趙美玲 滕翠華

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制：模式、特點(diǎn)及建議＊

趙美玲 滕翠華

健全的體制機(jī)制對(duì)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要作用。目前，我國(guó)基本形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管、上下貫通的領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制框架；在黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的地方和基層組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上存在不同的模式，并顯示出一些特點(diǎn)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制，需要強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的體制和機(jī)制，完善對(duì)農(nóng)村工作干部的責(zé)任與考核機(jī)制。

中國(guó)共產(chǎn)黨；農(nóng)村工作；體制機(jī)制；組織模式

全面推進(jìn)農(nóng)村的改革與發(fā)展必須堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作，始終把加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的政治保證。加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，重在完善體制機(jī)制，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的重要內(nèi)容和鮮活載體，是領(lǐng)導(dǎo)者與村民之間建立聯(lián)系和發(fā)生作用的橋梁和紐帶，是黨有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)職能的重要體制保證。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局的偉大進(jìn)程中，健全的體制機(jī)制對(duì)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要作用。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制的典型模式

黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分的規(guī)范和程序，是黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制的總稱。從總體上看，黨在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的體制機(jī)制上基本形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管、上下貫通的體制框架，有了比較完整的組織體系和相應(yīng)的法規(guī)制度。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的中央組織體系及其運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制

黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的中央組織是1993年3月成立的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組由主管農(nóng)村工作的中央領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域的重大問(wèn)題作出決策。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。在人事安排上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院主管農(nóng)村工作的副總理或國(guó)務(wù)委員擔(dān)任；副組長(zhǎng)由專職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；領(lǐng)導(dǎo)小組成員由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、水利部部長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委主管副主任、國(guó)務(wù)院主管副秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家扶貧辦主任等涉農(nóng)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任和副主任由專職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，有效地解決了各省市農(nóng)村社會(huì)改革與發(fā)展中的大量難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題，避免了“省自為戰(zhàn)”的情況，對(duì)于國(guó)內(nèi)外涉農(nóng)信息的交流、傳遞等起到了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的地方組織體系及其運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制

為了深入貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》的精神，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的地方組織按照中央配套設(shè)置，相繼對(duì)涉農(nóng)部門(mén)進(jìn)行了綜合改革，建立了地方農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在具體的體制機(jī)制運(yùn)行上，大致有四種不同的典型模式。

一是在黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在各級(jí)政府農(nóng)委（農(nóng)業(yè)局）。辦公室主任、副主任由農(nóng)委（農(nóng)業(yè)局）的正副主任兼任。比較典型的有遼寧省、廣州市等地區(qū)。例如，2006年，為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，遼寧省委、省政府成立了省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組并將辦公室設(shè)在省農(nóng)委。由省委副書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)，主管農(nóng)村工作的副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，辦公室主任由省農(nóng)委主任兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組成員由省委組織部、省委政研室、省農(nóng)委、省民政廳、省水利廳等近30個(gè)涉農(nóng)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是為省委、省政府提供社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政策建議；研究確定年度工作要點(diǎn)和階段性工作計(jì)劃；定期向遼寧省委、省政府匯報(bào)新農(nóng)村建設(shè)工作情況等。

二是在各級(jí)黨委內(nèi)部設(shè)立黨的農(nóng)村工作部（農(nóng)辦），主抓農(nóng)村黨的工作和建設(shè)。例如，河南省在2009年成立省委農(nóng)村工作辦公室并單獨(dú)辦公。由主管農(nóng)村工作的副省長(zhǎng)兼任河南省委農(nóng)村工作辦公室主任。省委農(nóng)辦將承擔(dān)六個(gè)方面的職責(zé)：參謀助手的職責(zé)，當(dāng)好省委、省政府“三農(nóng)”工作方面的助手；協(xié)調(diào)服務(wù)的職責(zé)，為省委、省政府、農(nóng)口單位和基層搞好服務(wù)；調(diào)查研究的職責(zé)，為省委、省政府決策提供科學(xué)依據(jù)；制定政策的職責(zé)，牽頭制定推進(jìn)全省農(nóng)村改革發(fā)展的有關(guān)重大決策；承上啟下的職責(zé)，與中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家涉農(nóng)各部委，農(nóng)口各單位、各省轄市保持溝通與聯(lián)系；推動(dòng)發(fā)展的職責(zé)，不斷推動(dòng)農(nóng)村事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)是黨委和政府部門(mén)都具有比較健全和相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)，農(nóng)村工作覆蓋面較為廣泛。弊端是易形成黨委和政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村工作各負(fù)其責(zé)、多頭管理、職能交叉重疊的問(wèn)題。

三是成立黨的農(nóng)村工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱農(nóng)工委），與政府的農(nóng)村工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱農(nóng)委）合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)牌子，形成黨委與政府整合的兼有黨務(wù)和行政兩套職能的農(nóng)村工作綜合部門(mén)。實(shí)施這一模式的典型地區(qū)是北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市和其他一些少數(shù)地方省市。例如，北京市設(shè)立農(nóng)村工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱市農(nóng)委），并決定與中共北京市委農(nóng)村工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱市委農(nóng)工委）合署辦公。市委農(nóng)工委書(shū)記、市農(nóng)委主任，兼市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組綜合辦公室主任，市委農(nóng)工委副書(shū)記或市農(nóng)委副主任，兼市新農(nóng)辦副主任。市委農(nóng)工委是負(fù)責(zé)本市農(nóng)村工作的市委派出機(jī)構(gòu)。市農(nóng)委是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本市農(nóng)村發(fā)展的市政府組成部門(mén)。其中，市委農(nóng)工委主要是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的方針政策和市委的決議決定；指導(dǎo)本市農(nóng)委系統(tǒng)、農(nóng)村黨建和黨員干部隊(duì)伍建設(shè)等。市農(nóng)委的主要職能是貫徹執(zhí)行國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)方面的方針政策和法律法規(guī)；配合有關(guān)部門(mén)研究提出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障和科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)改革與發(fā)展的政策和建議，并督促落實(shí)等。

四是黨口的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組與政府口的新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公，共同向黨委和政府負(fù)責(zé)，定期匯報(bào)工作。從2006年起，按照中央關(guān)于“各地區(qū)各部門(mén)要建立推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)分工，搞好配合協(xié)作”的要求，全國(guó)各地普遍加強(qiáng)了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。國(guó)務(wù)院成立了新農(nóng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為全國(guó)新農(nóng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)具體的事務(wù)。目前包括北京、天津、上海、重慶4個(gè)直轄市和黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、山東、廣東、浙江等22個(gè)省（自治區(qū)），都相繼建立了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，機(jī)構(gòu)屬于政府系列。例如，湖北省委、省政府在2006年成立了新農(nóng)村建設(shè)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，與省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組合二為一。新的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在省農(nóng)辦，內(nèi)設(shè)27個(gè)成員單位并詳細(xì)劃分職責(zé)權(quán)限和運(yùn)作機(jī)制。如省委組織部負(fù)責(zé)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，深入開(kāi)展農(nóng)村黨建“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)；省農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)家園建設(shè)；省文化廳負(fù)責(zé)加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)等。

上述黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)合署辦公的兩種模式，對(duì)于有效整合人力、物力、財(cái)力，形成黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的整體合力，提高工作效率等具有重要作用。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的基層組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)及協(xié)調(diào)狀況

從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系角度看，黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制有內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩種模式。第一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)運(yùn)行模式，是按照具體的制度條文而形成的鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，具有運(yùn)作成本低、運(yùn)作效率高的特點(diǎn)。其主要運(yùn)行機(jī)制是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，由全體村民通過(guò)村民會(huì)議民主選舉村委會(huì)。村民會(huì)議是村最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，不召開(kāi)村民會(huì)議時(shí)，由村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議職權(quán)。村民委員會(huì)和村民小組是村民自治組織的工作機(jī)構(gòu)，執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定。村委會(huì)是村莊事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)有關(guān)村級(jí)公益事業(yè)和公共事務(wù)，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民的監(jiān)督。村民代表會(huì)議作為村民會(huì)議的委托機(jī)構(gòu)，是村莊代議機(jī)構(gòu)，是村莊內(nèi)部民主決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督制約村委會(huì)的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。

另外一種是外部結(jié)構(gòu)運(yùn)行模式不可忽視。主要通過(guò)基層政治權(quán)力的參與和影響形成鄉(xiāng)村治理外部結(jié)構(gòu)并對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生影響。有研究指出，今天中國(guó)的縣鄉(xiāng)政治體制是一種“壓力型體制”，這種體制通過(guò)將政府確定的硬指標(biāo)分解下達(dá)，從縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），再到村，村再將每一項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民身上，形成了縣委（縣政府）－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委（鄉(xiāng)政府）－村黨支書(shū)（村長(zhǎng)）連坐制[1]（P123－133）。這種以牢固的行政關(guān)系為特征的農(nóng)村管理體制，使某些地區(qū)的農(nóng)村政治活動(dòng)運(yùn)行處于低效率的被動(dòng)運(yùn)作狀態(tài)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”的矛盾和沖突經(jīng)常直接導(dǎo)致兩委關(guān)系失調(diào)和緊張。

從村內(nèi)兩委的關(guān)系角度看，黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制有兩委分立、書(shū)記主任分設(shè)和兩委一體化、書(shū)記主任“一肩挑”兩種模式。第一種模式是兩委成員分立分設(shè)、互相監(jiān)督，這是目前廣大農(nóng)村地區(qū)比較普遍的現(xiàn)象，它們經(jīng)由不同的程序選舉產(chǎn)生，具有不同的職責(zé)分工。其中，村黨支部具有農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其職責(zé)就是貫徹黨的方針政策，抓大事、把握農(nóng)村發(fā)展方向、加強(qiáng)農(nóng)村黨建工作、駕馭具有全局性和重要性的農(nóng)村事務(wù)等。村委會(huì)是村民自治單位，享有農(nóng)村具體事務(wù)工作的管理權(quán)，主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，向人民政府反映意見(jiàn)、要求和提出建議等。這種模式在運(yùn)行中有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村事務(wù)的民主管理和民主監(jiān)督，但容易造成兩委互相扯皮、互相推諉，延誤農(nóng)村事務(wù)的決策，或形成“黨強(qiáng)村強(qiáng)”、“黨弱村強(qiáng)”、“黨強(qiáng)村弱”等失調(diào)現(xiàn)象。目前各地都在積極探索兩委關(guān)系的新模式。

第二種模式是“兩委”一體化、書(shū)記主任“一肩挑”。在省、市、縣一級(jí)黨政任職中，很少有黨委書(shū)記兼任行政首長(zhǎng)的?！耙患缣簟贝蠖喑霈F(xiàn)在基層農(nóng)村、社區(qū)、企事業(yè)單位。例如，山東省為了協(xié)調(diào)理順農(nóng)村“兩委”中出現(xiàn)的支書(shū)獨(dú)占型、主任攬權(quán)型、兩委擱政型等不良關(guān)系形態(tài)，在近年村兩委換屆選舉中，在全省范圍內(nèi)全面推廣兩委交叉兼職和書(shū)記主任“一肩挑”模式，為新農(nóng)村建設(shè)提供了有力的組織保障。據(jù)調(diào)查，“蓬萊市579個(gè)行政村，書(shū)記主任‘一肩挑’的已達(dá)507個(gè)，比例為89.2%，兩委交叉兼職的1160名，比例為90.5%；泰安市泰山區(qū)經(jīng)過(guò)幾年的換屆調(diào)整，書(shū)記主任‘一肩挑’的比例達(dá)到了82.3%?！盵2]目前對(duì)于“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)模式推行的利弊權(quán)衡尚存在爭(zhēng)議。其好處在于：一是便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高農(nóng)村工作效率；二是有利于減少干部職數(shù)，減低執(zhí)政成本；三是有利于解決黨村不和諧的矛盾；四是比較符合政黨執(zhí)政規(guī)律。其弊端是容易形成高度集權(quán)，導(dǎo)致村官腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)；容易混淆黨村職能，黨的農(nóng)村工作存在被邊緣化的傾向。所以，“兩委一肩挑”應(yīng)該有條件地推進(jìn)，要健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，科學(xué)界定“兩委”職能，并使之法制化、制度化。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制的特點(diǎn)

（一）組織機(jī)構(gòu)建設(shè)逐步加強(qiáng)

在全黨將“三農(nóng)”工作置于重中之重的戰(zhàn)略地位的大氣候之下，黨管農(nóng)村工作、黨政齊抓新農(nóng)村建設(shè)，僅靠研究機(jī)構(gòu)是不能滿足需要的，必須有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)為黨委和政府抓農(nóng)村工作提供有利的組織保證。通過(guò)上述典型案例分析，從中央到地方再到基層各級(jí)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織體制，雖然具體的運(yùn)作模式可能有所不同，但大都自上而下地成立了專門(mén)的黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作小組，并通過(guò)對(duì)原有的農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)的更名、合并、掛牌加強(qiáng)了農(nóng)村部門(mén)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人事安排上，省委或地市級(jí)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)大多由省委或地市級(jí)副書(shū)記擔(dān)任，副組長(zhǎng)也大多由副省長(zhǎng)或地市級(jí)副市長(zhǎng)擔(dān)任，其成員則由來(lái)自當(dāng)?shù)亟?0個(gè)涉農(nóng)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，專門(mén)農(nóng)村工作辦公室辦事成員編制也在增多。可以說(shuō)，近年來(lái)，從中央、省地市、基層的黨口和行政口的農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)自上而下不斷的充實(shí)強(qiáng)化，是完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制的重要環(huán)節(jié)和重要舉措。

（二）機(jī)構(gòu)名稱和辦公形式多種多樣

雖然在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各省市都成立了地方農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)和地市級(jí)的黨委和政府部門(mén)農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)仍有八種。其中黨委部門(mén)的名稱有四種：一是農(nóng)業(yè)委員會(huì)（農(nóng)委），如湖北??；二是農(nóng)村工作委員會(huì)（農(nóng)工委），如北京、天津、上海、重慶等省市；三是農(nóng)村工作部（農(nóng)工部），如河北、河南、安徽、江蘇、福建、新疆等省區(qū)；四是農(nóng)村政策研究室（農(nóng)研室）或農(nóng)村發(fā)展研究中心（農(nóng)研中心），如貴州、吉林、陜西、廣西、江西等省市。政府系統(tǒng)農(nóng)業(yè)綜合機(jī)構(gòu)的名稱主要有四種：一是農(nóng)業(yè)辦公室（農(nóng)辦），如河北、遼寧、陜西、江西、青海等省市；二是農(nóng)業(yè)委員會(huì)（農(nóng)委），如北京、黑龍江、山東、江蘇、廣東、四川、上海、天津等省市；三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（農(nóng)經(jīng)委），如河南、遼寧等省市；四是農(nóng)村發(fā)展研究中心，如云南、浙江、廣西等省區(qū)。雖然各地的機(jī)構(gòu)名稱有兼顧歷史因素和現(xiàn)實(shí)工作的考慮，但實(shí)際運(yùn)行中，由于名稱繁多，中央和各省、省與省之間的信息交流很不方便，常因機(jī)構(gòu)名稱上的誤差，發(fā)生退信、退件等問(wèn)題，影響了農(nóng)村工作的效率。

（三）機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能有所不同

黨委系統(tǒng)農(nóng)村工作部門(mén)的性質(zhì)大致有三種。一是派出機(jī)構(gòu)。即受同級(jí)黨委委托，全權(quán)管理農(nóng)村工作和農(nóng)村干部的考察任用。北京、天津、重慶、上海的農(nóng)工委就屬于這種情況。二是工作機(jī)構(gòu)。如省委和地委的農(nóng)工部和農(nóng)委，主要擔(dān)負(fù)全省和地市的農(nóng)村工作任務(wù)。以上兩種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)是貫徹落實(shí)黨委關(guān)于農(nóng)村工作決定、指示，發(fā)現(xiàn)和解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要突出問(wèn)題，具有明確的工作安排，是務(wù)實(shí)的職能部門(mén)。第三種是研究機(jī)構(gòu)。各地設(shè)立的農(nóng)村政策研究室或農(nóng)村發(fā)展研究中心都屬于研究單位。其作用主要是為黨委決策提供服務(wù)，沒(méi)有實(shí)際的指導(dǎo)權(quán)能，相對(duì)來(lái)說(shuō)是務(wù)虛機(jī)構(gòu)。近年來(lái)很多省級(jí)地市級(jí)的農(nóng)研室、農(nóng)研中心及農(nóng)經(jīng)委紛紛改為農(nóng)村工作部或農(nóng)工委，出現(xiàn)由研究咨詢機(jī)構(gòu)向?qū)嶋H工作部門(mén)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制的對(duì)策建議

“三農(nóng)”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制的問(wèn)題，體制機(jī)制不順會(huì)極大地影響政策貫徹和執(zhí)行，削弱新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)效。當(dāng)前加強(qiáng)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持全局謀劃、整體推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突破的原則。重點(diǎn)是要加強(qiáng)和完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，完善農(nóng)村工作干部的責(zé)任制與考核體系。

（一）強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制

“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限劃分，是領(lǐng)導(dǎo)體制中最重要、最核心的問(wèn)題，而權(quán)力的合理配置與黨政職能的科學(xué)界定，是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與執(zhí)政方式的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵3]（P3）因此，首先要從組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、農(nóng)村工作綜合部門(mén)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。要從黨內(nèi)法規(guī)上進(jìn)一步明確黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)、任務(wù)，強(qiáng)化黨委對(duì)農(nóng)村工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織協(xié)調(diào)下，要改變目前省、市、縣三級(jí)農(nóng)村工作部門(mén)及機(jī)構(gòu)名稱“五花八門(mén)”的狀況。筆者建議，除了直轄市建立黨的農(nóng)村工作委員會(huì)（農(nóng)工委），作為黨委派出機(jī)構(gòu)和黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)外，其他省地區(qū)的黨委部門(mén)一律改成農(nóng)村工作部，政府口農(nóng)村工作系統(tǒng)應(yīng)稱作農(nóng)委并列入政府序列。就目前來(lái)說(shuō)，要整合農(nóng)村工作現(xiàn)有部門(mén)的資源和力量，成立黨委農(nóng)工委（農(nóng)工部）與政府的農(nóng)委（農(nóng)工辦、農(nóng)經(jīng)委、農(nóng)業(yè)局）和新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組三部門(mén)合署辦公的大職能部門(mén)。具體來(lái)說(shuō)，合署辦公后黨的農(nóng)工委為黨委派出機(jī)構(gòu)、黨委農(nóng)工部為黨委序列的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)黨的建設(shè)和思想政治工作；合署辦公后的農(nóng)委為政府組成部門(mén)，負(fù)責(zé)具體的農(nóng)業(yè)行政管理工作；合署辦公后的新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的整體規(guī)劃和組織實(shí)施，籌措建設(shè)資金，指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)等。合署辦公的黨委派出機(jī)構(gòu)或黨委部門(mén)、政府部門(mén)仍使用各自名稱開(kāi)展工作，分別按照黨委、政府的規(guī)定程序?qū)ι险?qǐng)示、報(bào)告工作、對(duì)下布置工作[4]。同時(shí)還要支持各級(jí)人大、政協(xié)履行職能，發(fā)揮民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織的積極作用。通過(guò)完善職能機(jī)構(gòu)，真正建立職能明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)村行政管理體制，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門(mén)齊抓共管的合力，從而開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村改革發(fā)展的新格局。

（二）完善農(nóng)村工作干部的責(zé)任制與考核體系

完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制，需要不斷健全和完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的政績(jī)考核機(jī)制，充分發(fā)揮其“指揮棒”作用。首先要徹底轉(zhuǎn)變唯GDP的觀念，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀念。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之所以存在“久推難轉(zhuǎn)”、“轉(zhuǎn)而不快”等問(wèn)題，癥結(jié)在于體制不順、機(jī)制不活、GDP情結(jié)依然濃厚。因此，對(duì)農(nóng)村干部政績(jī)的考核，必須破除這些體制觀念的束縛，要將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)民生的改善情況相結(jié)合。其次，要健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)制度，從目標(biāo)導(dǎo)向上強(qiáng)化黨委、政府抓農(nóng)村工作的責(zé)任制[5]。從縱向上，要堅(jiān)持和完善“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和縣（市）長(zhǎng)抓農(nóng)村工作的目標(biāo)責(zé)任制度，形成黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓農(nóng)村工作，省市縣黨委要有負(fù)責(zé)同志分管農(nóng)村工作，縣（市）黨委要把工作重心和主要精力放在農(nóng)村工作上的責(zé)任體系；在橫向上，強(qiáng)化縣（市）委領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的職責(zé)?？h（市）在我國(guó)中央、省、縣（市）、鄉(xiāng)行政體系中處于承上啟下的中間層，是具有相對(duì)獨(dú)立性、綜合性職能組織，其職能實(shí)現(xiàn)方式又具有差異性和靈活性，是中央、省、市方針政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，更是涵蓋“三農(nóng)”、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此，要?jiǎng)?chuàng)新和完善干部選拔任用機(jī)制，注重選好配強(qiáng)縣鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人。從考核內(nèi)容上，要重點(diǎn)完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定以及惠農(nóng)工程項(xiàng)目的完成情況作為考核地方特別是縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容。堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合、實(shí)績(jī)考核與評(píng)議相結(jié)合、上級(jí)評(píng)價(jià)與群眾評(píng)議相結(jié)合、例行考核與專項(xiàng)考核相結(jié)合，建立一套行之有效的激勵(lì)和制約機(jī)制，形成有利于人才科學(xué)發(fā)展的用人導(dǎo)向。

[1]榮敬本.從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)換——縣級(jí)兩級(jí)政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[2]韓 強(qiáng).當(dāng)前農(nóng)村基層黨的建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題——對(duì)山東省創(chuàng)新農(nóng)村黨建工作的調(diào)查與思考[J].山東社會(huì)科學(xué)，2010，（8）.

[3]陳麗鳳.中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察（1921－2006）[M].上海：上海人民出版社，2008.

[4]姚 桓，劉 爽.讓勤勞的中國(guó)農(nóng)民更加富有——關(guān)于完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制的對(duì)話[J].中國(guó)黨政干部論壇，2009，（8）.

[5]唐曉清，姚 桓.完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制的若干思考[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（3）.

責(zé)任編輯：倪明勝

D262

A

1008－410X（2012）06－0003－04

2012－09－12

趙美玲（1957－），女，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士；天津 300071滕翠華（1984－），女，河北黃驊人，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院博士生；天津 300071

＊本文為2008年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制對(duì)策研究”（批準(zhǔn)號(hào)08zd033）和教育部2009年度人文社會(huì)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀與中國(guó)發(fā)展模式的變革研究”（批準(zhǔn)號(hào)09YJA710039）的階段性研究成果。