呂國泉

(中華全國總工會 中國工運(yùn)研究所，北京 100865)

德國外交政策協(xié)會研究中心主任桑德施奈德教授2007年寫了一本題為《全球的競爭者:中國不祥的騰飛和西方的昏厥》的書，認(rèn)為中國以“不民主的制度取得了非常好的經(jīng)濟(jì)成就”，“向西方提出了特殊的挑戰(zhàn)”。德國《南德意志報(bào)》2010年4月6日刊登了一篇《鐵絲網(wǎng)后的富?！返奈恼拢瑢懙?“冷戰(zhàn)中，自由國家保持著對專制政體的優(yōu)勢。但中國的崛起表明:經(jīng)濟(jì)沒有民主保障也能增長。”

事實(shí)真的如此嗎?他們除了對民主的理解與我們不一樣外，還忽略了一個基本事實(shí)，就是中國企業(yè)民主管理取得的成就，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大保障。德國的社會哲學(xué)家奧斯卡·內(nèi)格特在2008年《以龍作為形象標(biāo)志的中國現(xiàn)代化與歐洲的現(xiàn)代神話》的書中認(rèn)為，“中國定將實(shí)現(xiàn)一種特殊的民主，這種民主將考慮到這個大國的社會、文化和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。這種亞洲‘社會主義民主’所涉及的是史無前例地繼續(xù)思考‘孔子的公共倫理’，而不是抽象地復(fù)制西方資產(chǎn)階級民主?！庇鐣茖W(xué)家柯林·克勞奇在2007年分析了民主在當(dāng)今西方面臨的社會環(huán)境:“后工業(yè)社會的廣大普通就業(yè)人員也許沒有找到其本身、以及他們切身利益的明確定義。但是，與此相反，企業(yè)管理人員和大金融機(jī)構(gòu)越來越明確地把自己視作統(tǒng)一的階級?！虼?，一方是強(qiáng)大、但沒有組織起來的群眾;另一方是強(qiáng)大、但善于表達(dá)的經(jīng)濟(jì)精英，新的沖突線在他們之間伸展。……我把這種情況描繪成后民主?！比绻匆豢础罢碱I(lǐng)華爾街”的運(yùn)動，這種沖突就不難理解。精英們不但可以用金錢影響議會，而且可以用別人難以讀懂的文字和圖表來蒙騙民眾。

中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其自身的邏輯和奧秘，其中一條就是大力發(fā)展基層民主，實(shí)行民主管理。民主管理，有狹義和廣義之分，廣義上指各種形式的職工參與制度，從內(nèi)容上包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等“四個民主”。在1993年民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自治規(guī)范活動的通知中首次出現(xiàn)，1997年黨的十五大報(bào)告進(jìn)行了闡述。從民主參與的程度、內(nèi)容和范圍上，有人分了五個層次:一是信息參與即知情權(quán);二是監(jiān)督參與即監(jiān)督權(quán)，如職工參加公司監(jiān)事會、通過職工代表機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)等;三是經(jīng)營管理參與，如職工選派代表參加公司董事會行使經(jīng)營管理參與，或通過工會以及集體談判行使參決權(quán)等;四是利潤分配參與，是指職工通過參與利潤分配分享企業(yè)利潤，利潤參與作為一種激勵手段，通常由企業(yè)自主決定或通過集體談判決定，法律一般不作強(qiáng)制性規(guī)定;五是所有權(quán)參與，又稱為職工持股參與，是指職工通過持有公司股票、以股東的身份來行使對公司的參與權(quán)。狹義的是指企業(yè)職工依照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，參與企業(yè)決策、管理和監(jiān)督的活動，主體是企業(yè)職工，涵蓋了企業(yè)經(jīng)營管理人員、技術(shù)人員和一線工人。這里主要講狹義的民主管理。

一、民主管理的進(jìn)展、成效與經(jīng)驗(yàn)

近年來，各級工會認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于民主管理工作的重要指示精神，以職工代表大會為基礎(chǔ)推進(jìn)民主管理工作，取得了明顯成績，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一是各級黨政高度重視，為民主管理提供了良好的政治保障。

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中提出，要全心全意依靠工人階級，完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，推進(jìn)廠務(wù)公開，支持職工參與管理，維護(hù)職工合法權(quán)益。在2012年7月23日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。習(xí)近平同志在全國構(gòu)建和諧勞動關(guān)系先進(jìn)表彰暨經(jīng)驗(yàn)交流會上的重要講話中指出，要適應(yīng)我國社會主義民主法治建設(shè)的發(fā)展要求和廣大職工民主意識增強(qiáng)的新形勢，以發(fā)展和完善基層民主制度為方向，豐富職工民主參與形式，暢通職工民主參與渠道，努力推進(jìn)企業(yè)民主管理建設(shè)。“十二五”規(guī)劃綱要“第五十四章發(fā)展社會主義民主政治”中提出:“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！备骷夵h政加強(qiáng)對廠務(wù)公開民主管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，形成了職責(zé)明確、共同推進(jìn)、齊抓共管的工作格局。從7月19日開始，中央各部門陸續(xù)向社會公開2011年度部門決算和“三公”經(jīng)費(fèi)支出，僅一天時間就有92個中央部門在各自網(wǎng)站上公布了本部門的“三公”賬本，到7月24日發(fā)展到98個中央部門。這是中央部門連續(xù)第二年公開“三公”經(jīng)費(fèi)賬本了。國務(wù)院公布了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，并將于今年10月1日起實(shí)行，要求各級政府依有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開制度，定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國 (境)費(fèi)等機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算情況?！叭惫_作為政務(wù)公開一部分，對廠務(wù)公開民主管理形成了示范和促進(jìn)效應(yīng)。

二是立法步伐加快，為民主管理工作提供了有力的法律支撐。

在國家立法層面，我國《憲法》、《勞動法》、《工會法》、《公司法》、《勞動合同法》等法律法規(guī)，對企業(yè)建立職工代表大會、廠務(wù)公開、職工董事職工監(jiān)事等民主管理制度相繼作出了規(guī)定。1986年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》，對職代會制度作了全面的專項(xiàng)規(guī)定;1988年公布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》對職代會職權(quán)作了適度調(diào)整;1994年公布的《勞動法》打破了所有制界限，規(guī)定企業(yè)集體合同草案須經(jīng)職代會審議通過;2001年修正的《工會法》對工會通過職代會組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作了進(jìn)一步的規(guī)定;2005年修正的《公司法》對通過職代會實(shí)行民主管理、推行職工董事職工監(jiān)事制度作出了規(guī)定;2007年公布的《勞動合同法》打破所有制界限，規(guī)定用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。2012年2月，全國總工會與中央紀(jì)委等全國廠務(wù)公開協(xié)調(diào)小組6家成員單位聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)民主管理規(guī)定》，這是26年來我國首次以6部門共同頒布規(guī)章的形式，全面規(guī)范以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度?！兑?guī)定》共5章、50條，對企業(yè)民主管理的指導(dǎo)思想、任務(wù)、責(zé)任主體等作出了規(guī)定，形成了“一大突破、三大亮點(diǎn)”:最大的突破在于明確在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下所有的企業(yè)都要實(shí)行民主管理，消除了非公有制企業(yè)是否實(shí)行民主管理的困擾。亮點(diǎn)之一是對職工代表大會的定性和定位問題做了界定，明確“職工代表大會是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，是企業(yè)民主管理的基本形式”，表明職代會不是取代企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的正常管理，其他民主管理方式也不能替代職代會作為企業(yè)民主管理的基本制度;亮點(diǎn)之二是關(guān)照了不同性質(zhì)、不同規(guī)模企業(yè)的實(shí)際情況，對國有企業(yè)和國有控股企業(yè)，公司制企業(yè)，縣級以下不具備單獨(dú)建立職工代表大會制度條件的中小企業(yè)，集團(tuán)企業(yè)建立職代會制度分別作出了規(guī)定，增強(qiáng)了企業(yè)實(shí)行民主管理的針對性和操作性;亮點(diǎn)之三是明確了農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工等等所謂“非正式職工”同樣可成為職工代表，有效保障了普通職工參與企業(yè)管理的合法權(quán)益。在重點(diǎn)規(guī)范職工代表大會制度的同時，《規(guī)定》專章對“廠務(wù)公開制度”和“職工董事和職工監(jiān)事制度”作出規(guī)定，進(jìn)一步豐富了我國企業(yè)民主管理的形式和內(nèi)容。

截至2012年9月，全國有27個省 (區(qū)、市)出臺了34個民主管理地方性法規(guī)，一些地方在立法中打破所有制界限，增加了法律責(zé)任規(guī)定，增強(qiáng)了法律執(zhí)行力和約束力，為企事業(yè)單位特別是非公有制企業(yè)推行廠務(wù)公開民主管理提供了法律依據(jù)，也為國家立法奠定了廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三是各級工會創(chuàng)造了大量經(jīng)驗(yàn)，為民主管理提供了有益借鑒。

一些地方和產(chǎn)業(yè)工會結(jié)合各自實(shí)際，創(chuàng)造了許多經(jīng)驗(yàn)。江蘇省委、省政府將民主管理列入全省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要統(tǒng)籌部署。江蘇省總早在2003年就提出“以論推進(jìn)、以法推進(jìn)、以績推進(jìn)、以責(zé)推進(jìn)”的工作思路，2011年，江蘇省總工會編制《企業(yè)民主管理工作運(yùn)行參考指引》，將企業(yè)民主管理制度運(yùn)行的主要程序圖表化、工作要求顯性化，他們以和諧企業(yè)、和諧園區(qū)創(chuàng)建為抓手，在全省20多萬家企業(yè)建立以職代會為基本形式，以集體協(xié)商、廠務(wù)公開、職工董事監(jiān)事等為重要載體的“四位一體”民主管理機(jī)制，使職工知情有渠道、參與有載體、協(xié)商有平臺、監(jiān)督有手段，非公企業(yè)職代會等民主管理建制企業(yè)每年遞增萬家以上。浙江省總工會發(fā)揮全省120家企事業(yè)單位民主管理創(chuàng)新示范典型的輻射效應(yīng)，堅(jiān)持建會與建立以職代會為基本形式的企業(yè)民主管理制度同步進(jìn)行，工會建設(shè)與民主管理覆蓋面同步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了民主管理工作從“盆景”到“風(fēng)景”的轉(zhuǎn)變，寧波市總工會把企業(yè)民主管理制度與“兩個普遍”有機(jī)結(jié)合，開展“三個普遍”百日集中行動，形成了富于特色的“寧波模式”，杭州市總工會于2009年提出“3+X”的民主管理“杭州模式”，“3”為建立職代會制度、廠務(wù)公開制度和職工董事監(jiān)事制度，“X”為探索和實(shí)踐企業(yè)民主管理其他工作形式。湖北省總結(jié)推廣武漢鐵路分局江岸車輛段、省郵政局借鑒IS09000標(biāo)準(zhǔn)、建立廠務(wù)公開民主管理控制程序的經(jīng)驗(yàn)，與有關(guān)部門聯(lián)合制定了《湖北省企業(yè)事業(yè)單位廠務(wù)公開民主管理控制程序》。山西省委把企業(yè)民主管理工作納入構(gòu)建和諧山西考核指標(biāo)，呂梁市總工會提出民主管理工作思路，國有企業(yè)求“進(jìn)”——與時俱進(jìn)，職代會報(bào)告、公開內(nèi)容向“三重一大”延伸;非公企業(yè)求“深”——參與程度深，從一般規(guī)章制度、工資獎金向“體面勞動”引申;事業(yè)單位求“緊”——和黨風(fēng)廉政建設(shè)、職業(yè)道德建設(shè)緊密結(jié)合，體現(xiàn)內(nèi)部、社會兩重監(jiān)督;區(qū)域 (行業(yè))職代會求“廣”——覆蓋面廣，最大限度地覆蓋微、小、散企業(yè)及個體經(jīng)濟(jì)組織。

不好的企業(yè)各有各的不同，而好的企業(yè)都是相似的。一些民主管理先進(jìn)企業(yè)相似之處在于，都做到“三位一體”:一是理念先進(jìn)。這是前提。這些企業(yè)都堅(jiān)持全心全意依靠職工辦企業(yè)的根本方針，秉持以職工為本、依靠職工的管理理念，自覺履行社會責(zé)任，把職工當(dāng)成企業(yè)的主人，尊重職工的主人翁地位，凝聚職工的智慧和力量，培育先進(jìn)的企業(yè)文化、職工文化，把企業(yè)打造成利益共同體、命運(yùn)共同體、事業(yè)共同體。二是制度嚴(yán)密。這是關(guān)鍵。這些企業(yè)都重視促進(jìn)企業(yè)決策的科學(xué)化民主化和經(jīng)營管理的制度化規(guī)范化。青島港集團(tuán)有限公司以64人集團(tuán)機(jī)關(guān)有效管理2.4萬多名職工，奧妙之一就在于制定完善了一系列制度機(jī)制，以“一點(diǎn)也不能差，差一點(diǎn)也不行”為標(biāo)準(zhǔn)，建立健全卓越績效管理框架體系，將廠務(wù)公開民主管理納入體系之中，根據(jù)集團(tuán)為決策層、公司為經(jīng)營層、隊(duì)為管理層、班為操作層、車為執(zhí)行層的“五級管理模式”，層層明確廠務(wù)公開的主體責(zé)任，創(chuàng)新完善五級公開體系，筑牢了港口管理基礎(chǔ)，極大提升了管理效能，使青島港用較短時間走過了發(fā)達(dá)國家港口上百年的歷程。三是執(zhí)行有力。這是保證。這些企業(yè)都建立健全民主管理廠務(wù)公開實(shí)施操作辦法，采取有力措施，明確各自責(zé)任，提升團(tuán)隊(duì)執(zhí)行能力，強(qiáng)化監(jiān)督，抓好落實(shí)。

四是民主管理作用突出、成效明顯。

據(jù)全總研究室統(tǒng)計(jì)，2011年全國建立職代會制度的企事業(yè)單位278.1萬個，比上年增長23.6%，占基層工會覆蓋企事業(yè)總數(shù)的66.5%;覆蓋職工17023.6萬人，占73.9%，比上年增長12.8%。已建工會的企事業(yè)單位中，實(shí)行廠務(wù)公開的263.2萬個，占63.0%，比上年增長24.5%，覆蓋職工16278.4萬人，占70.6%，比上年增長15.0%。已建工會公有制企業(yè)職代會和廠務(wù)公開建制率達(dá)到73.38%和66.94%，非公有制企業(yè)單獨(dú)建制分別為219萬家和209萬家，建制率達(dá)到65.53%和62.91%。建立區(qū)域 (行業(yè))職代會11.8萬個，覆蓋企業(yè)114.7萬個，覆蓋職工3949.9萬人。已建工會的公司制企業(yè)中，建立董事會18.6萬個，其中建立職工董事制度的企業(yè)8.5萬個，比上年增加3969個，占45.8%;工會主席進(jìn)入董事會的5.0萬人，比上年增加4046個，增長8.7%，占建立董事會企業(yè)工會的46.1%。已建工會的公司制企業(yè)中，建立監(jiān)事會14.3萬個，其中建立職工監(jiān)事制度的企業(yè)8.3萬個，比上年增加1736個，占57.7%;正副工會主席進(jìn)入監(jiān)事會的4.3萬人。

實(shí)踐證明，民主管理對于推動經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和黨自身等五個方面的建設(shè)具有重要的作用，其一是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)科學(xué)決策、民主決策水平，把全心全意依靠工人階級根本方針落到實(shí)處，保護(hù)、調(diào)動和發(fā)揮職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，團(tuán)結(jié)職工為促進(jìn)企業(yè)發(fā)展建功立業(yè);其二是在政治建設(shè)方面，有利于實(shí)現(xiàn)職工群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，落實(shí)職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障職工享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，推進(jìn)基層民主建設(shè)這一社會主義政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程;其三是在文化建設(shè)方面，有利于凝聚經(jīng)營者與職工的共識，培育和發(fā)展先進(jìn)的企業(yè)文化職工文化，營造互利共贏的良好氛圍;其四在社會建設(shè)方面，有利于維護(hù)職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，維護(hù)職工隊(duì)伍和社會穩(wěn)定;其五是在黨的建設(shè)方面，有利于加強(qiáng)企業(yè)黨風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉工作，健全企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，密切黨與職工群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的階級基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。因此，有人稱民主管理是推動企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的“助推器”、增強(qiáng)企業(yè)凝聚力的“粘合劑”、調(diào)動職工積極性的“發(fā)動機(jī)”、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的“潤滑劑”、促進(jìn)干部隊(duì)伍廉潔高效的“監(jiān)測儀”、防止暗箱操作權(quán)力濫用的“防火墻”，是比較形象也比較準(zhǔn)確的。

二、民主管理面臨的難點(diǎn)、問題與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國正處在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期，同時也是社會矛盾凸顯期、多發(fā)期，民主管理工作的主體、訴求、環(huán)境等發(fā)生一系列新變化，面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

一是民主管理主體——職工隊(duì)伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多樣化。

職工作為民主管理的主體，近年來發(fā)生一系列新變化。職工隊(duì)伍規(guī)模日益擴(kuò)大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)多樣，國有企業(yè)職工數(shù)量大大減少，在非公有制企業(yè)特別是私營企業(yè)、外資企業(yè)中工作的職工大量增加。據(jù)全總研究室統(tǒng)計(jì)，2011年，企業(yè)工會中，公有制企業(yè)16.3萬個，占9.6%，比上年減少6098個;非公有制企業(yè)154.3萬個，占90.4%。企業(yè)工會會員中，公有制企業(yè)3901.5萬人，占20.9%;非公有制企業(yè)14771.9萬人，占79.1%。目前，全國共有非公有制企業(yè)1012萬戶、個體工商戶3756萬戶，從業(yè)人員近2億人，增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%以上，創(chuàng)造了近90%的新增就業(yè)崗位。農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。2011年底，全國農(nóng)民工總量為2.53億人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.58億人。全總調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)職工占56.6%，農(nóng)民工占43.4%，其中本地農(nóng)民工占11.2%，外來農(nóng)民工占32.2%。職工在身份、就業(yè)崗位、職業(yè)認(rèn)同、價值觀念等方面的差異，對推進(jìn)民主管理工作、整合職工需求提出了新課題

二是職工民主管理訴求的顯性化。

職工合法權(quán)益是一個整體，包括勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益、民主政治權(quán)利、精神文化權(quán)益和社會權(quán)利。隨著改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，職工的民主意識和表達(dá)訴求不斷增強(qiáng)，政治參與積極性和主動性不斷提高，維護(hù)職工民主政治權(quán)利的重要性和必要性日益顯現(xiàn)。當(dāng)前影響勞動關(guān)系穩(wěn)定的原因，70－80%是勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益引起的。但也有越來越多的事件，與職工民主權(quán)利沒有落實(shí)有關(guān)，而且隨著新生代產(chǎn)業(yè)工人增加，人們法制意識、維權(quán)意識增強(qiáng)，民主訴求增多，因民主權(quán)利未落實(shí)導(dǎo)致的不穩(wěn)定問題呈逐步上升趨勢，必須引起廣泛關(guān)注。這也符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及人們需求發(fā)展的一般規(guī)律與趨勢。

據(jù)2007年全國總工會開展的全國職工隊(duì)伍狀況調(diào)查，94.5%的職工認(rèn)為職工參與企事業(yè)管理有利于促進(jìn)企事業(yè)的發(fā)展，95.7%的認(rèn)為有利于維護(hù)職工利益，91.1%的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)讓職工都有機(jī)會參與企事業(yè)管理，91.7%的認(rèn)為參與企事業(yè)管理是職工應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，71.3%的表示愿意參加本單位的民主管理，其中農(nóng)民工為70.8%，表明包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大職工有著強(qiáng)烈的參與民主管理愿望。如果民主管理形同虛設(shè)，廠務(wù)公開走過場，訴求渠道不暢，其后果嚴(yán)重性有時大于勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損所帶來的影響，因?yàn)樗氖芎φ咭话愣际且粋€群體而不是個體，其后果有時會從對企業(yè)的不滿向政府有關(guān)管理部門蔓延，而且它不像勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益那樣可以直觀、可量化，其影響有時是無形的、長期的、廣泛的。

三是一些地方和單位民主管理工作本身存在形式化、空洞化。

主要表現(xiàn)有:一是一些黨政干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人對民主管理工作重要性認(rèn)識不高，不同程度地存在工會“唱獨(dú)角戲”、“一頭熱”的現(xiàn)象。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人把民主管理與現(xiàn)代企業(yè)制度對立起來，認(rèn)為職代會是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，公司有了股東會、董事會和監(jiān)事會就沒有必要再建立職代會，否則就會制約企業(yè)的發(fā)展，影響公司治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。第六次全國職工隊(duì)伍調(diào)查表明，部分經(jīng)營管理者民主意識淡薄，不尊重職工民主權(quán)利。15%的企事業(yè)單位高層管理人員認(rèn)為，職工只需要干活掙錢，沒必要參與企事業(yè)管理;16.8%認(rèn)為，讓職工參與管理，只會降低企事業(yè)的效率，21.9%認(rèn)為會增加成本。二是一些地方職代會、廠務(wù)公開、職工董事職工監(jiān)事建制率還不高，運(yùn)行還不夠規(guī)范。有的企業(yè)涉及職工切身利益的改革改制方案、職工分流方案不經(jīng)過職代會討論或通過，職代會民主評議干部流于形式。有的企業(yè)往往出現(xiàn)“重召開會議，輕日常管理;重通過決議，輕決議落實(shí);重領(lǐng)導(dǎo)決策，輕民主參與”等“三重三輕”現(xiàn)象，將職代會開成了“紙帶會”或“管理者會”。我國百強(qiáng)上市公司中，召開董事會會議的次數(shù)和董事的出席率，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)。這些年一些企業(yè)出現(xiàn)這樣那樣的問題，大多與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人民主意識不強(qiáng)，搞“家長制”、“一言堂”，違規(guī)決策、濫用權(quán)力、缺乏監(jiān)督制約有關(guān)。黨的十七大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查辦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違紀(jì)違法案件1.39萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1.56萬人，移送司法機(jī)關(guān)1466人。三是職工代表作用發(fā)揮不充分，職工認(rèn)可度不高。一些企業(yè)職代會中半數(shù)以上職工代表是管理人員，職工代表的產(chǎn)生存在“指定代表”、“老好人代表”和選舉程序“走過場”的現(xiàn)象，一些代表自嘲或被戲稱為“四手代表”:“見面握握手，開會拍拍手，表決舉舉手，散會揮揮手”。

2011年全總研究室調(diào)查顯示，68.3%的企業(yè)與職工簽訂了集體合同 (含專項(xiàng)集體合同)，已簽訂的集體合同中，79.8%對職工參與企業(yè)民主管理作了規(guī)定;84.8%的企業(yè)建立了職代會 (或職工大會)制度，沒有建立的為15.2%;87.7%的建立了廠務(wù)公開制度，沒有建立的為12.3%。盡管大多數(shù)企業(yè)建立了職代會和廠務(wù)公開制度，但是普通職工在職代會中擔(dān)任職工代表的比例偏低，在回答“您是不是職代會的職工代表”時，回答“不是”的占74.5%，表明普通職工在職代會中擔(dān)任職工代表的比例偏低。勞務(wù)派遣工在用工單位基本沒有話語權(quán)，他們在職工代表中的比例不到正式工的一半。內(nèi)蒙古自治區(qū)總工會調(diào)研的15家用工單位的職代會都沒有勞務(wù)派遣工代表。江蘇省總工會抽樣調(diào)查顯示，勞務(wù)派遣工中工會會員比例為56%，能夠正常參加工會活動和企業(yè)民主管理的僅占入會勞務(wù)派遣工的23%。這說明好的制度設(shè)計(jì)，如果沒有措施來加以落實(shí)，在實(shí)際工作中往往會走樣。

三、創(chuàng)新發(fā)展民主管理的思路與對策

一是明確指導(dǎo)思想，把握發(fā)展目標(biāo)和原則。

開展民主管理工作指導(dǎo)思想是:適應(yīng)民主法治建設(shè)的發(fā)展和職工民主意識的增強(qiáng)，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，學(xué)習(xí)貫徹黨中央關(guān)于發(fā)展社會主義民主政治的一系列重要指示精神，堅(jiān)持走中國特色社會主義工會發(fā)展道路，以發(fā)展和完善基層民主制度為方向，以促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、維護(hù)職工權(quán)益為原則，以國有改制企業(yè)、非公有制企業(yè)為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新精神為動力，著力擴(kuò)大工作覆蓋面，著力推進(jìn)制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)，著力提高工作實(shí)效、發(fā)揮積極作用，豐富職工民主參與形式，暢通職工民主參與渠道，擴(kuò)大職工有序政治參與，組織職工依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益，努力構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，引導(dǎo)職工為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)企事業(yè)單位改革發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)力，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、實(shí)現(xiàn)“十二五”時期發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)作出新的更大的貢獻(xiàn)。

按照有關(guān)部署，從2013年到2017年，在實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)國有、集體及其控股企業(yè)廠務(wù)公開、職代會制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校、醫(yī)院等公益性事業(yè)單位校(院)務(wù)公開、職代會制度全覆蓋，改革改制重組企事業(yè)單位確保同步建立廠務(wù)公開、職代會制度，規(guī)模以上非公有制企業(yè)廠務(wù)公開、職代會制度全覆蓋，區(qū)域 (行業(yè))職代會覆蓋中小型非公有制企業(yè)達(dá)80%以上。

2012年8月30日，政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開工作座談會在北京召開。中共中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記、全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組組長何勇出席會議并講話，強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行為重點(diǎn)，強(qiáng)化制約監(jiān)督，健全長效機(jī)制，扎實(shí)做好當(dāng)前和今后一個時期的政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開工作，要圍繞中央重大決策部署的貫徹落實(shí)、圍繞解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、圍繞發(fā)展社會主義民主政治建設(shè)、圍繞加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督推進(jìn)“三公開”工作，切實(shí)保障人民群眾各項(xiàng)民主權(quán)利。

二是推進(jìn)民主管理理論創(chuàng)新，凝聚廣泛共識。

傳統(tǒng)公司理論認(rèn)為，企業(yè)是資本所有者 (股東)的企業(yè)，資本所有者對企業(yè)享有絕對控制權(quán)，而工人作為資本雇用的對象，只是資本的附屬物而沒有參與管理的權(quán)利和地位。而我國過去企業(yè)民主管理的立論基礎(chǔ)也是企業(yè)公有制性質(zhì)，認(rèn)為職工能夠參與企業(yè)管理是由于企業(yè)的公有制性質(zhì)，把它與生產(chǎn)關(guān)系固定化，認(rèn)為只有先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系或公有制生產(chǎn)關(guān)系才能培育民主管理的花朵。這種基于企業(yè)所有制性質(zhì)的理論，隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，已經(jīng)難以自圓其說，其結(jié)果可能是畫地為牢，剝奪非公有制職工享受民主管理權(quán)利的機(jī)會。需要解放思想、開拓思路，借鑒多年來國內(nèi)外專家學(xué)者對公司管理理論的研究成果，結(jié)合我國企業(yè)實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新，探索形成適應(yīng)國情和時代發(fā)展的中國特色企業(yè)民主管理理論體系。在這方面，一些有代表性和影響力的理論如經(jīng)濟(jì)民主理論、公司社會責(zé)任理論和人力資本理論、企業(yè)與管理雙重屬性理論等值得關(guān)注和探討。

1.經(jīng)濟(jì)民主理論。民主起初是一個政治概念，主要局限在政治領(lǐng)域，即政治民主。隨著民主政治的發(fā)展，人們越來越多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)民主。經(jīng)濟(jì)民主是政治民主的繼承和延伸。經(jīng)濟(jì)民主理論認(rèn)為，政治民主需要有經(jīng)濟(jì)民主來支撐和充實(shí);沒有經(jīng)濟(jì)民主，政治民主就不完善甚至沒有意義。經(jīng)濟(jì)民主包括宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域兩個層面。微觀領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)民主也叫基層民主，表現(xiàn)在企業(yè)，就是職工參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，分享過去由資本所有者及其代理人獨(dú)享的控制權(quán)和管理權(quán)。也有人稱之為工業(yè)民主，為普通職工參與企業(yè)管理奠定了理論依據(jù)。

2.公司社會責(zé)任和利益相關(guān)者理論。傳統(tǒng)的公司理論認(rèn)為，公司是股東的公司，公司的唯一目的是為實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化。但一方面，隨著公司實(shí)力的不斷壯大，對其利益相關(guān)者乃至社會的影響越來越大;另一方面，在奉行自由放任政策的環(huán)境下，資本盲目追逐私利帶來了一系列嚴(yán)重的社會問題。因此出現(xiàn)公司社會責(zé)任和利益相關(guān)者理論，即指公司應(yīng)當(dāng)最大限度地增進(jìn)股東利益之外的其他社會成員的利益，不應(yīng)把公司僅僅看作是物質(zhì)資本所有者即股東的聯(lián)合體，而應(yīng)將其看作是物質(zhì)資本所有者、人力資本所有者以及債權(quán)人等利益相關(guān)者組成的契約組織，而在各種利益相關(guān)者中，職工是最重要的利益相關(guān)者。它是20世紀(jì)60年代斯坦福大學(xué)研究小組提出來的，與我國1960年提出“兩參一改三結(jié)合”的鞍鋼憲法的時間比較接近(“鞍鋼憲法”是“全面質(zhì)量”和“團(tuán)隊(duì)合作”理論的精髓，它弘揚(yáng)的“經(jīng)濟(jì)民主”恰是增進(jìn)企業(yè)效率的關(guān)鍵之一)。與此相關(guān)的還有企業(yè)公民理論，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)像公民那樣自覺履行社會責(zé)任。

3.人力資本理論。人力資本理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎獲得者舒爾茨創(chuàng)立的。舒爾茨認(rèn)為，資本有兩種存在形式，其一是物質(zhì)資本形態(tài)，即體現(xiàn)在物質(zhì)資料上的那些能夠帶來剩余價值的價值;其二是人力資本形態(tài)，即凝結(jié)在人體中的能夠使價值迅速增殖的知識、體力和價值的總和。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會財(cái)富的豐富，物質(zhì)資本在企業(yè)中的關(guān)鍵性地位已不復(fù)存在，人力資本的重要性越來越突出，“專用性”大大高于物質(zhì)資本，并成為企業(yè)生存和發(fā)展的關(guān)鍵性因素。因此，勞動與資本合作分享企業(yè)的決策和管理權(quán)，共同治理企業(yè)(公司)，就成為理所當(dāng)然的事情。

4.企業(yè)與管理雙重屬性理論。按照馬克思的觀點(diǎn)，企業(yè)具有雙重屬性，作為社會經(jīng)濟(jì)組織，既有經(jīng)濟(jì)屬性，是國民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，也有很強(qiáng)的社會屬性，是構(gòu)成勞動關(guān)系這種基本社會關(guān)系的組織。企業(yè)管理活動的性質(zhì)也具有二重屬性，一方面，管理是通過組織生產(chǎn)力、協(xié)作勞動，使生產(chǎn)過程聯(lián)系為一個統(tǒng)一整體所必需的活動，這是管理的自然屬性，它主要取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平和勞動社會化程度。另一方面，管理又與生產(chǎn)關(guān)系和社會制度相聯(lián)系，是管理執(zhí)行者維護(hù)和鞏固生產(chǎn)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)特定生產(chǎn)或業(yè)務(wù)活動目的的一種職能，這是管理的社會屬性。企業(yè)管理不僅需要高效率地組織生產(chǎn)要素與指揮勞動，而且需要發(fā)揮勞動者的主觀能動性。職工作為人力資本的所有者和企業(yè)財(cái)富的共同創(chuàng)造者，應(yīng)當(dāng)享有參與企業(yè)管理并通過這種參與來維護(hù)自身權(quán)益的途徑與權(quán)利。職工不只是與資本、技術(shù)及機(jī)器設(shè)備一樣的“生產(chǎn)要素”，而且是與這些生產(chǎn)要素完全不同的、具有人格價值、尊嚴(yán)與主觀能動性的“第一要素”。職工民主管理兼有自然屬性和社會屬性兩個方面，其自然屬性體現(xiàn)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求，不存在姓社姓資問題;社會屬性反映的是不同生產(chǎn)關(guān)系和社會制度的特性，我國的社會主義性質(zhì)決定了職工民主管理應(yīng)該更具有廣泛性和真實(shí)性，公有制企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮示范和帶動作用。

5.人力資源管理理論 (HRM)。這一理論從上世紀(jì)80年代后期由西方引入中國。認(rèn)為人是組織生產(chǎn)和管理活動的核心和出發(fā)點(diǎn)，是組織的最重要的資源、最有價值的資產(chǎn)，組織的競爭優(yōu)勢來自于人力資源，而不是資本或自然資源，認(rèn)為雇傭關(guān)系中不存在普遍的或不可克服的根本性利益沖突，雇主與雇員的利益從根本上是一致的，人在組織中是積極主動的，而不是消極被動的。因此要強(qiáng)調(diào)以人為中心的尊重、民主、參與和透明。企業(yè)要使人力資源得到充分的利用，必須建立一套科學(xué)的管理機(jī)制，既考慮到提高組織的績效，又考慮到人的自身發(fā)展。

三是推動立法進(jìn)程，完善民主管理制度機(jī)制。

要加大推動民主管理立法工作力度。積極參與企業(yè)民主管理、廠務(wù)公開、職工董事監(jiān)事制度等方面法律法規(guī)的研究制定和實(shí)施，抓緊調(diào)研和促進(jìn)盡早出臺《企業(yè)民主管理法》，提高民主管理立法層次，增強(qiáng)其法律效力，使民主管理工作有法可依、有章可循。

企業(yè)民主管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由職工代表大會制度、廠務(wù)公開制度、職工董事監(jiān)事制度、平等協(xié)商集體合同制度等共同組成企業(yè)民主管理體系。針對一些企業(yè)雖然建立了民主管理相關(guān)制度，但缺乏具體的操作辦法、考核標(biāo)準(zhǔn)和檢查措施，使制度只是寫在紙上、掛在墻上、講在嘴上，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用等現(xiàn)象，要積極推進(jìn)民主管理制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)，推動企業(yè)建立健全民主管理實(shí)施辦法和細(xì)則，與集體協(xié)商、勞動法律監(jiān)督、廠務(wù)公開、職工董事職工監(jiān)事等制度綜合配套、相互聯(lián)動，充分發(fā)揮職代會的基礎(chǔ)性、前導(dǎo)性作用，增強(qiáng)工作實(shí)效。

要將民主管理與企業(yè)管理制度有效對接，使之融入企業(yè)決策經(jīng)營管理之中，成為現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分。民主管理的作用是雙向的，不僅對職工有利，而且對企業(yè)有利，否則就成為企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)與對職工的一種單方面“施舍”。要明確民主管理與公司法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，與股東會、董事會、監(jiān)事會的職權(quán)行使和程序進(jìn)行有效銜接，逐步完善黨委會、工會、職工代表大會與股東大會、董事會、監(jiān)事會各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu);結(jié)合企業(yè)實(shí)行ISO9000質(zhì)量管理體系，把民主管理納入到質(zhì)量管理體系中，使之成為企業(yè)日常管理的基礎(chǔ)性工作;結(jié)合企業(yè)履行社會責(zé)任，督促企業(yè)實(shí)行民主管理來保障勞動者權(quán)益;結(jié)合企業(yè)文化建設(shè)，推動企業(yè)樹立以職工為本、依靠職工辦企業(yè)的管理理念，建立陽光企業(yè)、和諧企業(yè);結(jié)合加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，把民主管理作為推進(jìn)企業(yè)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要抓手，健全企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。讓企業(yè)對民主管理不但有高度的認(rèn)識，而且有實(shí)際的回報(bào)，獲得實(shí)實(shí)在在的收益，如凝聚了人心，增強(qiáng)了競爭力，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)發(fā)展等，從而將支持職工行使民主管理權(quán)利建立在自覺自愿、利益驅(qū)動基礎(chǔ)之上，為企業(yè)科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

四是抓住重點(diǎn)突破難點(diǎn)，提高執(zhí)行力。

民主管理是實(shí)踐的，不是空洞的，因而要堅(jiān)持不懈抓基層、打基礎(chǔ)、見實(shí)效，取信于民。

要繼續(xù)抓好民主管理建制擴(kuò)面工作，將建制專項(xiàng)行動與工會依法推進(jìn)“兩個普遍”結(jié)合起來，推動民主管理工作從公有制領(lǐng)域向非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向金融、保險(xiǎn)、律師、會計(jì)師事務(wù)所等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新社會組織延伸，從規(guī)模企業(yè)向中小微型企業(yè)、事業(yè)單位拓展，從公司向基層車間班組一線深化，從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工和勞務(wù)派遣工群體覆蓋。要抓住職工群眾的關(guān)注點(diǎn)、興奮點(diǎn)，緊緊圍繞企業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營的重點(diǎn)、職工關(guān)注的熱點(diǎn)，廣泛開展“公開解難題、民主促發(fā)展”主題活動，把公開企業(yè)重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作等“三重一大”決策制度執(zhí)行情況作為重點(diǎn)，讓職工群眾更多地參與企業(yè)管理。要繼續(xù)大力開展創(chuàng)建廠務(wù)公開民主管理示范單位活動，發(fā)揮先進(jìn)單位的示范作用。

要大力推行區(qū)域 (行業(yè))職代會制度。針對中小型非公有制企業(yè)數(shù)量眾多，勞動關(guān)系矛盾突出，而這些企業(yè)難以單獨(dú)建制的實(shí)際，大力推行區(qū)域 (行業(yè))職代會制度，實(shí)現(xiàn)民主管理對中小型非公有制企業(yè)的有效覆蓋，努力構(gòu)建區(qū)域 (行業(yè))和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。高度重視企業(yè)改制重組、廠辦大集體和經(jīng)營性事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)企后的建制工作。關(guān)口前移，提前介入，在企業(yè)改制重組和經(jīng)營性事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)企前，指導(dǎo)這些單位制定新的企業(yè)章程，對建立職代會制度作出明確規(guī)定，督促這些單位在改革后同步建立以職代會為基本形式的民主管理制度。

要適應(yīng)工作主體、對象、環(huán)境的變化，探索建立職工民主管理委員會、民主議事會、勞資懇談會、廠務(wù)公開欄等多種形式，采取會晤、通報(bào)、協(xié)商、溝通等多種方法，不斷豐富廠務(wù)公開民主管理的載體。針對農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工及新興職工大量增加的實(shí)際，探索民主管理的新形式新方法。保障他們的民主權(quán)利。要適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)傳播手段的發(fā)展，充分利用網(wǎng)絡(luò)這個新的平臺，及時關(guān)注職工的各種利益訴求，積極回應(yīng)職工的各種質(zhì)疑，提高輿論引導(dǎo)能力。

五是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，增強(qiáng)權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

推動各級黨委、政府把民主管理工作擺上重要議事日程，納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員工作實(shí)績考核體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，健全完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政共同負(fù)責(zé)、有關(guān)方面齊抓共管、職工群眾全員參與的工作格局，做到“黨組是第一責(zé)任人、行政是第一執(zhí)行人、紀(jì)檢是第一監(jiān)督人、工會是第一協(xié)調(diào)人、職工代表是第一評價人”。加大督促檢查力度，繼續(xù)運(yùn)用各地自檢、省際互檢和全國廠務(wù)公開協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)檢查的工作機(jī)制，使民主管理工作推進(jìn)有計(jì)劃、落實(shí)有措施、績效有考核、先進(jìn)有表彰、違規(guī)有追究。建立獎懲和責(zé)任追究制度，把民主管理工作情況作為年度目標(biāo)考核、評選勞動模范、五一勞動獎狀獎?wù)碌闹匾獥l件。對不公開或假公開的，堅(jiān)決實(shí)行“一票否決”。對違反民主管理有關(guān)規(guī)定，損害職工合法權(quán)益，引發(fā)重大群體事件，造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究地方和企事業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。建立健全民主管理檢查考核評價機(jī)制，把職工認(rèn)可不認(rèn)可、滿意不滿意作為檢驗(yàn)民主管理工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，形成內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，讓職工在參與中評判，努力提高對這項(xiàng)工作的滿意度。

“民主是個好東西”。也許，民主管理不能包醫(yī)百病，但沒有民主管理的企業(yè)一定會百病纏身。這就是我們的結(jié)論。