(nèi)治安平穩(wěn)，我處借鑒上海市公安局“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鐵路地區(qū)出租房屋進(jìn)行了“兩個(gè)實(shí)有”基礎(chǔ)調(diào)查和全覆蓋管理的有益嘗試，取得了初步成效。筆者結(jié)合我處“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理的實(shí)踐，淺談如何加強(qiáng)新形勢(shì)下的出租房屋管理。

一、當(dāng)前管內(nèi)鐵路出租房屋現(xiàn)狀

目前，我處轄區(qū)有主業(yè)運(yùn)輸單位12家，非主業(yè)運(yùn)輸單位6家，多經(jīng)、集經(jīng)單位7家。從排查掌握的情況來看，管內(nèi)有出租房屋 797處，出租面積151104平方米，外來居住人員2718名，從業(yè)人員1601名。主要特點(diǎn):一是分布點(diǎn)多面廣。從分布線路來看，有的在上海市內(nèi)樞紐線路沿線，有的在管內(nèi)京滬、滬昆線沿線;從分布車站來看，有的在客站周邊，有的在貨場、編組場、沿線中間小站周邊;從分布區(qū)域來看，既有在上海市內(nèi)的，又有在上海市郊接合部的，還有分布在蘇州、無錫、昆山地區(qū)的。二是承租人員成分復(fù)雜。既有單位承租，又有個(gè)人承租。從個(gè)人承租情況來看，既有內(nèi)部單位職工、委外工、勞務(wù)工，又有不在鐵路工作的外來人員，這些承租人員主要來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，文化水平較低，法制觀念淡薄。三是房屋用途多樣。有的用作企業(yè)單位職工宿舍、居住用房，也有租賃給路外單位或個(gè)人居住、辦公、經(jīng)營、存儲(chǔ)等。四是轉(zhuǎn)租現(xiàn)象較普遍。一些房屋承租單位或個(gè)人承租鐵路房屋后，以較高的價(jià)格再轉(zhuǎn)租，從中牟利，有的房屋甚至被轉(zhuǎn)租兩三次。

二、我處推進(jìn)“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理的做法及成效

“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理由上海市公安局在2008年底首次提出，其核心是通過全面掌握管內(nèi)實(shí)有房屋和實(shí)有人口信息，達(dá)到“以房找人，查人知住”的目的，實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口和實(shí)有房屋的管理全覆蓋。2010年3月，我處組織專人到上海市“兩個(gè)實(shí)有”試點(diǎn)單位走訪調(diào)研，并針對(duì)鐵路治安特點(diǎn)，對(duì)管內(nèi)出租房屋和外來人員進(jìn)行了“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理的嘗試，掌握了管內(nèi)出租房屋和外來從業(yè)人員、居住人員，整改了一批安全隱患，并通過信息比對(duì)，查獲公安部網(wǎng)上逃犯7名。主要做法如下。

(一)精心組織，落實(shí)人員力量。成立了處長任組長，分管副處長任副組長，國保、治安、消防、刑警支隊(duì)負(fù)責(zé)人和派出所所長參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了由內(nèi)保民警牽頭，消防、治安、刑偵、線路和貨場民警共同參與的一警牽頭、多警聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。同時(shí)，以平安小區(qū)為載體，通過召開聯(lián)席會(huì)議等方式，發(fā)動(dòng)內(nèi)部單位和職工積極參與。

(二)細(xì)致排查，落實(shí)管理責(zé)任。制作“出租房屋登記表”和“租賃房屋人員登記表”等基礎(chǔ)臺(tái)賬，對(duì)出租房屋的用途按照生產(chǎn)用房和居住用房進(jìn)行分類登記，細(xì)分為承租人、房屋地址、租房用途、租賃人、租賃日期等五方面信息，組織民警實(shí)地走訪每一間出租房屋，對(duì)出租房屋拍攝照片固定，對(duì)出租房屋內(nèi)的實(shí)有人口仔細(xì)核對(duì)身份證、居住證，做到人人見面，確保信息采集的準(zhǔn)確性。在收集信息的基礎(chǔ)上，明確了出租、租用單位對(duì)租住場所和人員管理負(fù)連帶責(zé)任。

(三)加強(qiáng)管理，發(fā)揮實(shí)戰(zhàn)作用。組織民警開展定期檢查，加強(qiáng)管內(nèi)單位、網(wǎng)吧、小店等出租場所的治安管控，檢查出租房屋內(nèi)是否藏匿違法、違禁物品，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改安全隱患。同時(shí)，建立人員信息庫，對(duì)人員信息中是否有重點(diǎn)人員、工作對(duì)象、吸毒人員、精神病患者以及涉疆、涉藏等高危人員及外籍人士進(jìn)行排摸、比對(duì)，發(fā)揮服務(wù)實(shí)戰(zhàn)作用。

三、鐵路出租房屋管理存在的問題和原因

我處對(duì)管內(nèi)出租房屋開展“兩個(gè)實(shí)有”基礎(chǔ)調(diào)查取得了一定成效，也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前鐵路出租房屋管理中存在的一些問題。

(一)缺少完善的長效管理機(jī)制，使治安管理工作難具針對(duì)性和有效性。一方面，由于鐵路內(nèi)部單位房屋出租未實(shí)行歸口管理，出租房屋的主體比較多，既有主業(yè)單位又有輔業(yè)單位，而成建制單位下設(shè)的分公司、車間甚至班組也存在將空置房屋出租的情況。從調(diào)查情況看，成建制的出租單位25家，但如包括車間、部門一級(jí)，則出租單位多達(dá)65家。另一方面，鐵路出租房屋管理規(guī)范缺失，導(dǎo)致房屋出租不受任何制約，承租房屋的單位或個(gè)人可隨意再次轉(zhuǎn)租，產(chǎn)生“二房東”甚至“三房東”。據(jù)查，管內(nèi)承租后又轉(zhuǎn)租的單位有62家，造成了公安機(jī)關(guān)難以掌握租賃房屋的主體和租用人的底數(shù)的后果。此外，鐵路公安機(jī)關(guān)由于各項(xiàng)公安保衛(wèi)任務(wù)繁重，警力緊張，沒有形成對(duì)出租房屋的規(guī)范性、長效性監(jiān)管，往往采取集中清理、整治的方式加強(qiáng)管理，難免陷入“整反復(fù)，反復(fù)整”的怪圈，使治安管理工作難具針對(duì)性和有效性。

(二)站段撤并整合后打破原有管轄界限，造成公安機(jī)關(guān)難以落實(shí)主體單位管理責(zé)任。在鐵路體制改革的大背景下，原先的站段通過撤并整合形成了“大站段”，如南翔站整合了北郊站、閔行站，轄區(qū)范圍成倍擴(kuò)大，治安管轄由幾個(gè)鐵路派出所共同負(fù)責(zé)。站段撤并后，原成建制單位“身份”降格為車間，其轄區(qū)內(nèi)的出租房屋由誰負(fù)責(zé)沒有明確;“大站段”出現(xiàn)后，一個(gè)站段的治安由幾個(gè)鐵路派出所共同管理，由于管轄限制，無法充分落實(shí)主體單位的責(zé)任。

(三)鐵路與地方的“一地兩制”，致使鐵路出租房屋易成違法犯罪分子的落腳點(diǎn)。地方公安機(jī)關(guān)推進(jìn)“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理較早，對(duì)出租房屋嚴(yán)格執(zhí)行登記備案制度，對(duì)外地來滬人員核對(duì)身份信息，辦理居住證，實(shí)行以證管人，管控力度較大。但鐵路由于管轄權(quán)所限，沒有辦理外來人員居住證的權(quán)限，因此，對(duì)鐵路出租房屋的外來人員在登記辦證上存在漏洞。在外來人員中，歷來有“登記不犯罪，犯罪不登記”的特點(diǎn)，鐵路和地方公安機(jī)關(guān)在同一城市之間兩種不同的管理制度，必然形成“擠出效應(yīng)”，使鐵路易成為違法犯罪人員及高危人群的落腳點(diǎn)。

(四)租賃雙方安全意識(shí)淡薄，導(dǎo)致鐵路內(nèi)部出租房屋安全隱患大量存在。部分房屋產(chǎn)權(quán)單位對(duì)出租房屋的管理不夠重視，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，唯利是“租”，對(duì)出租房屋的管理則不聞不問;有的單位為了不影響收益，不愿意配合公安機(jī)關(guān)管理，造成管理上的真空。同時(shí)，承租人員大多系外來務(wù)工人員，大多從事比較初級(jí)的體力勞動(dòng)，文化層次較低，安全、法制意識(shí)淡薄，違規(guī)裝修、隨意改變房屋格局，辦公、生活、儲(chǔ)存“三合一”，違規(guī)使用大功率電器，私自亂接亂拉電線等違反消防安全管理規(guī)定的情況突出，有的甚至有酗酒滋事、賭博、打架等違法犯罪行為，消防和治安隱患大量存在。

四、加強(qiáng)鐵路出租房屋管理的幾點(diǎn)思考

(一)高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立多警參與的工作模式。出租房屋管理是一項(xiàng)長期性的基礎(chǔ)工作，這項(xiàng)工作雖然在短期內(nèi)無法立即體現(xiàn)戰(zhàn)績，但從長期來看，必然對(duì)鐵路內(nèi)部治安管理和打擊違法犯罪起到促進(jìn)作用。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)必須切實(shí)重視對(duì)出租房屋的管理，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)專人、專責(zé)，開展各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作。要打破僅由內(nèi)?；蛳烂窬芾沓鲎夥课莸哪Ｊ剑⒂蓛?nèi)保民警牽頭，國保、消防、治安、刑偵、線路和貨場民警多警參與、多警聯(lián)勤的工作模式。

(二)履行職能，落實(shí)責(zé)任，形成齊抓共管的良好局面。一是要發(fā)揮平安小區(qū)作用。以平安小區(qū)創(chuàng)建工作為載體，按照“誰出租，誰管理;誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，與小區(qū)各單位加強(qiáng)溝通聯(lián)系，通過小區(qū)會(huì)議、集中培訓(xùn)、現(xiàn)場宣講等多種方式，增強(qiáng)內(nèi)部單位、職工和外來人員的安全意識(shí)，并建立小區(qū)單位之間的警情通報(bào)、聯(lián)合檢查、考核獎(jiǎng)懲等制度，強(qiáng)化出租房屋管理。二是要充分履行職能。公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持管理和服務(wù)相結(jié)合、監(jiān)督和處罰相結(jié)合的方針，加強(qiáng)內(nèi)部單位管理，與出租單位簽訂治安責(zé)任狀，落實(shí)管理責(zé)任。同時(shí)，責(zé)成出租單位與承租人也簽訂責(zé)任書，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)租，形成治安管理連帶責(zé)任。三是要加強(qiáng)責(zé)任追究。在檢查中，發(fā)現(xiàn)出租房屋存在消防、治安隱患或承租人員發(fā)生違法犯罪的，應(yīng)依據(jù)《消防法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行處罰，有效推進(jìn)責(zé)任落實(shí)，形成齊抓共管、綜合治理的局面。

(三)完善制度，規(guī)范管理，建立常態(tài)長效的管理機(jī)制。一是落實(shí)登記備案制度。要根據(jù)《租賃房屋治安管理規(guī)定》和《上海市外來流動(dòng)人員租賃房屋治安管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)出租房屋的治安管理，落實(shí)出租房屋登記備案制度，凡是管內(nèi)單位出租房屋的，租賃雙方必須到派出所進(jìn)行登記備案，明確承租人員、房屋用途等基本情況，便于監(jiān)管。二是建立對(duì)人對(duì)房的滾動(dòng)排查機(jī)制。要對(duì)管內(nèi)出租房屋進(jìn)行編號(hào)管理，使每一間房屋擁有“地址”，并建立臺(tái)賬，實(shí)時(shí)排查掌握房屋租賃情況和租住人員情況，更新人員和房屋信息。三是建立分級(jí)管理制度。成建制單位下設(shè)的車間、部門，作為直接出租人，應(yīng)是出租房屋管理的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)對(duì)出租房屋的管理;房屋產(chǎn)權(quán)單位是第二責(zé)任人，負(fù)責(zé)本單位轄區(qū)內(nèi)所有出租房屋的管理，及時(shí)查改各類隱患。公安機(jī)關(guān)作為第三責(zé)任人，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題和隱患，責(zé)令當(dāng)場或限期整改，確保管理到位。

(四)順應(yīng)形勢(shì)，搭建平臺(tái)，發(fā)揮信息服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的作用。要搭建信息化管理平臺(tái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)承租人員的掌控。要在前期排查的基礎(chǔ)上，著力提高信息化應(yīng)用水平和服務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力，借鑒地方公安“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)鐵路出租房屋和租住人員信息系統(tǒng)，將管內(nèi)的出租房屋和外來人員信息輸入計(jì)算機(jī)，在全局范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速查詢、實(shí)時(shí)更新、信息共享。要將采集的人員信息同全國人口信息資源庫、全國違法犯罪人員信息庫、全國在逃人員信息庫以及鐵路違法人員信息庫進(jìn)行信息比對(duì)，開展網(wǎng)上追逃、查緝破案等實(shí)戰(zhàn)活動(dòng)，發(fā)揮基礎(chǔ)信息服務(wù)鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)的作用。

(五)路地協(xié)作，嚴(yán)格管控，形成打防控一體化的格局。鐵路出租房屋大多位于鐵路站場和沿線周邊。加強(qiáng)鐵路出租房屋管理，是構(gòu)建鐵路打防控一體化體系的重要舉措。一要路地協(xié)作，加強(qiáng)管控。由于管轄權(quán)所限，鐵路公安在對(duì)人管理上有局限，因此，要積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)地方公安機(jī)關(guān)，對(duì)居住在鐵路內(nèi)的外來人員辦理上海市外來人員居住證，對(duì)既沒有身份證件，又講不清真實(shí)身份的外來人員，要一查到底，做到身份不查清、嫌疑不排除不放過，切實(shí)加強(qiáng)外來人員身份審查，防止鐵路周邊藏污納垢。同時(shí)，要會(huì)同地方綜治、公安、工商等部門，開展出租房屋清理整頓行動(dòng)，依法取締非法出租房屋。二要開展巡訪式管理。針對(duì)出租房屋特點(diǎn)，將地方社區(qū)管理的模式引入到對(duì)出租房屋的管理中，采取巡邏和走訪相結(jié)合，對(duì)“屋外”加強(qiáng)巡邏，“屋內(nèi)”開展走訪，以“訪”帶“巡”，以“訪”促“防”，加強(qiáng)承租人員的安全宣傳和教育，加強(qiáng)出租房屋的檢查，切實(shí)提升防范、控制能力。三要強(qiáng)化重點(diǎn)人員管控。實(shí)行人員分類管控，對(duì)有正當(dāng)職業(yè)的普通租住人員，做好身份核對(duì)和一般管理。對(duì)有前科劣跡的重點(diǎn)人員，積極督促有關(guān)單位落實(shí)管控措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、控制和打擊違法犯罪活動(dòng)。