張同聲

（水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，100053，北京）

2012年在法國召開的第六屆世界水論壇，形成了重視水資源管理、促進水資源可持續(xù)利用的共識，呼吁國際社會行動起來共同解決世界水問題。

我國既是一個缺水國家又是一個發(fā)展中大國，要以占世界6%的水資源和9%的耕地，保障世界21%人口的糧食安全、飲水安全和國家經(jīng)濟發(fā)展，任重道遠。要使有限的水資源實現(xiàn)可持續(xù)利用并且支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須要加強水資源的科學管理。為此筆者對水資源管理的創(chuàng)新與發(fā)展作了些許思考，旨在拋磚引玉，與所有關心水事的人們共同探討水資源管理的國是。

一、經(jīng)濟社會的高速發(fā)展呼喚著水資源管理的創(chuàng)新與科學發(fā)展

20世紀末，特別是我國加入世貿(mào)組織后，水資源利用出現(xiàn)了新形勢。

1.水資源開發(fā)權配置矛盾凸現(xiàn)

在計劃經(jīng)濟時代，水資源是國有國營，其經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益由全社會共享，水資源配置由政府說了算，順理成章，無可厚非。隨著市場經(jīng)濟的建立、改革的不斷深入，投資主體實現(xiàn)了多元化，因爭搶水電站開發(fā)權而出現(xiàn)的群眾斗毆和上訪事件時有發(fā)生。在這種情況下，水資源開發(fā)權給誰不給誰，配置方式的公平公正性受到挑戰(zhàn)，稍有不慎將導致腐敗，引發(fā)社會問題。

2.水資源綜合利用矛盾加劇

隨著氣候變暖，極端氣候頻頻發(fā)生，水資源綜合利用越顯重要。以貴州省為例，已建成的1 000多座水電站開發(fā)任務多為發(fā)電，很少兼顧灌溉和供水，水資源的綜合效益未能充分發(fā)揮。在遭遇特大旱災時，這一問題凸現(xiàn)出來：一邊是多數(shù)水庫、山塘蓄水量嚴重不足，廣大地區(qū)需要打井找水、長距離運水以解決農(nóng)村飲水和抗旱保苗；另一邊是大量水電站的蓄水因工程措施缺乏不能用于灌溉和供水。據(jù)統(tǒng)計，該省水電站的蓄水量遠遠超過水利工程水庫的蓄水量，利用水電站蓄水除發(fā)電外兼顧其他，使發(fā)電、灌溉、供水等多種效益更好結合，充分發(fā)揮水資源綜合效益是非常好的措施。但是，對已建水電站的這種功能調(diào)整目前還缺乏相應的補償機制作保障。

3.水資源生態(tài)安全受到挑戰(zhàn)

新中國成立初期，百廢待興，大干快上建成了一大批水利工程。由于當時思想觀念、財力、科技和人才的局限性，我們對水資源利用的理念是充分利用，少有顧及生態(tài)環(huán)境等其他方面。數(shù)以萬計的電站、水庫等水利工程經(jīng)過幾十年的運行，對河流的生態(tài)環(huán)境都有不同程度的影響，河流脫水、斷流的情況時有發(fā)生，影響群眾的正常生活，與廣大人民群眾期盼享有良好生態(tài)環(huán)境的愿望相去甚遠，水資源生態(tài)安全和可持續(xù)利用受到挑戰(zhàn)。

4.水資源安全受到挑戰(zhàn)

近些年，一些外資來華收購小水電站，然后在國際市場上市。據(jù)不完全統(tǒng)計，其中僅一個公司，4年間已收購11座水電站，總裝機達到34.46萬kW，而且這種收購正呈發(fā)展態(tài)勢。這些水電站是作為純粹的企業(yè)進行交易，符合現(xiàn)行政策。但是作為水資源所有權代表的水行政主管部門卻喪失了應有的話語權。由于此前國家沒有關于水資源開發(fā)使用年限的規(guī)定，收購了水電站實際上就擁有了永久、無償使用水資源的權利。我國原本就是一個缺水大國，如果任由這種態(tài)勢發(fā)展到一定程度，就會影響到國家的水資源安全和節(jié)能減排戰(zhàn)略。而且水電站在功能、技術和管理等方面都不同于一般的生產(chǎn)或服務企業(yè)，在防洪、調(diào)度、安全等方面都需要水利、電力等部門的嚴格管理。外資收購水電站將會影響水電站公益功能的發(fā)揮以及流域水電開發(fā)規(guī)劃的調(diào)整。如果流域水電開發(fā)規(guī)劃進行調(diào)整，當新規(guī)劃要求外資收購的電站進行功能調(diào)整時，沒有法律依據(jù)，引發(fā)的將是外交糾紛，流失的將是國家作為水資源所有者的資產(chǎn)權益。

綜上所述，水資源開發(fā)利用呈現(xiàn)的多樣性、復雜性使得水資源的安全和可持續(xù)利用面臨巨大威脅，也對政府管理能力提出了更高的要求。因此，創(chuàng)新和科學發(fā)展水資源管理勢在必行，十分緊迫。

二、對水資源和水資源管理的再認識

對水資源和水資源管理的不同理解會直接導致管理理念、管理體制和管理方法的不同。關于水資源與水資源管理，水利部在《深化水務管理體制改革指導意見》中作過詳盡表述：“水資源是地球表層可供人類利用的水，包括江河、湖泊、井泉、高山積雪以及冰川等可供長期利用的水量；河川水流、沿海潮汐等所蘊藏的天然水能；江河、湖泊、海港等可供水運事業(yè)的天然航道以及可用來發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖事業(yè)的天然水域等?！薄八Y源管理是對水資源量、質(zhì)、溫、能的全要素管理，對水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護的全方位管理，對水資源供給、使用、排放的全過程管理?！庇纱丝梢?，水資源管理內(nèi)容非常豐富、復雜，是一個龐大的、需要全面統(tǒng)籌的管理系統(tǒng)。筆者認為：①全要素管理是指對水資源構成要素的逐一管理，包括量、質(zhì)、溫、能等諸要素的管理。②全方位管理是指對水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護以及與之相關行為的立體管理，包括水資源的開發(fā)利用，水利戰(zhàn)略規(guī)劃的擬定，流域綜合規(guī)劃的組織編制，生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水的統(tǒng)籌兼顧，水資源的保護，水旱災害、水土流失的防治，飲水安全、節(jié)水灌溉、水事糾紛查處以及相應的政策法規(guī)、制度措施的制定等。③全過程管理是指對水資源橫向流程的管理，包括水資源的供給、使用、排放等。

關于水資源的全要素管理。水資源是集水量、水質(zhì)、水能、水域、水溫等多種要素為一體的綜合體。如同構成漢字的音、意、形三要素一樣，水量、水能、水域是水資源最基本的構成要素。以水量而論，沒有相當?shù)牧浚我詾樵?？以水能而論，它是河流的生命動能，沒有水能，江河豈能萬古流？以水域而論，它是水的空間承載，沒有域，源以何為載？可見水量、水能、水域是水資源必不可缺的、不可分割的最基本的要素，都是水資源的存在形式。從這個意義出發(fā)，缺少其中任何一個要素的嚴格管理，水資源的管理都是不全面、不到位、不可能真正實現(xiàn)的。水量、水能、水域作為水資源的基本要素又都有著其與生俱來的鮮明特點，因此對它們的管理不能簡單用水資源管理一言以蔽之，更不能用水量的管理替代水能、水域的管理。

從管理實踐看，長期以來我們對水資源的管理注重于對水量的管理，制定的一系列法律法規(guī)主要調(diào)整和規(guī)范的是圍繞水量而開展的行為。但是要管理好水資源，僅有量的管理是遠遠不夠的。就水能資源管理而言，開發(fā)利用水能資源，第一，要加強水能資源開發(fā)權的管理，建立和構筑公平公正的水能資源市場，依法保護公民享有公有水資源的權益，防止國家水資源資產(chǎn)的流失；第二，必須做到人水和諧，要留給河流以足夠的生命動能，河流只有流動生命才存在、才健康；第三，要科學確定水能資源開發(fā)規(guī)模和開發(fā)方式，做到適度開發(fā)，而不是竭澤而漁，更不能為追求一時的發(fā)展而犧牲子孫后代的福祉。在水法制體系已經(jīng)形成的情況下仍然出現(xiàn)了跑馬圈河、河流脫水斷流等問題，也從一個側面說明了我們制度建設的缺失。顯而易見，僅僅依靠現(xiàn)有的水法律法規(guī)，應對水資源開發(fā)利用的新形勢是不夠的，需要不斷豐富完善。

《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》中要求“把嚴格水資源管理作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，科學發(fā)展觀是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略舉措的根本保障。以愚之見，科學發(fā)展包含了認識的科學性和發(fā)展的科學性。所謂認識的科學性，是指實事求是，準確把握和分析國情、民情、水情；發(fā)展的科學性，是指思路理念符合社會發(fā)展規(guī)律和趨勢，法律、政策、規(guī)劃和措施符合實際，有針對性，能有效解決問題。水資源利用出現(xiàn)的新形勢，是經(jīng)濟社會發(fā)展提出的新課題，我們必須面對并且要深入思考研究，有的放矢進行破解。水資源管理的改革發(fā)展要求我們從比較注重水資源量的管理向水能、水域等水資源全要素管理轉變，按照水能、水域的特點制定配套的法規(guī)和制度，完善現(xiàn)行的水法制體系，深化和細化水資源管理。

三、關于建立水能資源管理制度的思考

上述水資源開發(fā)利用出現(xiàn)的新問題，主要是水能資源管理不到位，缺乏有效的解決辦法。在我國，對水能資源富集的河流，規(guī)模開發(fā)利用的方式主要是水力發(fā)電。在較長的實際工作中，人們大都把水電與水能混為一談，這種認識的混淆直接導致了水能資源管理的缺位。

水電是人們對水能資源的一種開發(fā)和利用，它是通過工程措施獲得水流落差，將水能轉化為電能而不消耗水量。水電能以電網(wǎng)為載體，存在于電力系統(tǒng)之中，是電位差與電流量的結合，與河流生命沒有直接關系，作為電力產(chǎn)品的一個商品，大都由市場進行調(diào)節(jié)。

水能是河流生命的動力，它依存并從屬于水資源而不能獨立存在，是水資源不可分割的重要組成部分，屬資源的范疇。水能轉化為電能是最常用的也是對人類社會非常有利的水功能利用，即使可以轉化為能源的那部分水能資源屬于能源的范疇，但它還是水資源多重功能的一種功能利用，其本質(zhì)屬性仍然是水資源。水能資源開發(fā)利用涉及資源擁有者、投資者、經(jīng)營者和消費者之間的利益協(xié)調(diào)，誰擁有了水能資源的開發(fā)權，誰就壟斷了某一河段乃至整條河流的水資源。同時它還涉及上下游左右岸的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，所以不管從空間分布、功能分布，還是水資源安全來看，都必須由政府管理。需要強調(diào)的是水能資源對水資源不可分割的從屬性，決定了水能資源從屬于水資源統(tǒng)一管理的法律屬性,因此必須依照水法，加強水能資源管理。從這個意義上講，開展水能資源管理既是對水資源管理的深化和細化，又是對水法制體系的豐富和完善。

水能資源管理應設置的主要制度：

1.水能資源調(diào)查評價制度和規(guī)劃編修制度

水能資源調(diào)查評價是水能資源開發(fā)規(guī)劃的基礎。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，進行動態(tài)調(diào)查評價，不斷發(fā)現(xiàn)和研究新問題，適時修編規(guī)劃，正是規(guī)劃的生命力之所在。要創(chuàng)新規(guī)劃編修思路，綜合考慮各方面因素劃分水能資源禁止、限制、鼓勵、保留開發(fā)區(qū)；充分考慮生態(tài)環(huán)境、移民等因素，轉變過去對水能資源榨干用盡的做法為有限、適度開發(fā)，調(diào)整開發(fā)規(guī)模和開發(fā)方式，保護河流生命健康不受威脅，保障水資源可持續(xù)利用。

浙江省麗水市甌江玉溪—開潭河段自然景色優(yōu)美，歷史人文集中。原規(guī)劃有3座電站，裝機容量6.5萬kW，為保留該河段的原生態(tài)景觀，麗水市修編了規(guī)劃，放棄了該段河流的開發(fā)，如今成為民眾休閑的好去處。該省松陽縣原規(guī)劃興建高壩引水式水電站，裝機2萬kW。后調(diào)整規(guī)劃建成壩后電站，裝機容量雖減少了2000 kW，但形成了10 km2的湖面，避免了大壩下游河段的脫水，保護了生態(tài)。

2.水能資源開發(fā)許可制度及有償使用制度

水能資源長期由少數(shù)人或部分人無償占有和收益，有悖于社會公平，而且配置過程極易產(chǎn)生尋租腐敗行為，需要通過制度的保障彰顯公平公正。

浙江省率先在全國推行水能資源開發(fā)使用權有償出讓制度。隨后湖北、湖南、貴州、吉林、遼寧、河北、廣東等10多個省相繼建立和推行了水能資源開發(fā)許可和開發(fā)權有償出讓制度，強化了水能資源權屬管理，使水資源的國有屬性和價值得到了體現(xiàn)，為投資者構建了公平公正的水能資源市場環(huán)境。

3.水能資源開發(fā)權使用年限制度及水電站轉讓登記制度

旨在強化水能資源的國有屬性，防止國家資源所有權流失，確保水資源安全，對民族和歷史負責。浙江、湖北、貴州、重慶、湖南、吉林、遼寧、廣東、河北等省份都已明確規(guī)定水能資源開發(fā)權使用期限不超過50年。

4.水資源綜合調(diào)度制度及其補償機制

解決水資源綜合利用矛盾,提高水資源的利用效率。在極端氣候出現(xiàn)時，電調(diào)必須服從水調(diào)，利用水電站蓄水除發(fā)電外還要兼顧其他，使發(fā)電、灌溉、供水等多種效益更好結合，使水資源綜合效益最大化。同時用補償機制作保障，以彌補水電站為了公益用水而減少的發(fā)電效益，保護業(yè)主的合法權益。浙江省在這方面已經(jīng)有了很好的經(jīng)驗。

5.最小下泄流量制度及綠色水電認證制度

前者是為保障河流健康提供生命動能；后者是要根據(jù)水電站的生命周期，適時開展綠色水電認證，解決水電站長期運行可能給河流、河勢造成的生態(tài)環(huán)境問題，確保水資源生態(tài)安全，促進水資源可持續(xù)利用。浙江、廣東、陜西、甘肅等省份出臺了河流生態(tài)流量管理意見，明確規(guī)定了小水電站最小下泄生態(tài)流量，實施的結果使河流脫水、斷流現(xiàn)象得到了明顯好轉。

胡錦濤總書記講：“只有改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義?！薄拔覈l(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，制約科學發(fā)展的體制機制障礙躲不開、繞不過，必須通過深化改革加以解決?！彼Y源管理中的問題同樣躲不開、繞不過，只能通過深化改革來解決。我們要認真貫徹總書記講話精神，在創(chuàng)新實踐的過程中奮力把水資源管理不斷推向前進。

[1]2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》[J].中國水利，2011（4）.

[2]國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[J].中國水利，2012（7）.