童 瀟

伴隨著我國(guó)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的公布，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到人口問題正日益成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問題。正是這樣，從某種意義上來看，能否把握和處理好我國(guó)人口發(fā)展的數(shù)量、質(zhì)量、布局、趨勢(shì)問題，將事關(guān)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的步伐推進(jìn)，也將事關(guān)中華民族的偉大復(fù)興。而要正確處理和應(yīng)對(duì)面向新形勢(shì)人口發(fā)展，協(xié)調(diào)解決人口—資源—環(huán)境間相關(guān)關(guān)系等系列問題，則必須要有一套適應(yīng)中國(guó)具體情況，能高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制體制。也正是這樣，在宏觀層面，對(duì)我國(guó)人口管理的機(jī)制和體制進(jìn)行全面照觀，進(jìn)而進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，為我國(guó)人口政策的干預(yù)、推進(jìn)找準(zhǔn)良好的政策扛桿和著力點(diǎn)，就顯得十分重要和必要。

一、轉(zhuǎn)型加速期人口問題的“外卷化”及特征凸顯

要對(duì)我國(guó)人口管理體制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，首先要對(duì)我國(guó)當(dāng)前具體的人口問題進(jìn)行整體性的判斷。這種判斷不僅僅要基于我國(guó)當(dāng)前人口數(shù)量的多與少，人口質(zhì)量的高與低等表征性指標(biāo)，而且還要充分認(rèn)識(shí)和回答，當(dāng)前我國(guó)人口問題有哪些本質(zhì)性的特征，相較于以往，當(dāng)下的人口問題又展現(xiàn)出哪些新的趨勢(shì)。只有正確回答這樣的提問，才有可能使人口管理的頂層設(shè)計(jì)能找準(zhǔn)出發(fā)點(diǎn)。

在筆者看來，在新的形勢(shì)和新的背景之下，當(dāng)前我們對(duì)人口問題的思考應(yīng)當(dāng)有所改觀。我們應(yīng)當(dāng)看到，在轉(zhuǎn)型加速期，我們當(dāng)前的人口問題正日益呈現(xiàn)出一種“外卷化”①這里的“外卷化”受啟發(fā)于黃宗智先生的“內(nèi)卷化”概念，但并不是內(nèi)卷化概念的相反。黃宗智在《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》一書中引用人類學(xué)家格爾茲的“內(nèi)卷化”概念，將內(nèi)卷化界定為沒有發(fā)展的增長(zhǎng)，即邊際收益遞減現(xiàn)象，意指長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)通過在有限的土地上投入大量的勞動(dòng)力來獲得總產(chǎn)量增長(zhǎng)屬于一種“內(nèi)卷化”的發(fā)展方式。本文這里的“外卷化”則指的是，社會(huì)政策的邊界模糊性與其它政策間的關(guān)聯(lián)性。有關(guān)“外卷化”的一般性理論，作者還將用專文進(jìn)行表述。的趨勢(shì)。這里所謂“外卷化”，意指的是，目前的人口問題已不再是傳統(tǒng)意義和格局下的，單一性的“小人口”問題——主要涉人口數(shù)量，是與人口數(shù)量問題相關(guān)的計(jì)劃生育問題——而是人口問題正不斷地和社會(huì)生產(chǎn)和生活中的其它要素聯(lián)動(dòng)，不斷地和其它社會(huì)政策間產(chǎn)生重要關(guān)聯(lián)，而呈現(xiàn)出一種以人口問題為中心或?yàn)楸碚鞯摹皬?fù)合性”特點(diǎn)。從而，使人口問題已由數(shù)量問題轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合問題，從暫時(shí)問題轉(zhuǎn)變?yōu)闅v時(shí)問題，從地方問題轉(zhuǎn)變?yōu)槿謫栴}。具體來看，這種人口問題的“外卷化”呈現(xiàn)在這樣一些方面:

一是內(nèi)容性的“外卷化”。人口問題從數(shù)量問題轉(zhuǎn)化為綜合問題。正如我們?cè)谇拔囊呀?jīng)提到，以往的人口問題主要是一個(gè)數(shù)量問題，或者更具體地說，那時(shí)的人口問題雖然也牽涉到其它內(nèi)容，但是中心、核心的問題在于數(shù)量。也正是因?yàn)檫@樣，這一背景下的人口管理和人口政策主要也是針對(duì)人口數(shù)量的管理和政策。例如，清朝中期，洪亮吉《治平篇》中討論人口問題，其涉及的主題是人口數(shù)量;新中國(guó)建國(guó)以后，我國(guó)先后實(shí)行的以鼓勵(lì)多生為核心的高生育人口政策，后又實(shí)行了以計(jì)劃生育為核心的低生育人口政策，主題涉及的也都是人口數(shù)量?！?〕但是，目前這種情況正在發(fā)生改變，人口問題正日益突破數(shù)量的界限，外卷涉入了其它相關(guān)內(nèi)容。這些內(nèi)容包括了:人口遷移、人口質(zhì)量、身心健康、性別平等、階層結(jié)構(gòu)、基本權(quán)利、(福利)資源人均配置、代際差異與代際“剝削”等等。從而使人口問題已不再僅僅是一個(gè)數(shù)量問題，而是牽涉到了方方面面內(nèi)容和因素。人口問題正不斷地向外“外卷”，將其它內(nèi)容要素“包絡(luò)”進(jìn)入人口問題的框架。并且在某些時(shí)候，在某些層面上，外卷進(jìn)入的因素已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的人口數(shù)量?jī)?nèi)容而居于了人口問題結(jié)構(gòu)的核心。以我國(guó)當(dāng)前的代際“剝削”為例，一方面由于美國(guó)量化寬松貨幣政策影響全球等因素，使包括我國(guó)在內(nèi)的新興國(guó)家人均生存成本日益攀升;另一方面， “4－2－1”家庭 (四個(gè)老人，一對(duì)成年夫妻，一個(gè)孩子)普遍化，家庭希望集中于“1”，大量家庭資源下移，“1”正日益影響著“4”和“2”的生活品質(zhì)，正日益形成一種家庭內(nèi)“剝削”，而從“面”上看，就是一種代際剝削。這種人口問題與數(shù)量相關(guān)，但顯然已不僅僅是一個(gè)數(shù)量問題。②有人指出目前農(nóng)村老人自殺蔓延與這種家庭資源下移是有所關(guān)聯(lián)的。陳柏峰.代際關(guān)系變動(dòng)與老年人自殺〔J〕.社會(huì)學(xué)研究.2009，(4).并且，我們還可以預(yù)計(jì)，伴隨著以“以人為本”作為一種理念不斷強(qiáng)化，同時(shí)伴隨著我國(guó)人民群眾物質(zhì)文化需求的進(jìn)一步增長(zhǎng)，這種人口問題內(nèi)容性的“外卷化”還會(huì)進(jìn)一步加深，加劇。因此，這必然要求我們當(dāng)前的人口政策和人口管理必須突破原有數(shù)量問題的限制，而換之以一種綜合性、系統(tǒng)性的眼光加以應(yīng)對(duì)，即使是對(duì)人口數(shù)量的政策干預(yù)，也必須要認(rèn)真考慮其它有關(guān)因素，而形成綜合性的內(nèi)容框架。

二是歷時(shí)性的“外卷化”。人口問題從暫時(shí)問題轉(zhuǎn)化為歷時(shí)問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)和世界以往在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，特別是農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期 (在我國(guó)是清朝“攤丁入畝”政策前)內(nèi)，人口數(shù)量、人均壽命、人口分布都具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。而與此同時(shí)，人類本身對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)干預(yù)也較少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)高度同一化 (例如各地都為以農(nóng)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也比較小。因此，這時(shí)的人口問題往往只是一個(gè)暫時(shí)性問題——更多體現(xiàn)在朝代更替時(shí)。因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)消耗人口，新政權(quán)建立后需要在一段時(shí)間對(duì)人口數(shù)量進(jìn)行恢復(fù)——而并非是一個(gè)歷時(shí)性的問題。但是，這種情況在當(dāng)前正發(fā)生改變，人口問題越來越與時(shí)間聯(lián)系在一起。其一是人口數(shù)量結(jié)構(gòu)隨時(shí)間序列產(chǎn)生重要變化，以時(shí)間作為橫軸，當(dāng)前無(wú)論是一個(gè)國(guó)家還是一個(gè)地方的人口數(shù)量都隨著時(shí)間延展而產(chǎn)生變動(dòng)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，無(wú)論是全球整體，還是地方局部，目前人類已大量消耗了地球上的諸多資源，人類數(shù)量幾何級(jí)的增長(zhǎng)已對(duì)全球和地方承載產(chǎn)生挑戰(zhàn)，從而，這就使我們必須在時(shí)間維度上重視人口問題。其二是對(duì)人口相關(guān)要求隨時(shí)間序列有所改觀。各地城市發(fā)展規(guī)劃最終要依靠人來實(shí)施，因此，人口的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、代際結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)期望都必須要以時(shí)間為橫軸提上議事日程。以上海為例，作為特大型城市，上海要在2020年完成其建成經(jīng)濟(jì)、金融、國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際航運(yùn)“四個(gè)中心”的目標(biāo)，必須要考慮其人口支撐的相關(guān)問題，必須要以時(shí)間為軸，布局其未來十年人口學(xué)歷結(jié)構(gòu)，流動(dòng)人口 (包括海外歸國(guó)人員)結(jié)構(gòu)的同步增長(zhǎng)，特別要重視青年人口結(jié)構(gòu)的問題，〔2〕這就是人口要求隨時(shí)間序列的改觀。其三是，正如德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪怂?當(dāng)前我們正處于一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，處于的是“生活在文明的火山上的狀態(tài)”〔3〕，科學(xué)技術(shù)的發(fā)明一方面更新了人類的生產(chǎn)和生活，但另一方面，卻成為重大災(zāi)害、事故的高發(fā)頻發(fā)、產(chǎn)生長(zhǎng)久性影響的來源，而風(fēng)險(xiǎn)與人口直接關(guān)聯(lián)，核泄漏威脅，轉(zhuǎn)基因食品都可能直接在時(shí)間上歷時(shí)性地對(duì)人口產(chǎn)生影響，這也需要加以關(guān)注?？傊?，當(dāng)前情況越來越表明，人口問題與其它那些伴生性社會(huì)問題 (例如伴隨著轉(zhuǎn)型結(jié)束即會(huì)消失的問題)不同，是一個(gè)值得長(zhǎng)期關(guān)注的問題，

三是空間性的“外卷化”。人口問題從地方問題轉(zhuǎn)變?yōu)槿謫栴}。這是指，新時(shí)期的人口問題正越來越與空間聯(lián)系起來。從我國(guó)全國(guó)層面看，人口問題越來越表現(xiàn)為空間問題。有學(xué)者分析了我國(guó)第六次全國(guó)人口普查公布數(shù)據(jù)，指出:目前我國(guó)的流動(dòng)人口 (即戶口所在地與現(xiàn)住地不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、且離開戶口所在地已經(jīng)超過半年的人口)數(shù)量到2010年已經(jīng)達(dá)到26138萬(wàn)人，已占總?cè)丝诘?9.5%，即全國(guó)有五分之一的人口在流動(dòng)。而在2000年這一人口為14439萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋壤秊?1.4%。這就是說，這十年間流動(dòng)人口增加了11699萬(wàn)，增長(zhǎng)了81.0%。〔4〕從中我們可以看到，人口流動(dòng)、移民已成為了一種人口常態(tài)，人口問題在全局上存在空間的外卷化。而就某一城市內(nèi)部看，人口空間性外卷現(xiàn)象也十分突出，如果說在馬克思所在的時(shí)代 (即19世紀(jì)中期)，人與人之間的不平等主要是一種在生產(chǎn)關(guān)系中的不平等，這種不平等往往并不涉及空間的概念，那么可以說，在當(dāng)前城市內(nèi)部商品房房?jī)r(jià)分異背景下，人與人之間的不平等已必然性地包含著空間上的不平等。正如列斐伏爾所指出的那樣，這種不同的生產(chǎn)關(guān)系正日益生產(chǎn)著不同的空間?！?〕一些學(xué)者對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方研究也證明了這樣的結(jié)論。例如，有學(xué)者經(jīng)過調(diào)查后指出，北京市“蟻?zhàn)濉本劬拥刂饕杏诔墙冀Y(jié)合部的唐家?guī)X、小月河地區(qū);〔6〕還有學(xué)者研究了上海市的城市居住分異情況，指出當(dāng)下上海城市分布正日益呈現(xiàn)出階層化分異明顯情況?！?〕不僅如此，社會(huì)政策在甲地和乙地間的不同，也會(huì)導(dǎo)致人口空間變異，而使人口問題不斷地牽聯(lián)空間因素，而成為空間問題。我們僅以小人口 (數(shù)量)政策的不同為案例，目前對(duì)我國(guó)二胎化政策，倘若甲乙兩地，甲地放開二胎，乙地維持一胎化政策不變，那就會(huì)產(chǎn)生“用腳投票”，大量希望生育二胎居民，會(huì)利用各種方面來到乙地，在乙地生育，而引起人口問題從數(shù)量外卷空間。

正是這樣，當(dāng)前的人口問題正不斷地從小及大，從點(diǎn)及面，而展現(xiàn)出集群性——社會(huì)聚落結(jié)構(gòu)，聯(lián)絡(luò)方式，集群性行為等現(xiàn)象越來越和人口勾聯(lián)，而以人口問題作為方式向外展現(xiàn);復(fù)雜性——人口問題內(nèi)容越來越多，牽涉面越來越廣，越來越具綜合性;反身性——人口問題影響了其它因素，而其它因素又反過來影響和制約著人口，等相關(guān)特點(diǎn)。這些特點(diǎn)都昭顯了當(dāng)前人口問題不等同于以往的人口問題，當(dāng)前的人口問題又不等同于一般的社會(huì)問題的特征，值得我們特別加以注意。

二、當(dāng)前人口管理思路與體制的滯后性

以上，我們討論了當(dāng)前人口問題的“外卷化”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)說，這種人口問題內(nèi)容“外卷化”現(xiàn)象，正日益影響著社會(huì)的生產(chǎn)和生活，但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前的人口管理的思路和體制與“外卷化”的人口問題還呈現(xiàn)著相當(dāng)?shù)牟贿m應(yīng)性。集中表現(xiàn)在人口管理在認(rèn)識(shí)、體制、事權(quán)配置等各方面存在滯后。具體地說，這種滯后性主要體現(xiàn)在以下若干方面:

一是，對(duì)人口管理認(rèn)識(shí)數(shù)量化、單一化的認(rèn)知滯后。上文已指出，新時(shí)期的人口問題正日益展現(xiàn)出“外卷化”的趨勢(shì)，在內(nèi)容、時(shí)間、空間多個(gè)維度展現(xiàn)出“外卷性”，從而使人口問題向集成性、復(fù)雜性方向發(fā)展。但是，應(yīng)當(dāng)說，我們目前對(duì)人口問題的認(rèn)識(shí)還有相當(dāng)?shù)膯我恍?。社?huì)還并沒有在整體上將人口問題上升到“外卷化”的高度，許多人員，甚至相當(dāng)部分地方主管人口和計(jì)生的官員對(duì)人口問題的認(rèn)識(shí)都顯得過于簡(jiǎn)單，自覺或不自覺地將我國(guó)的人口問題等同于計(jì)劃生育問題，從而使我們現(xiàn)階段所提出的人口政策和人口管理，主要還是以人口數(shù)量為中心的政策和管理。我們認(rèn)為，數(shù)量管理當(dāng)然是人口管理的重要內(nèi)容，也正是這樣，作為數(shù)量管理抓手的計(jì)劃生育當(dāng)然也必然是人口政策的作用扛桿，從而國(guó)家成立的人口管理機(jī)構(gòu)在當(dāng)前必然會(huì)突出計(jì)生的相關(guān)功能。但是，這并不是說，計(jì)生問題就是人口問題的全部，人口政策和人口管理就是計(jì)劃生育管理。如果以這種觀點(diǎn)作為理論預(yù)設(shè)進(jìn)行推衍，那么，倘若哪一天我國(guó)人口數(shù)量問題不再凸顯，或者說國(guó)家取消了計(jì)劃生育政策，作為當(dāng)前人口管理部門的人口計(jì)生委將無(wú)“事”可干，人口計(jì)生委就需要被撤銷了。但是，事實(shí)卻并非如此。在“外卷化”背景下，人口調(diào)控將涉及到人口遷移、人口質(zhì)量、身心健康、性別平等、階層結(jié)構(gòu)、基本權(quán)利、(福利)資源人均配置、代際差異與代際“剝削”、時(shí)間因素、空間因素等多個(gè)方面。人口管理的范圍將大幅度延展。正是這樣，人口管理機(jī)構(gòu)不僅不應(yīng)當(dāng)被撤銷，還應(yīng)當(dāng)給予加強(qiáng)。問題的關(guān)鍵在于，它應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化職能，國(guó)家應(yīng)當(dāng)賦予其更多的事權(quán)和資源，以增強(qiáng)其協(xié)調(diào)管理的能力。這種情況，也是與我國(guó)人口發(fā)展的趨勢(shì)是相符的。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，如果保持我國(guó)當(dāng)前人口數(shù)量生產(chǎn)條件不變，我國(guó)人口規(guī)模將在2020～2025年之間達(dá)到峰值14.3億左右，之后開始下降，2050年人口規(guī)模將在13.4億左右。〔8〕這就意味著，到那時(shí)為止，我國(guó)人口總量將進(jìn)一步得以控制，這時(shí)，以數(shù)量調(diào)控作為核心內(nèi)容的人口政策和管理取向也必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一點(diǎn)，我們當(dāng)前尤為需要在體制設(shè)計(jì)時(shí)有相應(yīng)的遠(yuǎn)見。

二是，人口管理格局分割化、碎片化的體制滯后。正如前文所述，目前人口問題越來越呈現(xiàn)出“外卷化”特征，已越來越需要對(duì)之加以整體性解決。但是，當(dāng)前我們的人口管理體制還是分割性和碎片性的，從而使得對(duì)人口“外卷化”問題的協(xié)調(diào)力度、解決力度不夠。具體來看，這種分割性和碎片性主要體現(xiàn)在這樣一些方面:其一，我國(guó)雖然有國(guó)家人口計(jì)生委這樣的綜合性人口管理機(jī)構(gòu)，但這一機(jī)構(gòu)主要行使人口數(shù)量管理職能，而并不是一種整體性的人口管理。如國(guó)家人口計(jì)生委有流動(dòng)人口管理司，但該司主要管理流動(dòng)人口的計(jì)劃生育，并不統(tǒng)管全國(guó)的流動(dòng)人口工作 (如類似流動(dòng)人口證件辦理，人口遷移準(zhǔn)入等相關(guān)事權(quán)不歸其管)。這樣就使得作為我國(guó)人口管理機(jī)構(gòu)的人口計(jì)生委對(duì)人口全局的綜合性協(xié)調(diào)性職能大打折扣，應(yīng)對(duì)人口“外卷化”力度不足。其二，我國(guó)真正的人口管理除計(jì)生數(shù)量管理屬人口計(jì)生委外，又分屬于人力資源與社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生、發(fā)展改革、公安以及人民團(tuán)體 (工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等)等不同部門分管。究其本質(zhì)，在于是我國(guó)實(shí)行的是事本主義，公安兜底的社會(huì)管理設(shè)計(jì)思想。其中，前者所謂事本主義，是指我國(guó)的社會(huì)管理是以“事”為中心的管理，形成各部門各管一攤事的管理局面 (如文化部門管理文化事項(xiàng)，環(huán)保部門管環(huán)保事項(xiàng)，保障部門管理社會(huì)保障事項(xiàng)，事不關(guān)己，高高掛起);而后者公安兜底，則是指往往工作起來有難度的事項(xiàng) (例如各部門都不愿管理寵物問題、網(wǎng)絡(luò)問題)，則一般將之交給公安來管，進(jìn)行穩(wěn)定管理。這樣做的結(jié)果是，我國(guó)社會(huì)管理體制中的以“人”為中心的人本管理，綜合管理顯得供給不足。其三，正是由于這種體制，一方面是事本主義的管理路徑，另一方面人口計(jì)生委又無(wú)相關(guān)人本管理職能，從而形生了許多以人口為中心社會(huì)問題管理的弱點(diǎn)、盲點(diǎn)。例如對(duì)校漂族 (高校畢業(yè)后仍然飄在校園里的畢業(yè)生群體)、蟻?zhàn)?(高校畢業(yè)后低收入人群)、志愿者、移民、弱勢(shì)工人等特殊人群，沒有部門管理。再如全面性的人口動(dòng)員無(wú)部門統(tǒng)領(lǐng)。最后形成了政府不管，只有靠人民團(tuán)體來“管”的局面。而人民團(tuán)體由于并不是法律意義上的 (真正的)行政主體，因此，它并不具備出臺(tái)相應(yīng)政策的權(quán)力 (只能進(jìn)行呼吁、服務(wù))，又難以履行相應(yīng)行政管理職能，從而使應(yīng)對(duì)“外卷化”的服務(wù)和管理的供給顯得嚴(yán)重不足。①例如，全國(guó)婦聯(lián)并沒有相應(yīng)職能，可以自行規(guī)定男女同歲退休，而只能進(jìn)行呼吁，真正進(jìn)行決策是人力資源和社會(huì)保障部門;同樣，殘疾人聯(lián)合會(huì)也沒有權(quán)力規(guī)定殘疾人無(wú)障礙設(shè)施的推廣使用 (如在火車上的推廣)，也只能進(jìn)行呼吁。不僅如此，正是由于事本主義、公安兜底，各部門有關(guān)政策間的不銜接，不配套，甚至還產(chǎn)生了各部門政策間的互相抵消，互相矛盾的事，更使得管理中問題重重，矛盾重重。這種分割化、碎片化的人口管理，遇到了極大的困難。

三是，社會(huì)發(fā)展過程中人口規(guī)劃和預(yù)見的滯后。這里，社會(huì)發(fā)展過程中的人口規(guī)劃滯后，主要是指在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的過程中，全面型的人口規(guī)劃還沒有真正成為一種戰(zhàn)略全局的規(guī)劃，在政府整體性規(guī)劃中 (例如地方“十二五”全局規(guī)劃)往往還沒有真正將人口規(guī)劃擺放到戰(zhàn)略性突出的位置，還沒有認(rèn)識(shí)到許多社會(huì)問題之所以會(huì)產(chǎn)生，其根源在于是人口 (布局、規(guī)劃、福利等)問題。舉例而言，例如，目前城市交通擁堵問題，已被公認(rèn)是一個(gè)社會(huì)問題 (不僅諸如北京、上海這樣的特大型城市存在交通擁堵，就是一般地中等城市同樣也有交通擁堵)。從外在表征來看，城市交通擁堵問題之所以產(chǎn)生，這是一個(gè)交通設(shè)施建設(shè)和交通工具變化的問題。城市人口的數(shù)量增加，交通工具的變化 (私人小轎車)使原有的交通設(shè)施不堪重負(fù)，而公共交通工具的設(shè)計(jì)不合理或者發(fā)育不到位，使交通問題由此而生。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前的“治堵”的思路與對(duì)策——拓寬?cǎi)R路，造立交橋，限制車輛運(yùn)行，配額，收費(fèi)，發(fā)展公共交通〔9〕——其著眼點(diǎn)都在于是交通設(shè)施和交通公具。但是，我們要看到，從實(shí)質(zhì)上看，之所以會(huì)出現(xiàn)交通擁堵，會(huì)出現(xiàn)交通問題，這里面則還有一個(gè)更易被忽視的問題，即是人口布局問題。人口布局在新城區(qū)、老城區(qū)的分布，在居住區(qū)與工作區(qū)分布，將直接決定人口每天在城市中的流動(dòng)情況 (早晚高峰時(shí)人口的流動(dòng)性，其流量、流向)，進(jìn)而也將決定城市的擁堵格局(哪個(gè)時(shí)段，在哪一片地區(qū)擁堵)。但是，我們大城市在進(jìn)行城市設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)人口布局的設(shè)計(jì)往往卻是欠缺的。當(dāng)前，只是房?jī)r(jià)差異對(duì)人口布局的所進(jìn)行自發(fā)性調(diào)控 (某區(qū)房?jī)r(jià)便宜，大家往那個(gè)地方住)，而不是一種自覺性的調(diào)控，并且更沒有把諸如戶籍制度、居住證制度等精細(xì)化管理工具 (如對(duì)新增人口戶籍分布調(diào)控)作為一項(xiàng)調(diào)控的杠桿，從而不僅沒有在源頭上管理好有關(guān)擁堵問題，還更直接地降低了治堵的效率。應(yīng)當(dāng)說，正是這種對(duì)人口問題認(rèn)識(shí)的不到位，從而規(guī)劃不到位，使一些地方雖然在表面上也召開人口會(huì)議，領(lǐng)導(dǎo)雖然也口口聲聲說到人口問題十分重要，在社會(huì)整體規(guī)劃中也適度留給人口部門寫上“一筆”，但是客觀的說，這種說辭還是符號(hào)上、儀式上的。人口規(guī)劃的重要性、全局性，從發(fā)展全局高度去照觀和重視人口規(guī)劃，還沒有成為從上到下的共識(shí)。更不用說，一提到人口規(guī)劃，很多地方還會(huì)自覺或不自覺地將之等同為一種數(shù)量規(guī)劃。

應(yīng)當(dāng)說，人口問題“外卷化”現(xiàn)象的不斷呈現(xiàn)和擴(kuò)大，正使得目前我國(guó)人口管理思路與體制在這三方面的滯后越發(fā)明顯，而造成了許多負(fù)面影響。面向“外卷化”的人口問題，就必須要在人口管理思路和體制方面有所調(diào)整。

三、人口管理配套改革與“大人口”體制的社會(huì)管理創(chuàng)新

那么，當(dāng)前的人口管理思路和體制又應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行調(diào)整呢?這里，我們以社會(huì)管理創(chuàng)新為視角，以上述轉(zhuǎn)型加速期的人口問題“外卷化”性質(zhì)凸顯及體制滯后為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，嘗試提出人口管理思路及體制改革的若干政策建議。

一是，優(yōu)化人口管理事權(quán)配置，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)組建國(guó)家人口管理委員會(huì)或國(guó)家人口管理總局。在上文中，我們反復(fù)提到了當(dāng)前人口問題“外卷化”趨勢(shì)與當(dāng)前人口管理體制單一化、分割化之間的矛盾。對(duì)于這對(duì)矛盾，我們說，前者的存在是客觀的，也是既定的，因此，要解決這對(duì)矛盾，必然要對(duì)現(xiàn)有的人口管理思路和體制進(jìn)行變革，就是要把我們把前文所說的那種以“事”為管理為中心的管理體制變更為“事”、“人”并重、并舉的管理體制，并真正做到人口管理中“以人為本”，服務(wù)優(yōu)先，而不是“以事為本”，管制為先。只有這樣，才能徹底解決那種人口管理分屬于不同部門，各項(xiàng)政策間碎片化，分割化，互相抵消，甚至互相矛盾的局面。筆者建議，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步調(diào)配人口計(jì)生委的事權(quán)職能，在合適時(shí)，以人口計(jì)生委為基礎(chǔ)組建國(guó)家人口管理委員會(huì)或國(guó)家人口管理總局，以履行面向“外卷化”背景下人口管理“整體協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排”的“大人口”功能角色。具體來看，新的國(guó)家人口管理部門，可將職能定位于這樣一些方面:

——計(jì)劃生育管理:在我國(guó)仍然將計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國(guó)策，國(guó)家賦予人口計(jì)生委有關(guān)計(jì)劃生育職能背景下，履行調(diào)控人口數(shù)量 (增量)，調(diào)控出生性別比等人口數(shù)量、性別宏觀調(diào)控職能，但之后，這一功能可能逐步弱化。

——家庭管理:我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)是一種“家國(guó)同構(gòu)”格局，〔10〕家庭作為社會(huì)細(xì)胞在社會(huì)中有重要作用，但我國(guó)還沒有統(tǒng)管家庭的管理部門，家庭服務(wù)主要由全國(guó)婦聯(lián)代行。但正如前文指出，婦聯(lián)并不是完整意義上的行政主體，這就需要國(guó)家人口管理機(jī)構(gòu)能進(jìn)行家庭管理。這種家庭管理并不是要管理家庭的私生活，而是指對(duì)家庭關(guān)系、家庭發(fā)展進(jìn)行綜合引導(dǎo)，綜合調(diào)配家庭發(fā)展所需的各種資源(例如模范家庭評(píng)選，家庭福利發(fā)放，以家庭為中心限購(gòu)住房政策調(diào)控)，協(xié)調(diào)家庭人際關(guān)系，進(jìn)行家庭危機(jī)干預(yù) (如農(nóng)村老年人的自殺蔓延)。此外，如民政部的婚姻登記等有關(guān)職能，可劃歸人口管理總局統(tǒng)一行使。

——城市規(guī)劃中的人口布局:主要是參與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，不能讓城市規(guī)劃成為只見“物”(僅建設(shè)、交通、綠化、文物等有關(guān)部門參與)，而不見“人”，人口總局要行使規(guī)劃中人口布局綜合調(diào)配的職能。

——外來人口戶口進(jìn)駐審批調(diào)控:人口遷移是一項(xiàng)公民權(quán)利，但并不是說遷移是不受任何限制的和不能被干預(yù)的。在優(yōu)質(zhì)資源 (如風(fēng)景區(qū)周邊、古城內(nèi)部，如麗江、平瑤、蘇州古城)及環(huán)境承載有限的背景下，就需要通過各種杠桿進(jìn)行人口調(diào)控。

——代際公平統(tǒng)籌:主要是以代際為視角，統(tǒng)合調(diào)控我國(guó)的社會(huì)政策在代際間的公平性，例如前文提到的年輕一代人對(duì)年長(zhǎng)一代人的“剝削”，又如目前“80后”意見很大的“70后”與“80后”享受社會(huì)政策 (如住房、就業(yè)等)代際不公，“80后”和“90后”代際之間的公平性。

——弱勢(shì)、特殊群體服務(wù)。主要是指對(duì)那些特別需要幫助，但又無(wú)部門直接提供服務(wù)供給的特殊群體的服務(wù)，如對(duì)校漂族、蟻?zhàn)?、農(nóng)民工群體、農(nóng)民工二代、社區(qū)青少年 (社會(huì)閑散青少年)的服務(wù)，對(duì)此可使用“政府 (人口管理局)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)”的形式，請(qǐng)社會(huì)工作者對(duì)之發(fā)放聯(lián)系卡，組織有關(guān)活動(dòng)，提供社會(huì)支持等方式加以相應(yīng)服務(wù)和干預(yù)。

——基本公共服務(wù)均等化問題。在福利社會(huì)化背景下，綜合協(xié)調(diào)人與人之間、男女性別之間，家庭與家庭間的權(quán)利平等，收入分配，稅收上交，福利發(fā)放等問題。例如在稅收上交上，可以仿照企業(yè)公益慈善經(jīng)民政部門及有關(guān)社團(tuán)認(rèn)定可實(shí)施稅收減免一樣，由人口部門進(jìn)行年齡 (如畢業(yè)后兩年過渡期)、家庭情況的稅收減免認(rèn)定。

——人口信息的綜合儲(chǔ)備。主要是在信息化背景下，為個(gè)人創(chuàng)造信息化的“第二人生”，能在相關(guān)時(shí)間結(jié)點(diǎn)，對(duì)個(gè)人成長(zhǎng)進(jìn)行關(guān)心、祝福 (如周年生日、成年)、提醒 (享受福利)服務(wù)，并協(xié)調(diào)解決相關(guān)矛盾，從而建立起個(gè)人讀書、就業(yè)、退休、相關(guān)福利補(bǔ)助發(fā)放等的全息化系統(tǒng)。

——人口動(dòng)員。主要是以數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，配合有關(guān)部門 (如防控減災(zāi)部門)履行風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，突發(fā)事件、公共安全事件中的人口動(dòng)員工作以及部分社會(huì)認(rèn)同 (如城市舉辦大型會(huì)議及節(jié)假日期間限制通行的動(dòng)員、告知)、志愿活動(dòng)的動(dòng)員工作。

二是，賦予并發(fā)揮人口管理部門在政策決策和執(zhí)行中的綜合性、統(tǒng)籌性功能。上文中我們提到，目前我國(guó)人口決策的重要性還并沒有引起廣泛共識(shí)，為此，在人口問題“外卷化”背景下，筆者建議，國(guó)家要賦予并發(fā)揮人口管理部門在政策決策和執(zhí)行中的重要作用。具體來看，可做兩方面的政策微調(diào):其一，建議可以仿效國(guó)家發(fā)改委主任以下兼上擔(dān)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)，而令國(guó)家人口計(jì)生委主任也“以下兼上”擔(dān)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)職務(wù)，相應(yīng)地，各地人口計(jì)生委主任可“以下兼上”擔(dān)任地方省、市委副秘書長(zhǎng)，以強(qiáng)化人口條線的話語(yǔ)權(quán)(這并非沒有先例，例如，時(shí)任廣東省人口計(jì)生委主任張楓擔(dān)任廣東省人民政府副秘書長(zhǎng))。從而通過部門利益倒逼目前的體制改革。其二，在決策機(jī)制上，將計(jì)生一票否決制擴(kuò)容為人口一票否決制。例如一些地區(qū)討論的行政中心搬遷，要多聽人口部門的相關(guān)意見。搬遷以后，人口流動(dòng)怎樣，人口布局怎樣，必須要有考慮，有設(shè)計(jì)，人口部門應(yīng)當(dāng)有否決權(quán) (如云南昆明行政中心搬遷至呈貢后，許多公務(wù)員又不愿在新城買房，每天上下班往返于新老城之間，應(yīng)賦權(quán)人口部門對(duì)此拿出相關(guān)意見)。通過這兩項(xiàng)政策調(diào)整，使我國(guó)事實(shí)上形成以國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)管“事”(在國(guó)家發(fā)展委前身的國(guó)家計(jì)委階段，人們戲稱國(guó)家計(jì)委是小國(guó)務(wù)院，這是有的一定道理的)，以人口管理委 (局)統(tǒng)管“人”的局面。從而使“以人為本”的“人”真正實(shí)現(xiàn)有部門管理，有部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況。這種綜合性、協(xié)調(diào)性作用一旦被發(fā)揮出來，就再也不會(huì)產(chǎn)生筆者在基層社區(qū)調(diào)研所遇到的案例:比如某一困難個(gè)體(如上訪戶)，今年以這個(gè)理由 (母親生病)到這個(gè)條線要補(bǔ)助，明天以那個(gè)理由 (自己小孩要上學(xué)補(bǔ)助)到那個(gè)條線要補(bǔ)助，最后一年加總起來的補(bǔ)助額比一般上班人員工資還高的現(xiàn)象;也就再不會(huì)產(chǎn)生各部門間信息不愿意共享 (如民政與公安之間不愿共享，公安說我辛辛苦苦搞出來的信息，為什么要無(wú)償給你)，老死不相往來的“信息孤島”現(xiàn)象?！?1〕當(dāng)然，成立國(guó)家人口管理委員會(huì)或國(guó)家人口總局的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，必然也會(huì)涉及到各方矛盾。如要將民政 (婚姻登記)、人力資源和社會(huì)保障部門的部分職能轉(zhuǎn)移至人口部門，如果這樣做推進(jìn)難度太大，也可以將國(guó)家人口管理委員會(huì)設(shè)立成一個(gè)議事性、協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，將各部門納入，以司協(xié)調(diào)性?？傊挥袕?qiáng)化人口部門的相關(guān)事權(quán)，發(fā)揮其相關(guān)話語(yǔ)權(quán)，才有可能改變那種在發(fā)展規(guī)劃中只談人口數(shù)量，而不綜合考慮其它的問題，這樣，才對(duì)人口問題“外卷化”形成高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，最終解決人口問題，提高“以人為本”的服務(wù)質(zhì)量。

三是，推進(jìn)人口管理配套改革的工作，進(jìn)一步將之上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在全國(guó)建立“全國(guó)人口管理配套改革試驗(yàn)區(qū)”。人口問題涉及的變量很多，可以說牽涉到了社會(huì)政策的方方面面，要逐步將以計(jì)生工作為中心的單一型人口管理體制向綜合性人口管理體制轉(zhuǎn)變，這并非一朝一夕之功，而是一項(xiàng)需要經(jīng)過完整思考，有綜合設(shè)計(jì)的社會(huì)工程，在一定程度上還需要進(jìn)行“政策試點(diǎn)”和“政策實(shí)驗(yàn)”。應(yīng)當(dāng)說，目前，在國(guó)家人口計(jì)生委層面，已經(jīng)啟動(dòng)了人口計(jì)生委綜合改革工作，并成立了專家組，這是一個(gè)工作亮點(diǎn)。但是，不得不指出，這種改革還是在人口系統(tǒng)內(nèi)部的。一些學(xué)者提出，我國(guó)要建立 “人口均衡型社會(huì)”〔12〕〔13〕，要建 “人口均衡型社會(huì)”，必須要形成國(guó)家戰(zhàn)略。目前，我國(guó)已批準(zhǔn)了一系列綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，但這中間沒有以社會(huì)管理為主題的試驗(yàn)區(qū)，沒有以人口為主題的改革試驗(yàn)聯(lián)系點(diǎn)，這與我國(guó)大力提倡的社會(huì)管理創(chuàng)新是不相適應(yīng)的。因此，筆者建議，可以以“人口管理配套改革試驗(yàn)區(qū)”(或聯(lián)系點(diǎn))為名稱，推動(dòng)部分地區(qū)在這方面先行先試，打開一條人口管理創(chuàng)新的出路來。由此，一方面進(jìn)行政策試驗(yàn)，觀察體制改革的實(shí)施效果，即新的體制是不是真正推動(dòng)了人口管理走向高效化;另一方面，以人口管理創(chuàng)新“點(diǎn)”的“增長(zhǎng)極”推動(dòng)面上政策的調(diào)整和鋪開，真正使人口管理的創(chuàng)新能被全面推廣開來。筆者以為，目前，像江蘇省的南京市、無(wú)錫市，湖南省的長(zhǎng)沙市，福建省的廈門市，遼寧省大連市，云南省昆明市等城市，在人口計(jì)生綜合改革方面已走在全國(guó)前列，我們完全可以將這些城市目前的試點(diǎn)上升到國(guó)家戰(zhàn)略，以推動(dòng)現(xiàn)實(shí)問題在試點(diǎn)地區(qū)的解決。

從理論上看，當(dāng)前人口問題的“外卷化”趨勢(shì)已經(jīng)愈加明顯，正是這樣，在體制層面設(shè)計(jì)好未來人口管理的體制、機(jī)制，從而把人口管理從原先單純的“小人口”數(shù)量管理，不斷變成為“大人口”的綜合管理，就成為當(dāng)前的重要任務(wù)。我們堅(jiān)信，當(dāng)“大人口”體制被逐步建立起來，那我們?cè)隗w制上也就找到了一條應(yīng)對(duì)人口問題“外卷化”的正確道路。

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