李興民

完善地方政府金融管理體制的思考

李興民

編者按：地方政府金融管理體制是我國金融管理體制的重要組成部分。完善地方政府金融管理體制，對(duì)推動(dòng)我國金融業(yè)的發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有重要的作用。在完善地方政府金融管理體制方面，人們做出了一些有益的探討，同時(shí)也直面當(dāng)前我國地方金融管理體制存在的一些需要迫切解決的問題，進(jìn)行了深入的剖析和提出一些解決對(duì)策。本期編發(fā)一組文章，以饗讀者。

地方政府金融管理體制是我國金融管理體制的重要組成部分?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出要“完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。這既有前瞻性，也恰逢其時(shí)。當(dāng)前，在地方政府不斷探索金融管理體制的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、完善地方政府金融管理體制，推動(dòng)我國金融業(yè)更好更快發(fā)展，已成為一個(gè)迫切需要解決的課題。

一、完善地方政府金融管理體制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

金融資源是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的增值要素，在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用日益凸顯。目前，我國金融業(yè)實(shí)行“一行三會(huì)”自上而下的垂直管理模式，雖然在一定程度上保證了監(jiān)管的專業(yè)性和金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，但這種模式對(duì)地方金融發(fā)展整體規(guī)劃的關(guān)注不夠，不能較好地兼顧各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及金融需求的差異性。當(dāng)?shù)胤浇鹑诎l(fā)展與金融監(jiān)管出現(xiàn)矛盾時(shí)，地方金融發(fā)展往往被置于次要位置。地方中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展還沒有受到應(yīng)有重視，即使在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，也同樣存在地方金融發(fā)展滯后、中小企業(yè)和“三農(nóng)”融資困難等問題。因此，加快地方金融發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保持地區(qū)穩(wěn)定是地方政府的現(xiàn)實(shí)需要。

客觀上講，我國金融業(yè)的垂直管理模式，有效避免了地方政府對(duì)金融業(yè)的行政干預(yù)，確保國家宏觀調(diào)控政策的獨(dú)立性和執(zhí)行力，但這種模式也存在一定的管理空白（如非法集資問題的解決離開地方政府的參與很難取得實(shí)效等）。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和金融體制改革的不斷深化，越來越多的區(qū)域性中小商業(yè)銀行以及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)快速涌現(xiàn)，現(xiàn)有金融管理體制的矛盾和問題日益凸顯。今年以來，地方城投債券出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)、多地發(fā)生民間高利貸風(fēng)險(xiǎn)積聚、溫州“跑路”等事件，給地方金融監(jiān)管敲響了警鐘。盡快完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的呼聲日益強(qiáng)烈。

地方政府金融管理部門熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，能夠更為準(zhǔn)確和客觀地對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況作出評(píng)估，靈活采取各種手段，促進(jìn)金融業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)的互利共贏，在一定程度上填補(bǔ)了垂直管理的空白，起到了溝通地方政府與基層央行、金融監(jiān)管部門之間的橋梁作用，便于基層央行、金融監(jiān)管部門動(dòng)態(tài)掌握當(dāng)?shù)亟鹑谶\(yùn)行情況，有利于有效防范和處置潛在的風(fēng)險(xiǎn)，保證國家貨幣政策的正確執(zhí)行。因此，盡快完善地方政府金融管理體制，是貫徹國家宏觀調(diào)控政策、有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。

二、當(dāng)前地方政府金融管理體制存在的問題

1．地方政府具體履行金融管理職能的部門眾多。近年來，為了吸引更多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐和資金流入本地，地方政府紛紛設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方金融資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自 2002年 12月北京市政府金融工作辦公室掛牌成立以來，31個(gè)省區(qū)市都成立了省級(jí)政府金融辦公室（以下簡稱“金融辦”），283個(gè)地級(jí)以上城市中也有222個(gè)成立了金融辦，一些縣市、區(qū)級(jí)政府也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。除金融辦外，地方政府還有多個(gè)部門承擔(dān)具體的金融管理職能。比如，一些省級(jí)信用聯(lián)社受省政府委托，對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)行使管理指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能；省、市國資委對(duì)同級(jí)信托公司行使出資人和監(jiān)管的職能；典當(dāng)行的管理由經(jīng)貿(mào)委或商貿(mào)局負(fù)責(zé)；融資性擔(dān)保公司的管理由中小企業(yè)局負(fù)責(zé)，等等。在這種“多龍治水”的模式下，既不利于全面掌握地方法人金融機(jī)構(gòu)的整體情況、統(tǒng)一調(diào)配資源，又容易產(chǎn)生推諉扯皮、覆蓋面不足等弊端，大大降低了管理效率。

2．地方政府金融管理部門職責(zé)邊界尚不明晰。目前，金融辦由地方政府自行設(shè)定，其履職缺乏法律法規(guī)的支撐，運(yùn)行情況也參差不齊。地方政府金融辦的職能究竟是應(yīng)著眼于防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定，還是致力于促進(jìn)地方融資，仍然不明晰。從目前情況看，各地金融辦的“三定”方案中或明確包含或?qū)嶋H上承擔(dān)了促進(jìn)地方融資的職能，這與金融辦逐步納入的金融監(jiān)管職能之間明顯存在著沖突。特別是在融資性擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管上，金融辦面臨的職能沖突更大（政府控股的擔(dān)保公司可能被金融辦用來為地方融資平臺(tái)貸款服務(wù)甚至于違規(guī)擔(dān)保）。金融辦職責(zé)邊界的不明晰在一定程度上使中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)威在基層受到影響。由于金融辦代表地方政府行事，“一行三會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)雖然不歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，但在開展工作時(shí)必須得到地方政府的配合，常常要仰仗金融辦；不僅如此，一些省份的金融辦還負(fù)責(zé)地方金融機(jī)構(gòu)的人事任免，繼而對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營施加影響，一定程度上削弱了金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平。

3．地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大漏洞多。目前，我國地方金融管理體制仍是“一行三局”的分業(yè)監(jiān)管模式。由于各監(jiān)管行業(yè)的分支機(jī)構(gòu)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督職能，隨著金融網(wǎng)點(diǎn)急劇增多，缺乏有效的信息共享機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)19.5萬個(gè)；保險(xiǎn)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)達(dá)2550家，兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)達(dá)18.99萬家，證券公司達(dá)106家。而且，隨著金融不斷創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，金融業(yè)務(wù)綜合化、大眾化、社會(huì)化趨勢(shì)越來越明顯，地方金融和民間金融量大面廣，僅靠垂直監(jiān)管難以做到“監(jiān)管全覆蓋”，存在監(jiān)管盲區(qū)。同時(shí)，由于地方政府具體履行金融管理的部門眾多，導(dǎo)致對(duì)一些地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管存在重疊或真空。例如，對(duì)于農(nóng)村信用聯(lián)社的管理，金融監(jiān)管部門以及省、市、縣三級(jí)政府均可不同程度地對(duì)其經(jīng)營管理進(jìn)行干預(yù)；而對(duì)于市、縣兩級(jí)的證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，既無當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門，各級(jí)地方政府也不對(duì)其進(jìn)行管理。在此情況下，地方金融管理的效率與效果很難得到保證。

4．地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性干預(yù)較多。為使金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于本地企業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)有強(qiáng)烈的干預(yù)動(dòng)機(jī)，但往往不直接以行政命令的形式要求金融機(jī)構(gòu)按其偏好發(fā)放貸款，而是憑借其強(qiáng)有力的行政權(quán)力和政治影響，通過規(guī)勸、誘導(dǎo)、誘使甚至施加壓力的方式，間接影響金融機(jī)構(gòu)的信貸決策和經(jīng)營行為。當(dāng)?shù)胤秸疀Q策的一些項(xiàng)目不能通過正常渠道得到資金支持時(shí)，地方政府就會(huì)運(yùn)用行政手段，“命令”某些政府能夠控制的金融機(jī)構(gòu)為這些項(xiàng)目提供資金支持。一些地方政府還利用掌握的資源，如財(cái)政性存款、重大項(xiàng)目金融服務(wù)、財(cái)政性資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“誘導(dǎo)性”干預(yù)，促使當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)增加對(duì)地方政府所推薦的行業(yè)和項(xiàng)目的融資與投入。

金融辦為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，往往過于強(qiáng)調(diào)貸款投放對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用，給金融機(jī)構(gòu)設(shè)定信貸目標(biāo)并對(duì)完成情況進(jìn)行考核；而對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整及民生金融重視不夠；常常為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜違規(guī)操作。從長遠(yuǎn)看，這種對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性干預(yù)，在一定程度上影響了中央宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行效果，扭曲了資金的市場化配置，損害了資源配置效率和金融市場定價(jià)機(jī)制，對(duì)地方金融的健康發(fā)展極為不利。

5．部分地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理質(zhì)量有待提高。目前，部分地方金融機(jī)構(gòu)自身存在問題較多，主要體現(xiàn)在：一是資產(chǎn)質(zhì)量不高。目前我國現(xiàn)有城市商業(yè)銀行約110家，通常由所在城市政府（地級(jí)以上）參股并對(duì)其進(jìn)行管理。而中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年12月末，我國境內(nèi)商業(yè)銀行不良貸款余額4293億元，其中：次級(jí)類貸款1591.6億元，不良貸款率0.42%；可疑類貸款2042.7億元，不良貸款率0.54%；損失類貸款658.7億元，不良貸款率0.18%。而占比為7.58%的城市商業(yè)銀行不良貸款余額高達(dá)325.6億元，占比為6.35%的農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款余額達(dá)272.7億元。二是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、外部監(jiān)管措施不到位。一些地方金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，沒有真正起到對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營管理的監(jiān)督制約作用。特別是一些地方性金融控股公司，它們大多由地方政府相關(guān)組織組建，與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。如果地方政府在行政管理與行使出資人權(quán)利中職能混淆，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，那么破壞市場公平競爭秩序的現(xiàn)象就會(huì)時(shí)有發(fā)生。例如，個(gè)別地方金融機(jī)構(gòu)存在著對(duì)大股東發(fā)放關(guān)系貸款、違規(guī)提供擔(dān)保，甚至將金融業(yè)務(wù)變?yōu)槔孑斔偷墓ぞ叩葐栴}。

三、完善地方政府金融管理體制的建議

1．建立金融監(jiān)管的中央與地方協(xié)調(diào)機(jī)制。一是進(jìn)一步明確中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限。在確保金融市場統(tǒng)一性前提下，依據(jù)地方差異性，按照權(quán)責(zé)一致的原則，科學(xué)劃分地方金融管理權(quán)限，合理引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)地方政府加強(qiáng)金融監(jiān)管的積極性，賦予地方政府發(fā)展地方金融業(yè)的權(quán)力，賦予地方政府監(jiān)管中小企業(yè)融資平臺(tái)的職能。二是建立“一行三局”同地方政府間穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。明確地方政府在防范和處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)中的牽頭協(xié)調(diào)職能，建立地方金融監(jiān)測體系，適時(shí)判斷區(qū)域金融活動(dòng)的合法性、合理性和有效性等，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

2．加強(qiáng)地方政府金融管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。一是整合分散在多個(gè)政府職能部門的監(jiān)管職責(zé)，明確地方政府金融管理部門的職責(zé)，對(duì)地方金融實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)。二是建立規(guī)范有效的管理、監(jiān)督體系，地方政府金融管理部門應(yīng)更多地采用經(jīng)濟(jì)、法律和市場化的手段管理地方金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)督其合法經(jīng)營，防止出現(xiàn)違法經(jīng)營及其他危害地方金融安全的行為。三是加強(qiáng)金融管理部門與相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作，搭建政府部門與金融機(jī)構(gòu)的信息交流平臺(tái)，促進(jìn)金融監(jiān)管信息共享，提高金融監(jiān)管的有效性。

3．加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理。加強(qiáng)地方金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的建立和落實(shí)，降低不良資產(chǎn)率，化解風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平。一是完善地方金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化約束激勵(lì)機(jī)制，對(duì)經(jīng)營管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進(jìn)行全程監(jiān)控。二是對(duì)于各類新型金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，不斷完善管理細(xì)則，通過外部監(jiān)管規(guī)范其經(jīng)營，關(guān)注其成長過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。三是建立適當(dāng)?shù)男畔⑴吨贫?，及時(shí)向社會(huì)公眾披露有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況和財(cái)務(wù)成果，增加市場透明度。

4．優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。一是建立健全地方金融機(jī)構(gòu)管理配套法律法規(guī)，研究制定統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務(wù)流程和操作標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)的管理，規(guī)范地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。二是建立地方金融預(yù)警制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警并采取有效措施，防止風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)的擴(kuò)大和惡化。三是進(jìn)一步完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的投資者保護(hù)制度，加強(qiáng)反洗錢監(jiān)管工作。四是鼓勵(lì)地方政府根據(jù)本地實(shí)際，推進(jìn)金融創(chuàng)新，破解中小企業(yè)、“三農(nóng)”等融資難題。五是加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)水平。

（作者系中央政策研究室信息局副局長）

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1674-0955（2012）02-0128-05