岳耀壘

(中國人民公安大學，北京100038)

當前我國正處于社會轉型期，在經濟社會高速發(fā)展和城市化加快推進的同時，社會階層也出現了分化。新生社會階層和傳統(tǒng)社會階層之間，新生社會階層內部之間，由于利益獲取模式的不同往往會產生多種社會矛盾，發(fā)生各種糾紛和沖突，極易誘發(fā)社會風險，引發(fā)犯罪問題，嚴重影響人民群眾的安全感和幸福感，破壞社會穩(wěn)定。在此社會背景下，推進社會管理體制創(chuàng)新已成為保持社會穩(wěn)定、加快推進社會主義現代化建設的重要前提。公安機關作為社會管理的重要部門，擔負著維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的重要使命。近年來，北京市公安機關加快推進社會管理體制創(chuàng)新，通過大力開展“三基”工程建設，創(chuàng)造性地實施了社區(qū)民警駐區(qū)制，取得了良好的社會效果。

一、推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的社會歷史條件

社區(qū)民警駐區(qū)制是指社區(qū)民警居住在自己所管轄社區(qū)，全天候不間斷地開展群眾工作、社區(qū)管理服務、社會矛盾化解、安全防范組織、情報信息收集等各項警務活動的一項警務工作制度［1］。

(一)“社區(qū)警務”是社區(qū)民警駐區(qū)制模式的理論基礎

“社區(qū)警務”是第四次警務革命的開端和標志，它作為一種全新的警務思想和警務戰(zhàn)略，開始于20世紀60年代，并于20世紀70—80年代先后在英國、美國、加拿大、澳大利亞、日本等國推行，逐步顯示出強大的生命力，對世界警務改革產生了極其深遠的影響?！吧鐓^(qū)警務不能簡單地理解為一定區(qū)域內的警察工作。按照西方各國警方的一般理解，社區(qū)警務是指存在于警察和社區(qū)之間的一種相互作用的過程，旨在共同發(fā)現和解決社區(qū)的治安問題”［2］。社區(qū)警務理論認為犯罪是一種復雜的社會現象，預防和打擊違法犯罪不僅僅是警察的責任，更是全社會共同的責任;警察和社區(qū)應相互配合、密切協(xié)作，共同承擔起解決社區(qū)問題的重任，促進社區(qū)內部協(xié)調發(fā)展，提高社區(qū)居民的生活質量。社區(qū)警務理論對我國的公安工作和警務改革也產生了一定的影響，是社區(qū)民警駐區(qū)制模式的理論基礎。

(二)推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現

科學發(fā)展觀是當代中國的馬克思主義，是馬克思主義在中國發(fā)展的新階段，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是指導我國社會主義現代化建設和公安實踐工作的基本理論之一，也是我國警務改革與發(fā)展的理論源泉。推行社區(qū)民警駐區(qū)制應以科學發(fā)展觀為基礎，依靠人民群眾，充分發(fā)揮社區(qū)民警作用，積極推進社區(qū)管理，預防和控制違法犯罪行為，為人民群眾創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。北京市公安機關從人民群眾的利益出發(fā)，踐行了全心全意為人民服務的宗旨，真正做到了以人為本。實行長效的社區(qū)民警駐區(qū)制，既發(fā)揮了社區(qū)居民的基礎作用，又實現了民警的主導作用，形成警民關系的良性互動，是全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的具體體現。

(三)推進社會管理體制創(chuàng)新是實行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的時代背景

積極化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定是公安工作的核心內容。當前我國正處于社會轉型期，隨著社會控制功能的弱化，多種社會矛盾逐漸凸顯，甚至出現了一些嚴重的社會治安問題，如階層群體沖突增加、流動人口和青少年犯罪，部分地區(qū)社會治安混亂，犯罪數量高居不下等?！吧鐣D型就是社會秩序的轉型，而這一轉型也就意味著社會控制機制的轉型”［3］。北京市公安機關主動適應社會形勢變化和社會發(fā)展要求，推行社區(qū)民警駐區(qū)制。推行社區(qū)民警駐區(qū)制，有助于解決社會治安問題，更好地維護社會穩(wěn)定，既有利于化解社會矛盾，又能加強對社會的控制，是公安機關進行社會管理創(chuàng)新的有益探索。

(四)構建和諧警民關系是推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式的重要目的

公安機關肩負著預防打擊違法犯罪、維護社會穩(wěn)定、提供社會公共服務的神圣職責，是黨和政府密切聯系群眾的重要渠道。警民關系在社會公共關系中占據基礎性地位，構建和諧警民關系是當前公安工作的重要內容?！皬谋举|上講，警民關系是黨群干群關系的重要內容，警民關系如何，直接體現著國家、政權與人民大眾的關系，直接關系著社會的穩(wěn)定與發(fā)展，構建和諧警民關系的實質，是密切黨和人民群眾的血肉關系”［4］。傳統(tǒng)的警務方式在構建警民關系中存在一定問題，探索構建和諧警民關系的新途徑就成為公安機關警務改革的重要內容。通過社區(qū)民警駐區(qū)，加強警民互動，提高人民群眾“見警率”，堅持全心全意為人民服務的“社區(qū)民警駐區(qū)制模式”應運而生。

二、社區(qū)民警駐區(qū)制模式的基本內容與實踐

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制模式的基本內容

由于北京市所轄各區(qū)縣的社會經濟發(fā)展水平、人口結構特點、治安狀況的復雜程度存在明顯差異，北京警方在推行社區(qū)民警駐區(qū)制時沒有“一刀切”，而是因地制宜地采用了三種主要模式。

1.“單警駐區(qū)”模式

“單警駐區(qū)”模式是指單個社區(qū)民警全天24小時工作、生活在所管社區(qū)內，社區(qū)民警隨時為所管社區(qū)居民服務，并接受內部監(jiān)督和群眾監(jiān)督的一種警務模式，該模式主要在城區(qū)和郊區(qū)縣城鎮(zhèn)地區(qū)實施。截至目前，北京市共有單警駐區(qū)民警1196人。對居住在自己管界的社區(qū)民警，實行就地駐區(qū);對不居住在自己管界的社區(qū)民警或其他崗位的民警，實行調整警種、崗位等方式吸納民警駐區(qū);對自身居住地離管界較遠，且不具備警力置換條件的社區(qū)民警，由街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資為民警租房實現駐區(qū);對短時間內難以解決社區(qū)民警住房的，在社區(qū)警務室內開展駐區(qū)，將社區(qū)民警的日常工作、生活地點由原來的派出所調整到社區(qū)警務室。

2.“標準化警組駐區(qū)”模式

“標準化警組駐區(qū)”模式主要在流動人口分布較為集中的城鄉(xiāng)接合部等治安形勢較為嚴峻的地區(qū)實施。它是指將一個或多個流動人口聚居、案件高發(fā)等治安狀況復雜的社區(qū)組成一個警務區(qū)，由多警種的民警組成一個“標準化警組”負責管轄，帶領輔警力量共同預防和打擊違法犯罪行為，實施社會管理的警務模式。當前北京市有“標準化警組駐區(qū)”民警381人。

3.“流動警務駐區(qū)”模式

“流動警務駐區(qū)”模式是在北京的遠郊農村及山區(qū)、半山區(qū)，為駐區(qū)民警配備專門交通工具和至少兩名輔警人員，每天在管界內開展工作。截至2012年6月份，北京市共有“流動警務駐區(qū)”民警674人。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實踐

1.合理規(guī)劃社區(qū)，明確規(guī)定駐區(qū)民警的職責

實現一區(qū)一警或一區(qū)多警，按照該社區(qū)的類型和治安復雜狀況，將駐區(qū)民警分為駐區(qū)單警、駐區(qū)標準化警組和流動駐區(qū)民警。駐區(qū)民警職能更加明確、專業(yè)，落實駐區(qū)民警的工作責任，駐區(qū)民警負責其管界社區(qū)內的群眾工作開展、實有人口和出租屋管理、信息收集、社會矛盾和社會糾紛的化解、安全防范組織等工作，社區(qū)服務、糾紛類和求助類110警情處理，以及治安刑事警情、火災等突發(fā)警情、群體性事件等社會治安難題的先期處置工作。規(guī)定駐區(qū)民警不參加與本社區(qū)警務活動無關的工作，也不再直接參與破案等刑事工作，并將大走訪、宣傳發(fā)動、日常巡邏、安全例行檢查、網上社區(qū)警務等方式貫穿于駐區(qū)制工作全過程。

2.加大財政資金投入力度和對駐區(qū)民警的政策傾斜

北京市公安機關加大財政資金投入，為駐區(qū)民警配備工作必需的裝備，提高駐區(qū)民警的裝備水平，形成完整規(guī)范的駐區(qū)民警單兵作戰(zhàn)裝備系列;推動駐區(qū)民警進入村、居委會任職，以便更好地開展工作;在職級晉升、福利待遇、經費補貼等方面對駐區(qū)民警予以傾斜，每年都有700個非領導職務晉升名額專門由駐區(qū)民警使用。通過加大資金投入力度和政策傾斜，極大地調動了駐區(qū)民警依靠社區(qū)、扎根社區(qū)、服務社區(qū)的積極性。

3.完善駐區(qū)民警的監(jiān)督機制和考核機制

社區(qū)民警駐區(qū)制模式的監(jiān)督機制從過去警務模式的“內部監(jiān)督為主”向“內部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重”轉變，發(fā)動社區(qū)黨委、居(村)委會和群眾對駐區(qū)民警以及工作進行監(jiān)督。公安機關從入戶走訪率、矛盾化解率、群眾見警率、情況熟悉率、轄區(qū)發(fā)案率、信息采集率、群眾滿意率等方面對駐區(qū)民警進行考核，不斷完善考核指標體系，加大社區(qū)黨組織和社區(qū)居民對駐區(qū)民警的考核內容和比重;在考核過程中堅持科學、公開、公正、公平相統(tǒng)一，充分體現群眾認可、群眾滿意的基本原則。

2011年初，北京市公安局開始全面推行社區(qū)民警駐區(qū)制。截至2012年6月份，北京駐區(qū)民警人數達2252人，涉及339個派出所和2284個社區(qū)，全市77%的社區(qū)已經實現民警駐區(qū);在短短一年多時間內，社區(qū)民警駐區(qū)制模式取得了良好的社會效果，駐區(qū)民警共走訪群眾56.9萬戶，多達122.2萬人次;共解決群眾糾紛6.7萬件;排查發(fā)現不穩(wěn)定因素8221件，已成功解決了7300余件;根據駐區(qū)民警提供線索或協(xié)助，抓獲各類違法犯罪嫌疑人7500余名［5］。

三、社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實踐意義

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制模式是我國社會治安綜合治理的重要探索

社會治安綜合治理在具體職能上“主要包括打擊犯罪與預防犯罪兩個環(huán)節(jié)，但工作重心在預防”［6］。犯罪預防能夠避免違法犯罪行為給社會或個人造成的損失，能夠將糾紛、矛盾和不安定因素解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，促進社會健康穩(wěn)定。預防犯罪是公安機關的重要職責之一，在公安實踐中也形成了不同的預防犯罪模式。有美國學者將犯罪預防模式劃分為三個層次:第一層次是在犯罪發(fā)生之前防止或減少越軌行為的發(fā)生，第二層次是對那些促成犯罪行為的情境和表現出犯罪行為傾向的個人進行干預，第三層次是消除累犯的再犯行為［7］。而駐區(qū)民警通過開展一系列工作，能夠對上述三個層次的犯罪預防發(fā)揮很大作用，是對我國社會治安綜合治理措施的重要探索與創(chuàng)新。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制為我國的社區(qū)警務實踐提供了新思路

盡管“社區(qū)警務”的概念和理論是由西方學者提出的，但實際上我國是世界上最早開展社區(qū)警務實踐的國家，我國公安工作是把發(fā)揮公安機關的職能作用和人民群眾的積極性、創(chuàng)造性緊密結合起來，共同保衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定。人民群眾對社會治安和社會穩(wěn)定報有很高的期望，蘊藏著維護社會治安的積極性，是治安信息最廣泛、最直接的來源。堅持群眾路線，動員社會力量參與社會治安工作是開展社區(qū)警務實踐的重要標志之一。此外，提出社會治安綜合治理方針和構建社會治安防控體系都體現了社區(qū)警務的思路，而遍布我國城鄉(xiāng)的公安派出所以及近年來出現的社區(qū)警務室就是適應我國社區(qū)治安管理實際需要的組織實體。

北京流動人口眾多，治安狀況復雜，傳統(tǒng)的社區(qū)警務已不能完全適應社會治安防控的需要，社區(qū)警務室的作用也有一定的局限。為有效維護首都安全穩(wěn)定，公安機關主動求變，轉變思路，讓社區(qū)民警駐入社區(qū)。社區(qū)民警駐區(qū)制模式的實施有效地強化了基層政權建設，充分發(fā)揚群眾路線的傳統(tǒng)，夯實了公安基層工作，將社區(qū)民警上下班制變?yōu)槿旌蛑?、下社區(qū)變?yōu)轳v社區(qū)、定時服務變?yōu)殡S時服務。通過民警駐區(qū)，讓社區(qū)民警全身心地在管界內開展工作，能加深警民溝通、促進警民關系和諧、預防犯罪的發(fā)生、維護社區(qū)安寧，也能提升駐區(qū)民警的矛盾化解能力、信息收集能力和群眾工作能力。

［1］公安部治安管理局.北京:推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式［N］.人民公安報，2012－05－30(5).

［2］熊一新.中外社區(qū)警務之比較［J］.中國人民公安大學學報，1999，(1).

［3］宮志剛.社會轉型與秩序重建［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2004.364.

［4］李艷.民本警務論析［A］.王光，魏永忠.和諧社會與警民關系［C］.北京:中國人民公安大學出版社，2009.31.

［5］劉洋.北京:社區(qū)民警駐區(qū)制提升群眾工作能力［N］.人民公安報，2012－06－17(4).

［6］方琪.社會管理綜合治理若干問題探討［J］.公安學刊，2012，(1).

［7］［美］史蒂文·拉布.美國犯罪預防的理論實踐與評價［M］.北京:中國人民公安大學出版社，1993.68.