環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)入攻堅(jiān)階段、生態(tài)環(huán)境安全要求日益迫切的新形勢(shì)下，我們要重視和加強(qiáng)政府績(jī)效管理，用好績(jī)效評(píng)估工具，通過(guò)制定科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效管理流程，強(qiáng)化各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)意識(shí)和行為，提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)績(jī)與實(shí)效，推動(dòng)環(huán)保工作再上新臺(tái)階。

1.績(jī)效管理是推動(dòng)地方政府建設(shè)生態(tài)環(huán)境的有效手段和方式

政府績(jī)效管理是一種以績(jī)效為導(dǎo)向，以提高政府工作效能和公共資源使用效益為目標(biāo)，以管理和服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，整合戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估和結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)的政府管理體系和方法。從宏觀層面來(lái)說(shuō)，推行績(jī)效管理能起到三個(gè)方面的主要作用：一是幫助政府明確施政的目標(biāo)和任務(wù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化工作內(nèi)容和政策方案，保證整個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)有正確的目的性和方向性；二是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)和考核，檢查工作和要求的落實(shí)情況，督促公務(wù)人員按照既定的標(biāo)準(zhǔn)努力工作，完成目標(biāo)和任務(wù)，并從中尋找問(wèn)題和不足，實(shí)施某種程度的獎(jiǎng)懲，或進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制；三是便于政府與社會(huì)開(kāi)展互動(dòng)與溝通，既可以展示政府的工作實(shí)績(jī)，增強(qiáng)政務(wù)信息的透明與公開(kāi)，也可以及時(shí)收集群眾的主觀評(píng)價(jià)和需求，進(jìn)一步提高政府工作效能。

績(jī)效管理的核心是績(jī)效評(píng)估，實(shí)施績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)是政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)中所產(chǎn)生的結(jié)果和效能。環(huán)境和生態(tài)既是人類(lèi)賴(lài)以生存的唯一空間，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本前提。保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)安全是政府提供的重要公共產(chǎn)品。對(duì)政府提供公共服務(wù)的履職狀況和工作成績(jī)進(jìn)行綜合性、全方位評(píng)價(jià)，理所當(dāng)然應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)作為重要的評(píng)估內(nèi)容。一個(gè)高績(jī)效的政府，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)績(jī)上，更應(yīng)該體現(xiàn)在政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)各個(gè)方面的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展；不僅應(yīng)包括可見(jiàn)的成績(jī)和效果，還應(yīng)包括獲得這種成績(jī)、效果的成本和代價(jià)。這幾個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，是政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)要求。與此同時(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視與投入，也充分體現(xiàn)了人們對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展和政府績(jī)效整體性、綜合性、民本性的認(rèn)識(shí)與把握。正因?yàn)檎⒆惴?wù)科學(xué)發(fā)展、服務(wù)職能轉(zhuǎn)型、服務(wù)改善民生的需要，具有全局視野和戰(zhàn)略思維，才更加重視當(dāng)前的環(huán)保工作，全面提高環(huán)境保護(hù)工作能力。因此，績(jī)效管理和環(huán)境保護(hù)在理念、價(jià)值、操作上具有一致性，在實(shí)踐層面可以有機(jī)結(jié)合，相互支持、相互促進(jìn)。

從理念上看，績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)降低行政成本、提高服務(wù)效益，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，要求從根本上降低資源環(huán)境成本，提高環(huán)境質(zhì)量，這與政府績(jī)效管理的價(jià)值取向是高度契合的。當(dāng)前，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善無(wú)疑是政府工作的重要實(shí)績(jī)和效果，但另一個(gè)問(wèn)題是，我們以多大的代價(jià)和成本獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和總量提升。我們固然不能為環(huán)境保護(hù)而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)毫不考慮所付出的環(huán)境成本，甚至為了短期利益而破壞環(huán)境、犧牲環(huán)境，因?yàn)檫@個(gè)成本不僅由當(dāng)代人承擔(dān)，還要延續(xù)到未來(lái)和后代，直接關(guān)系發(fā)展的可持續(xù)性。因此，“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”必然成為當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)工作的基本原則和方針。我們對(duì)一個(gè)地方政府的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，就要既看發(fā)展的業(yè)績(jī)，也要看環(huán)境保護(hù)的業(yè)績(jī)，“兩手都要抓，兩手都要硬”。在這個(gè)意義上說(shuō)，缺乏環(huán)境發(fā)展水平的績(jī)效評(píng)估體系必然是不科學(xué)、不完善、不客觀的評(píng)估體系。將環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境質(zhì)量狀況全面納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是現(xiàn)代政府績(jī)效內(nèi)涵的應(yīng)有之義，也是完善目前政府績(jī)效管理體系的必然要求。

從制度上看，績(jī)效管理是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和動(dòng)力。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，其主體不僅包括專(zhuān)業(yè)條線部門(mén)，還包括地方塊塊政府；不僅包括國(guó)家公務(wù)人員，還包括廣大的群眾和社會(huì)力量。因此，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作不能單單依靠環(huán)保部門(mén)自身的力量，還需要充分調(diào)動(dòng)各方面的資源和力量，匯聚成生態(tài)文明建設(shè)的洪流和大軍。我們欣喜地看到，保護(hù)環(huán)境、珍惜資源、持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，獲得多方面的理解和支持。但也不能否認(rèn)，當(dāng)前部分地方還存在忽視環(huán)保工作、弱化環(huán)保投入，輕視節(jié)能減排工作的現(xiàn)象和問(wèn)題，甚至對(duì)環(huán)保要求和任務(wù)進(jìn)行抵觸的情況也時(shí)有發(fā)生。從提高政策執(zhí)行力的角度來(lái)說(shuō)，除了加大宣傳教育以外，更重要的是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建合理的考核機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，對(duì)利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的行為進(jìn)行鼓勵(lì)，對(duì)危害環(huán)境和生態(tài)的行為進(jìn)行懲罰，用倒逼的辦法推動(dòng)政府、企業(yè)、個(gè)人等主體更加主動(dòng)和積極地進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加強(qiáng)重點(diǎn)流域水污染防治、大氣污染防治和工業(yè)“三廢”治理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

從方法上看，績(jī)效管理為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)提供了有用的實(shí)施工具。績(jī)效管理是一種現(xiàn)代管理工具和方法，在戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)分解、指標(biāo)體系構(gòu)建、綜合評(píng)價(jià)、預(yù)算管理等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處。環(huán)境保護(hù)工作要在宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局等方面發(fā)揮獨(dú)特作用，就不能僅僅局限于單一的政策、法令執(zhí)行和項(xiàng)目建設(shè)，還必須主動(dòng)介入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程之中，從多層面思考問(wèn)題、開(kāi)展工作?？?jī)效管理的工具作用主要表現(xiàn)在：第一，在宏觀層面上，環(huán)保工作要進(jìn)入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)約束性指標(biāo)的確定，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；第二，在中觀層面上，利用績(jī)效管理工具，對(duì)地方環(huán)境工作績(jī)效進(jìn)行全方面的考核與評(píng)估，并從提高績(jī)效的角度，形成關(guān)于淘汰落后產(chǎn)能、減少污染物排放量和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體意見(jiàn)和對(duì)策，供有關(guān)部門(mén)參考；第三，在微觀層面上，對(duì)具體的環(huán)境工程與項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，是否有實(shí)效、有多大實(shí)效是整個(gè)項(xiàng)目管理始終要考慮的重大問(wèn)題。只有緊扣績(jī)效理念，將績(jī)效管理中戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)明晰、預(yù)算確定、過(guò)程控制、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等一系列環(huán)節(jié)和要求貫穿到環(huán)保工程和項(xiàng)目中，注重全流程管理和全方位控制，才能保證具體環(huán)保項(xiàng)目和工程的科學(xué)化和高效化。

2.把生態(tài)環(huán)境建設(shè)納入地方政府的績(jī)效管理并作為其中的重要內(nèi)容

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但也要清醒看到，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式依然粗放，靠高投入和高消耗維持快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)面臨環(huán)境污染和發(fā)展可持續(xù)性等問(wèn)題。在資源的可持續(xù)性上，中國(guó)向世界貢獻(xiàn)了7%左右的GDP總量，卻消耗了15%左右的世界能源，我國(guó)消耗的資源僅次于美國(guó)，比日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)加起來(lái)的總和還大。我國(guó)大氣污染物排放負(fù)荷巨大，超越環(huán)境承載能力。其中，京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等已經(jīng)成為我國(guó)大氣污染突出的12個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活質(zhì)量提升，全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境安全的期望與需求也在不斷提高，對(duì)環(huán)境類(lèi)突發(fā)事件的關(guān)注越來(lái)越強(qiáng)烈。環(huán)境安全直接關(guān)系到人民群眾的基本身心健康，關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)的生活質(zhì)量，水體、空氣、土壤等污染事件無(wú)不牽動(dòng)著社會(huì)的敏感神經(jīng)。近年來(lái)的一些重大工程項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如化工企業(yè)、垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施、磁懸浮列車(chē)等，屢屢因?yàn)閷?duì)周邊環(huán)境的不良影響，引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，造成一定的社會(huì)影響。從某種程度上說(shuō)，環(huán)境問(wèn)題已成為當(dāng)下威脅人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一，環(huán)境保護(hù)不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是重要的民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，甚至成為政治問(wèn)題。

把環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是維護(hù)廣大人民群眾切身利益的民生工程和民心工程，是倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手，更是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在需要。這就要求各級(jí)地方政府用全局視野和戰(zhàn)略思維考慮環(huán)保工作，正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，克服“GDP至上”的傾向，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。從政府自身建設(shè)的角度說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變思路，牢固樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，自覺(jué)把認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的要求上來(lái)，更需要積極進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，把服務(wù)型政府建設(shè)落到實(shí)處。

有什么樣的績(jī)效評(píng)估體系，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的政府行為和結(jié)果。檢驗(yàn)一個(gè)地方是否真正重視環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看它是否將有關(guān)的約束性指標(biāo)納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，并接受政府績(jī)效管理的考核和評(píng)估?？?jī)效評(píng)價(jià)體系的細(xì)微偏差，在現(xiàn)實(shí)中就可能被放大為巨大的行為差距和異化。只有制定全面、科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，開(kāi)展整體、完備的績(jī)效管理工作，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的干部考核、評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)胡錦濤總書(shū)記提出的“建立、健全保障科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實(shí)的體制機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系”的要求，也才能提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部走科學(xué)發(fā)展之路的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

我國(guó)積極實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將環(huán)境保護(hù)放在重要的戰(zhàn)略位置，不斷加大解決環(huán)境問(wèn)題的力度，增加環(huán)保工程投資，取得了明顯成效。這其中，指標(biāo)考核和績(jī)效管理無(wú)疑起到了巨大作用，發(fā)揮了巨大效力?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家將主要污染物排放總量顯著減少作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，納入到政府績(jī)效考核框架之內(nèi)，通過(guò)逐級(jí)分解的辦法，明確了工作目標(biāo)和責(zé)任主體，起到良好實(shí)際效果。如，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務(wù)。污染治理設(shè)施快速發(fā)展，設(shè)市城市污水處理率由2005年的52%提高到72%，火電脫硫裝機(jī)比重由12%提高到82.6%。讓江河湖泊休養(yǎng)生息全面推進(jìn)，重點(diǎn)流域、區(qū)域污染防治不斷深化，環(huán)境質(zhì)量有所改善，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)于Ⅲ類(lèi)的比重提高到51.9%，全國(guó)城市空氣二氧化硫平均濃度下降26.3%?？梢哉f(shuō)，“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的全面完成，績(jī)效管理工作功不可沒(méi)。

由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局仍不盡合理，污染防治水平仍然較低，環(huán)境監(jiān)管制度尚不完善等原因，我國(guó)環(huán)境狀況總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平，2011年10月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策措施，組織實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)環(huán)保工程?！兑庖?jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)，要制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)人民政府績(jī)效考核，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)考核的地方實(shí)施區(qū)域限批，暫停審批該地區(qū)除民生工程、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2011年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，其中明確提出“十二五”期間化學(xué)需氧量排放總量下降8%、氨氮排放總量下降10%、二氧化硫排放總量下降8%、氮氧化物排放總量下降10%、地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以上的比例上升8%等六大指標(biāo)，同時(shí)提出，地方人民政府是規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體，要把規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、措施和重點(diǎn)工程納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，把規(guī)劃執(zhí)行情況作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。中央政府與31個(gè)省(區(qū)、市)政府和新疆建設(shè)兵團(tuán)及華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投、國(guó)家電網(wǎng)、中石油、中石化(集團(tuán))公司主要負(fù)責(zé)人正式簽署了“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)，這標(biāo)志著“十二五”減排任務(wù)層層分解并落實(shí)到地方政府、各有關(guān)企業(yè)。各級(jí)政府特別是環(huán)保部門(mén)要抓住這一機(jī)遇，認(rèn)真落實(shí)績(jī)效管理的要求和任務(wù)，重點(diǎn)考評(píng)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案中有關(guān)減排政策是否落實(shí)，各省與環(huán)保部簽訂的“十二五”污染減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)要求是否落實(shí)、資金是否到位等，將環(huán)保工作推上新的臺(tái)階。

可以預(yù)見(jiàn)，這些措施必將對(duì)“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，也必將成為進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要支撐和保障。

3.運(yùn)用績(jī)效管理推動(dòng)地方政府抓緊抓實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)

李克強(qiáng)副總理在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第七次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上從加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、滿(mǎn)足人民群眾的迫切愿望、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作四個(gè)方面深刻闡述了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，切實(shí)解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，努力開(kāi)創(chuàng)環(huán)保工作新局面。從落實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，在今后一段時(shí)期內(nèi)，我們要更加重視和加強(qiáng)績(jī)效管理對(duì)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用，創(chuàng)造性地運(yùn)用績(jī)效設(shè)定、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效提升等工具和方法，形成從上到下、由內(nèi)到外的強(qiáng)大激勵(lì)和動(dòng)力，貫徹和落實(shí)好第七次環(huán)保大會(huì)的會(huì)議精神和戰(zhàn)略部署。

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)一些地方政府和部門(mén)結(jié)合實(shí)際，改革創(chuàng)新，大膽探索，借鑒西方政府績(jī)效評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際開(kāi)展了績(jī)效管理的實(shí)踐，取得了良好效果。但從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，現(xiàn)有的實(shí)踐也存在一些問(wèn)題。如，過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而忽視或輕視環(huán)境保護(hù)的實(shí)績(jī)和成效；以?xún)?nèi)部評(píng)估為主，缺乏對(duì)社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)和環(huán)境安全需求的重視與反饋，由此抑制了績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用；還有的地方單純強(qiáng)調(diào)數(shù)字和量化管理，缺乏對(duì)環(huán)保工作的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施辦法，造成績(jī)效管理的簡(jiǎn)單化和片面化，帶來(lái)一系列管理亂象。從具體操作角度看，進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效管理在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用，需要重視這樣幾個(gè)方面的問(wèn)題。

3.1 提高環(huán)境保護(hù)在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的地位與比重

績(jī)效管理的導(dǎo)向作用最主要地體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之中，只有給予環(huán)境質(zhì)量、排放要求和科技創(chuàng)新以突出的、硬性的量化指標(biāo)，才能有效調(diào)控政府、企業(yè)和社會(huì)行為，消除環(huán)境保護(hù)的阻力與障礙，貫徹落實(shí)科學(xué)觀的要求。要搶抓《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)以及第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開(kāi)的歷史性機(jī)遇，進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)激勵(lì)措施，充分發(fā)揮地方人民政府預(yù)防和治理環(huán)境污染的積極性。包括進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)綜合評(píng)價(jià)體系，提高環(huán)境質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系中的權(quán)重與分值，引導(dǎo)地方各級(jí)人民政府把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，及時(shí)研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問(wèn)題。完善中央環(huán)境保護(hù)投入管理機(jī)制，帶動(dòng)地方人民政府加大投入力度。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，鼓勵(lì)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)示范區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng)，并在審批、政策、資金、項(xiàng)目等方面對(duì)模范城市和示范區(qū)進(jìn)行一定傾斜，形成正向激勵(lì)與良性循環(huán)。

3.2 探索建立生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)發(fā)展進(jìn)行區(qū)域性監(jiān)控與跟蹤

績(jī)效管理具有動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：從起點(diǎn)來(lái)說(shuō)，需要根據(jù)歷史階段、客觀條件等因素來(lái)進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)確認(rèn)，不能拍腦袋和拍胸脯，因此，前一階段的績(jī)效狀況必然要產(chǎn)生歷史性影響；從終點(diǎn)來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)又不是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而要根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果找出存在的問(wèn)題及其原因，并制定科學(xué)的效能提升方案，對(duì)下一階段的績(jī)效管理產(chǎn)生重要影響。因此，要推動(dòng)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)文明建設(shè)不斷發(fā)展，就需要探索建立生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量水平和演變進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與跟蹤。這個(gè)系統(tǒng)應(yīng)包括三個(gè)方面的核心部件：首先是生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)估指標(biāo)體系，將環(huán)境質(zhì)量、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、環(huán)保投入等系列指數(shù)納入其中，能夠?qū)^(qū)域性的環(huán)境發(fā)展和生態(tài)文明狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；其次是數(shù)據(jù)收集和分析系統(tǒng)，能動(dòng)態(tài)注入和展示有關(guān)指標(biāo)信息，形成綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，并及時(shí)展示不同區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)與排序；最后是動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)紅、黃、藍(lán)等級(jí)劃分，對(duì)重要指標(biāo)的演化過(guò)程進(jìn)行追蹤，并當(dāng)情況持續(xù)惡化或進(jìn)入警戒線時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警。

建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)的目標(biāo)并不是簡(jiǎn)單地督促、檢查和懲處，更主要是及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量發(fā)展的信息與態(tài)勢(shì)，客觀、科學(xué)地評(píng)估區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展，盡早發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作中的問(wèn)題與不足，在引起警示和重視的基礎(chǔ)上，找到病因并予以解決。

3.3 將國(guó)家環(huán)境功能區(qū)劃納入到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，成為地方政府績(jī)效考核的基本依據(jù)和內(nèi)容

根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異，以維護(hù)環(huán)境健康、保護(hù)自然生態(tài)安全、保障食品產(chǎn)地環(huán)境安全等為目標(biāo)，結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，編制國(guó)家環(huán)境功能區(qū)劃，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定“生態(tài)紅線”，制定不同區(qū)域的環(huán)境目標(biāo)、政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)、分區(qū)管理。這些環(huán)境目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)要適時(shí)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，成為環(huán)保部門(mén)開(kāi)展有關(guān)績(jī)效管理的基本依據(jù)和主要內(nèi)容。

3.4 堅(jiān)持績(jī)效管理理念，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理

績(jī)效管理是一種全程管理。要把環(huán)境保護(hù)、治理污染、環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急救援與責(zé)任追究這些工作的關(guān)口前移，積極主動(dòng)開(kāi)展前期介入和干預(yù)，在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估的基礎(chǔ)上完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理措施，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度。具體來(lái)說(shuō)，要以排放重金屬、危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)污染物和生產(chǎn)使用危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)為重點(diǎn)，全面調(diào)查重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源和環(huán)境敏感點(diǎn)，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)。研究環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、傳播、防控機(jī)制。開(kāi)展環(huán)境污染與健康損害調(diào)查，建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。并將這些工作的開(kāi)展情況納入到環(huán)境保護(hù)工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程和全流程管理。同時(shí)，加強(qiáng)重大公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，提升環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)決策過(guò)程的影響與約束。近年來(lái)，各地陸續(xù)開(kāi)始實(shí)施重大工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要來(lái)源和內(nèi)容，危害環(huán)境的工程極易引發(fā)相關(guān)利益群體的反對(duì)和敵視，甚至導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件，影響安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)局面。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來(lái)說(shuō)，必須建立制度化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，將其嵌入到重大工程項(xiàng)目的決策過(guò)程中，逐步實(shí)現(xiàn)一票否決，從源頭上防止工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的破壞以及對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成的影響。

3.5 強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

績(jī)效管理的全過(guò)程必須相應(yīng)建立明確的目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)規(guī)劃、目標(biāo)、評(píng)估、結(jié)果各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任進(jìn)行事前明晰和分解到位。各級(jí)環(huán)保部門(mén)要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定期形成環(huán)境監(jiān)測(cè)以及環(huán)保績(jī)效狀況的評(píng)估報(bào)告，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布；結(jié)合監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)將節(jié)能減排和環(huán)境治理納入考核范疇的契機(jī)，形成節(jié)能減排和污染治理的目標(biāo)責(zé)任制，并逐級(jí)分解，層層落實(shí)，對(duì)于未完成任務(wù)和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體，下達(dá)整改要求，落實(shí)整改意見(jiàn)，并追究相應(yīng)的行政責(zé)任；對(duì)于超額完成任務(wù)和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體，積極進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

3.6 從以?xún)?nèi)部考核為主向內(nèi)外考核兼顧轉(zhuǎn)變

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估工作大都以?xún)?nèi)部考核為主，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，或者政府部門(mén)內(nèi)部開(kāi)展的考核。這提高了考核的效率，節(jié)省了成本，但也部分犧牲了評(píng)估的客觀性和透明度。事實(shí)上，對(duì)于一些技術(shù)性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)化程度高的績(jī)效評(píng)價(jià)，如果適時(shí)、有序引入專(zhuān)業(yè)性第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，不僅能夠提高評(píng)估的科學(xué)性和客觀性，也能增強(qiáng)評(píng)估的權(quán)威性和公正性，更加有利于公眾溝通和社會(huì)接受。從以?xún)?nèi)部考核為主向內(nèi)外考核兼顧的轉(zhuǎn)變，是時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求。要充分調(diào)動(dòng)人民群眾支持環(huán)保工作的積極性與創(chuàng)造性，努力探索公眾參與環(huán)境評(píng)估的渠道和方式，適度吸納公眾代表進(jìn)入評(píng)估團(tuán)隊(duì)，及時(shí)向全社會(huì)公布評(píng)估過(guò)程和結(jié)果，這樣既有利于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)與社會(huì)公眾的溝通和交流，也能起到普及環(huán)保知識(shí)、激發(fā)公眾熱情、爭(zhēng)取社會(huì)認(rèn)同與理解的作用。要引入第三方專(zhuān)家和團(tuán)隊(duì)對(duì)日常性的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)發(fā)展進(jìn)行委托評(píng)估，同時(shí)，對(duì)于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及有關(guān)引起爭(zhēng)端的環(huán)?？?jī)效評(píng)估項(xiàng)目，探索引進(jìn)具有行業(yè)資質(zhì)、社會(huì)威信的第三方主體進(jìn)行評(píng)估與考核，提高績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的客觀性、公正性和權(quán)威性。通過(guò)這樣的多方引入和參與，最終形成全社會(huì)參與的、最廣泛的環(huán)保“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，共同推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)大發(fā)展。