◎ 余 岱 陳國(guó)民 陳 娜 鮑柏?zé)?/p>

以人為本 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)杭州市開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)新格局

◎ 余 岱 陳國(guó)民 陳 娜 鮑柏?zé)?/p>

截至2011年底，杭州市有60歲以上的老年人口122.19萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.53%，其中農(nóng)村老人50.68萬(wàn)人，約占老年總?cè)丝诘?1.5%。相關(guān)調(diào)查顯示，全市農(nóng)村老人的空巢率達(dá)30%以上，尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)空巢率更高；農(nóng)村老人失能率達(dá)10.2%，明顯高于城市老人。面對(duì)農(nóng)村地區(qū)人口老齡化、空巢化、失能化的嚴(yán)峻形勢(shì)，近年來(lái)，杭州市不斷創(chuàng)新服務(wù)理念、創(chuàng)新工作思路、創(chuàng)新發(fā)展舉措，全力推進(jìn)以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為骨干”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，在城市居家養(yǎng)老服務(wù)基本覆蓋的同時(shí)，加快完善農(nóng)村基本養(yǎng)老公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

一、完善政策，落實(shí)職能，農(nóng)村居家養(yǎng)老組織體系基本健全

杭州市市委、市政府高度關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，相繼出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》（杭政函［2008］239號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（市委［2010］24號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（市委辦［2011］12號(hào)），對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老工作提出了明確的要求。2011年9月召開(kāi)全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作會(huì)議后，各區(qū)、縣（市）紛紛把養(yǎng)老工作提到重要的議事日程，出臺(tái)政策大力扶持農(nóng)村居家養(yǎng)老工作。

杭州市建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)組織體系。在縣（市、區(qū)）民政部門(mén)內(nèi)設(shè)的專門(mén)從事和管理養(yǎng)老服務(wù)工作的科室，或成立養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，落實(shí)人員編制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置成立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)的日常管理和服務(wù)。在各行政村（社區(qū)）成立居家養(yǎng)老服務(wù)工作站，負(fù)責(zé)落實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)組織工作，為本社區(qū)老年人提供信息聯(lián)絡(luò)和服務(wù)協(xié)調(diào)。目前，蕭山、余杭及五縣市已設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)中心144個(gè)，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道)；建成居家養(yǎng)老服務(wù)站1015個(gè)，覆蓋了50%以上的行政村（社區(qū)）。

二、加大投入，分類(lèi)指導(dǎo)，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)日益完善

（一）創(chuàng)建“星光老年之家”，提供文娛服務(wù)。各縣（市、區(qū)）相繼加大財(cái)政投入，充分利用好“福彩公益金”，創(chuàng)建農(nóng)村“星光老年之家”，為農(nóng)村老年人提供了基本的健康、休閑、娛樂(lè)場(chǎng)所。市財(cái)政按示范型、標(biāo)準(zhǔn)型和普通型分別給予8000元、6000元、4000元的建設(shè)補(bǔ)助，每年給予2500元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，并要求各縣市區(qū)進(jìn)行1∶1配套。全市共建立了3201個(gè)農(nóng)村“星光老年之家”，覆蓋所有行政村及部分自然村。老年人在“星光老年之家”內(nèi)琴棋書(shū)畫(huà)、吹拉彈唱，十分愜意。

（二）興辦老年食堂，提供膳食服務(wù)。市農(nóng)村公益金資助老年食堂建設(shè)，對(duì)新增老年食堂給予2萬(wàn)元的開(kāi)辦補(bǔ)助，為解決農(nóng)村老年人需求最強(qiáng)烈的吃飯問(wèn)題提供了財(cái)政保障。全市共建立農(nóng)村老年食堂219家，惠及6000余人。如富陽(yáng)市常安鎮(zhèn)橫槎村老年食堂是全市農(nóng)村最早創(chuàng)辦的老年食堂，為本村20～30名高齡、獨(dú)居、空巢、殘疾的老年人提供午餐和晚餐，一葷兩素每位收費(fèi)2元，老人行動(dòng)不便還可送餐上門(mén)。建德市乾潭鎮(zhèn)下梓村“老年食堂”、征用了7畝農(nóng)田，作為蔬菜、糧食基地，確保了服務(wù)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）開(kāi)辦村托老所，提供集中養(yǎng)老服務(wù)。以集體組織興辦日托所、托老所的形式，滿足老年人離家不離村的養(yǎng)老服務(wù)需求。截至目前，全市共建立了農(nóng)村托老所145家。如富陽(yáng)市積極探索偏遠(yuǎn)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題，在大源鎮(zhèn)勤功村利用閑置學(xué)校建立了托老所，為20余名空巢老人提供全托服務(wù)，每月收費(fèi)為400元左右，切實(shí)解決了空巢老人的養(yǎng)老難題。建德市楊村橋鎮(zhèn)長(zhǎng)寧村為村里的無(wú)房戶、低保戶老年人家庭建起了敬老服務(wù)中心，一期建成15間平房，老年人家庭集中居住，互相照應(yīng)，入住的老人都相當(dāng)滿意。

（四）新建居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，提供綜合照料服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心具備休息室、餐廳、洗衣房、理發(fā)店、醫(yī)療保健室、閱覽室等多種服務(wù)設(shè)施，可為老年人提供生活照料、膳食供應(yīng)、保健康復(fù)、休息娛樂(lè)等綜合服務(wù)。2012年度，由市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)公益金專項(xiàng)資助了174居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，為每個(gè)項(xiàng)目資助20萬(wàn)元，進(jìn)一步完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。目前各居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心已基本建成，投入使用。如桐廬縣江南鎮(zhèn)荻浦村托老服務(wù)中心緊鄰熱鬧的菜場(chǎng)建立，有老年食堂，浴室、休息室，理發(fā)室以及愛(ài)老服務(wù)商店，深受當(dāng)?shù)匕傩諝g迎。余杭南苑街道的高地社區(qū)（撤村建居型社區(qū)）投資250萬(wàn)，為撤村建居居民建立了一個(gè)占地面積2200平方米，包含老年人的日托、老年食堂、娛樂(lè)文化設(shè)施等綜合服務(wù)內(nèi)容的“老年人幸福家園”，方便了社區(qū)老年人的日常生活。

三、建立標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)評(píng)估，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)受益面不斷擴(kuò)大

（一）實(shí)施居家養(yǎng)老管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在主城區(qū)試行《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，積極向蕭山、余杭及五縣市延伸，明確居家養(yǎng)老服務(wù)的主體、對(duì)象、服務(wù)流程、質(zhì)量監(jiān)督等。市統(tǒng)籌辦、市民政局專門(mén)制定了《杭州市農(nóng)村公益金資助的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)和管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、建筑設(shè)備配置、服務(wù)功能及服務(wù)要求。全市統(tǒng)一了居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)識(shí)，提高了老年人對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的知曉度和使用率。

（二）完善服務(wù)補(bǔ)貼評(píng)估制度。對(duì)老年人的生活自理能力、經(jīng)濟(jì)條件、居住環(huán)境等進(jìn)行綜合評(píng)估，確保失能、失智老年優(yōu)先享受政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)了公共養(yǎng)老服務(wù)資源的公平分配與有效使用。蕭山參照主城區(qū)居家養(yǎng)老評(píng)估辦法，組織開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作培訓(xùn)，其余區(qū)、縣（市）也即將開(kāi)展此項(xiàng)工作。

（三）擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)受益面。大力推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，對(duì)缺乏生活自理能力且行動(dòng)不便的老年人指派專業(yè)服務(wù)人員和志愿者提供上門(mén)服務(wù)。老年人還可享受健康體檢、報(bào)刊訂閱、呼叫器安裝等多項(xiàng)服務(wù)。2012年前三季度，全市農(nóng)村地區(qū)享受政府政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老人數(shù)已達(dá)1.68萬(wàn)人，資金投入達(dá)611.52萬(wàn)元。

四、精心組織，強(qiáng)化培訓(xùn)，專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍初步建立

（一）居家養(yǎng)老中介組織從無(wú)到有。積極引導(dǎo)社會(huì)力量、民間資本參與居家養(yǎng)老事業(yè)。如臨安市成功引進(jìn)1家家政服務(wù)公司，成立了民辦非企業(yè)單位“居家樂(lè)養(yǎng)老服務(wù)中心”，集中對(duì)城鎮(zhèn)11個(gè)社區(qū)（村）的老年人開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)。

（二）農(nóng)村基層組織及老年協(xié)會(huì)積極參與。充分利用農(nóng)村基層組織及老年協(xié)會(huì)開(kāi)展為老服務(wù)。富陽(yáng)市確定了村主任為村居家養(yǎng)老服務(wù)工作的責(zé)任人，按與服務(wù)對(duì)象人數(shù)不低于1∶30的比例配備專職服務(wù)人員。在桐廬、富陽(yáng)等地，老年協(xié)會(huì)班子成員積極參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的組織、管理和實(shí)施，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的順利開(kāi)展發(fā)揮了重要作用。

（三）“銀齡互助”活動(dòng)廣泛開(kāi)展。積極組織志愿者開(kāi)展“銀齡互助”活動(dòng)，推動(dòng)對(duì)高齡、空巢老人的關(guān)愛(ài)幫扶行動(dòng)，提供鄰里守望、生活照料、精神關(guān)愛(ài)、維權(quán)調(diào)解等多項(xiàng)服務(wù)。如桐廬縣鐘山鄉(xiāng)大市村組織了一支以村老年人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、婦女主任、大學(xué)生“村官”、衛(wèi)生服務(wù)站工作人員為核心，50余人的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，為146名高齡、空巢、病殘、失能老人結(jié)對(duì)幫扶，及時(shí)幫助老人解決生活困難，防止意外發(fā)生。目前，全市“銀齡互助”隊(duì)伍已達(dá)700多支，志愿者人數(shù)6000余名，關(guān)愛(ài)幫扶活動(dòng)取得了良好的效果。

（四）服務(wù)人員培訓(xùn)工作進(jìn)一步加強(qiáng)。有針對(duì)性地開(kāi)展了老年食堂、托老所等居家養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高了管理水平與服務(wù)技能。依托市社會(huì)福利協(xié)會(huì)，廣泛開(kāi)展全市農(nóng)村助老員隊(duì)伍免費(fèi)培訓(xùn)工作，培訓(xùn)內(nèi)容包括職業(yè)道德、生活照料、技術(shù)護(hù)理、康復(fù)護(hù)理、心理護(hù)理等。全市累計(jì)培訓(xùn)農(nóng)村助老員1200余名，持證上崗率達(dá)60%以上。

五、整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，服務(wù)機(jī)制不斷創(chuàng)新

（一）充分發(fā)掘整合農(nóng)村資源，形成居家養(yǎng)老服務(wù)合力。各地按照就近原則，充分利用現(xiàn)有村文化站、村民學(xué)校、老年人活動(dòng)室、祠堂等，整合資源，循序漸進(jìn)，加快建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。充分利用社區(qū)衛(wèi)生站建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站，或?qū)⒕蛹茵B(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村社區(qū)、避災(zāi)中心、星光老年之家等建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌整合，實(shí)現(xiàn)了資源互補(bǔ)互享。

（二）提升、改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院進(jìn)行提升、改造，事業(yè)單位法人登記，實(shí)現(xiàn)50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，既提供專業(yè)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，又提供多元的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）凝聚慈善力量，推廣“陽(yáng)光助餐”活動(dòng)。在農(nóng)村，每個(gè)村莊都有因參軍、升學(xué)、招干、創(chuàng)業(yè)而走出去的村外精英，與家鄉(xiāng)有著割舍不斷的聯(lián)系。杭州市積極將慈善組織向村級(jí)延伸，動(dòng)員社會(huì)力量捐助村辦老年食堂，為農(nóng)村公益事業(yè)多做貢獻(xiàn)。

杭州市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)雖然取得了較大的發(fā)展，但從總體情況看仍然面臨著資金投入少、社會(huì)化程度不高、工作進(jìn)展不平衡，地區(qū)差異大等難點(diǎn)問(wèn)題。下一步，杭州市將圍繞“十二五”期間全市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極適應(yīng)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，在全市構(gòu)建起“9064”的養(yǎng)老格局。其中，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作的發(fā)展目標(biāo)是：到2015年，實(shí)現(xiàn)蕭山、余杭和五縣市各建設(shè)農(nóng)村托老所20個(gè)以上，在30%的行政村建有老年食堂，在所有農(nóng)村社區(qū)（行政村）開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)和“銀齡互助”活動(dòng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)人數(shù)達(dá)到農(nóng)村老年人的6%，讓更多的農(nóng)村老年人享受基本養(yǎng)老公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“老有善養(yǎng)”。

浙江省杭州市民政局)