郭光祥 ，丁繼勇，曾 光

（1.廣州市防汛防旱防風(fēng)指揮部辦公室，510064，廣州；2.河海大學(xué)工程管理研究所，210098，南京）

一、引 言

近年，廣州市城區(qū)洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響廣州的社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2010年5月，廣州連續(xù)遭遇多次暴雨襲擊，5月7日至5月14日的8天之內(nèi)，降雨量達(dá)到了440 mm，超過了年平均降雨總量的1/4，尤其是 2010年“5·7”特大暴雨雨量之大、雨強(qiáng)之大、范圍之廣為歷史罕見。

隨著廣州城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，人口急劇上升，城市范圍不斷擴(kuò)大，廣州市原有的防洪排澇規(guī)劃和排澇設(shè)施已不能滿足城區(qū)暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理的要求。雖然近幾年廣州市綜合抗災(zāi)減災(zāi)能力有所提高，但隨著強(qiáng)降雨等災(zāi)害日趨頻發(fā)、突發(fā)，且預(yù)測預(yù)報(bào)難度加大，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害對廣州市的壓力日趨嚴(yán)峻，給市民出行帶來諸多不便，同時(shí)也對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。因此，暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理已成為廣州防汛部門的重要任務(wù)。然而，目前廣州市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)尚不明晰，系統(tǒng)管理和分層管理均存在問題。在當(dāng)前體制下，部門各自為政，市、區(qū)兩級部門各自管理排水管、河湖水體和泵站等，小區(qū)工礦企業(yè)的排水管則由各業(yè)主管理。另外，盡管市、區(qū)兩級均有水務(wù)專職部門，但街道、社區(qū)兩級卻未有相應(yīng)部門，街道和社區(qū)的暴雨內(nèi)澇應(yīng)急搶險(xiǎn)工作通常由維穩(wěn)、安監(jiān)、城管、公安等幾個(gè)部門聯(lián)合負(fù)責(zé)，責(zé)任不明晰，分工不明確，實(shí)際操作困難，造成城市排水管理職能過于分散，難以協(xié)調(diào)。

本文旨在研究優(yōu)化廣州市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建完善的暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理組織的四級網(wǎng)絡(luò)體系。

二、城市防汛應(yīng)急管理組織體系發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

1.防汛管理體制的發(fā)展歷程

廣州市防汛管理體制的發(fā)展歷程，可分為三個(gè)階段：

①第一階段，新中國成立之初至1989年。1950年5月，廣州市人民政府成立防洪指揮部，由副市長朱光任總指揮。1989年4月，國家防汛條例和國務(wù)院國發(fā)44號文件頒布，其明確規(guī)定：防汛工作實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，實(shí)行統(tǒng)一指揮，分級分部門管理，各有關(guān)部門實(shí)行防汛崗位責(zé)任制。各級城市要實(shí)行市長負(fù)責(zé)制，建立統(tǒng)一的防汛指揮機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。廣州市完善了防汛指揮機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，建立了以市長負(fù)責(zé)制為核心的行政首長負(fù)責(zé)制的防汛防旱防風(fēng)（以下簡稱“三防”）指揮部，各區(qū)建立了防汛指揮機(jī)構(gòu)，并設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)。在街道辦一級（縣團(tuán)級）也建有專兼職人員的防汛辦，形成了市、區(qū)（縣）、街三級管理組織結(jié)構(gòu)，如圖1。

②第二階段，1990—2010年。廣州市實(shí)行水資源統(tǒng)一管理，將原來市政局的供水、排水職能與水利局的水行政職能整合后成立市水務(wù)局。防汛管理在原業(yè)務(wù)范圍基礎(chǔ)上擴(kuò)充了中心城區(qū)的防暴雨內(nèi)澇。防汛管理體系增加了專家?guī)?，在?zhèn)（街）一級增加水利管理員，承擔(dān)三防職能，防暴雨內(nèi)澇時(shí)成立街道三防指揮所。本階段的防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)如圖2。

③第三階段，2010年至今。隨著水務(wù)體制改革的深入推進(jìn)，特別是經(jīng)歷 2010 年“5·7”特大暴雨后，城市暴雨內(nèi)澇已成為防汛應(yīng)急管理的重中之重。經(jīng)市政府批準(zhǔn)，廣州市三防指揮部設(shè)立市防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急指揮分部，統(tǒng)籌指揮六個(gè)中心城區(qū)的防暴雨內(nèi)澇搶險(xiǎn)工作。辦事機(jī)構(gòu)設(shè)市水務(wù)局排水設(shè)施管理中心，平時(shí)負(fù)責(zé)城區(qū)排水管網(wǎng)設(shè)施管理，應(yīng)急時(shí)負(fù)責(zé)電排水閘、泵站、人工湖、河涌等排水設(shè)施的調(diào)度和應(yīng)急搶險(xiǎn)。全市防汛管理體系仍為市、區(qū)、街三級，如圖3。

2.存在問題

目前，廣州市實(shí)行三級防汛應(yīng)急管理體制。由于城區(qū)內(nèi)防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急體系還沒有延伸到社區(qū)，沒有建立市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）四級聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)發(fā)布暴雨預(yù)警信號時(shí)，信息不能及時(shí)傳遞給住戶和居民，造成村（社區(qū)）責(zé)任主體缺位，給全市的暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理工作增加了難度，這在以往的防汛應(yīng)急工作中已經(jīng)暴露出來。因此，需要認(rèn)真研究，完善廣州市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)體系。

三、構(gòu)建完善的暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理組織的四級網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

廣州市 2010 年“5·7”特大暴雨發(fā)生后，廣東省副省長、市長萬慶良于2010年5月9日，在廣州市三防指揮部現(xiàn)場主持召開全市三防工作緊急會議，要求各級各部門舉一反三，繼續(xù)研究，提高城市三防工作水平。萬慶良指出，“5·7”特大暴雨考驗(yàn)了廣州市的三防工作，也提出了提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)水平的研究課題：應(yīng)急必須同心協(xié)力、分秒必爭，要按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，落實(shí)各項(xiàng)工作，使水務(wù)、建設(shè)、交通、交警、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療、電力、通信等相關(guān)環(huán)節(jié)的部門真正聯(lián)動(dòng)起來，提高應(yīng)急搶險(xiǎn)水平。

1.建立市、區(qū)、街、社區(qū)四級聯(lián)動(dòng)的暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理組織體系

建議參照鎮(zhèn)級設(shè)水管員的做法，在城區(qū)街道辦設(shè)水管員，汛期組建三防指揮所，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。各居委會明確一名防暴雨內(nèi)澇信息員，負(fù)責(zé)暴雨內(nèi)澇及三防隱患的報(bào)送和暴雨預(yù)警信息的傳遞工作。暴雨內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生后，在街道三防指揮所的統(tǒng)一指揮下，社區(qū)整合資源，組織轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位，成立防暴雨內(nèi)澇指揮部，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、風(fēng)險(xiǎn)評估組、應(yīng)急搶險(xiǎn)組、應(yīng)急恢復(fù)組、應(yīng)急保障組負(fù)責(zé)內(nèi)澇災(zāi)害搶險(xiǎn)工作等，如圖4。

2.構(gòu)建以市場主體為補(bǔ)充力量的防暴雨內(nèi)澇四級聯(lián)動(dòng)體系

由于社區(qū)、村委會屬市民（村民）自治組織，沒有防汛搶險(xiǎn)等政府職能，加上防洪排澇專業(yè)性強(qiáng)、安全要求高，發(fā)生暴雨內(nèi)澇災(zāi)害后，社區(qū)主要職責(zé)是及時(shí)向街道上報(bào)信息。區(qū)、街三防部門接警后，調(diào)遣專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)在較短時(shí)間內(nèi)趕赴現(xiàn)場，及時(shí)處險(xiǎn)。災(zāi)后，社區(qū)配合街道做好受災(zāi)群眾的心理恢復(fù)，救災(zāi)救濟(jì)物資發(fā)放和賬目公開工作。因此，可構(gòu)建社區(qū)與物業(yè)公司防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，如圖5。

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確提出快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對的原則，要求發(fā)揮社區(qū)企事業(yè)單位在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的作用。國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十七條明確規(guī)定：“物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的安全防范工作。發(fā)生安全事故時(shí)，物業(yè)管理企業(yè)在采取應(yīng)急措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告、協(xié)助做好救助工作?！庇纱丝芍?，物管企業(yè)應(yīng)制定所管區(qū)域的物業(yè)管理應(yīng)急預(yù)案，平時(shí)要做好監(jiān)管，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)應(yīng)采取應(yīng)急措施，及時(shí)報(bào)告，及時(shí)救助，及時(shí)制止破壞性的行為；對服務(wù)不當(dāng)和服務(wù)過程中的小范圍突發(fā)事件負(fù)有及時(shí)處置之責(zé)。因此，居委會應(yīng)加強(qiáng)與小區(qū)物業(yè)的協(xié)作，協(xié)調(diào)物管公司提前做足做好防暴雨內(nèi)澇的準(zhǔn)備，落實(shí)檢查車庫的防暴雨工作，備好防汛物料，關(guān)閉地下空間三防門，落實(shí)值班人員24小時(shí)在崗到位；充分利用物管公司業(yè)主的短信平臺，及時(shí)將暴雨內(nèi)澇預(yù)警信息通知到小區(qū)各戶主，落實(shí)自身和家人的安全防范措施；組建和完善群眾救災(zāi)隊(duì)伍，使其逐步成為救援體系的必要補(bǔ)充力量。

近兩年來，廣州市組建了防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、輕舟隊(duì)，購置了水泵、抽水機(jī)、鉤機(jī)等搶險(xiǎn)設(shè)備，如區(qū)需要增援，市給予援助。市還在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)社區(qū)和易澇點(diǎn)，配置了一些救生搶險(xiǎn)設(shè)備。城市社區(qū)屬自治組織，但它承擔(dān)街道委托的許多行政事務(wù)，包括計(jì)生、民政、綜治、維穩(wěn)等，平時(shí)對社區(qū)內(nèi)的易澇點(diǎn)、危墻危房進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)隱患及時(shí)報(bào)告。

3.完善防汛排水應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制

在構(gòu)建暴雨內(nèi)澇應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)完善防汛排水應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制。具體建議如下：調(diào)整完善市三防指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市的防汛工作；強(qiáng)化市三防辦的職能，恢復(fù)1998年降格的副局級規(guī)格，根據(jù)省的要求，落實(shí)行政編制，統(tǒng)一組織指揮全市三防的應(yīng)急處置和日常管理工作。參照市三防指揮部的體制經(jīng)驗(yàn)，成立市防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急指揮分部，掛靠在市水務(wù)局，將排水應(yīng)急管理納入三防應(yīng)急行政管理體制，賦予行政職能，納入?yún)⒄展珓?wù)員統(tǒng)一管理。落實(shí)鎮(zhèn)（街）、村（社）應(yīng)急體系，明確鎮(zhèn)（街）、村（社）應(yīng)急預(yù)警預(yù)報(bào)工作，在預(yù)警發(fā)出后，要及時(shí)通知基層單位做好防御工作，做到預(yù)警預(yù)報(bào)“橫向到邊，縱向到人”。此外，還要加強(qiáng)新聞媒體溝通，及時(shí)通報(bào)災(zāi)情及防御情況，協(xié)調(diào)新聞媒體加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)正面報(bào)道。

四、結(jié) 語

①在城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理過程中，應(yīng)加強(qiáng)組織建設(shè)，將應(yīng)急組織體系延伸到社區(qū)、村組等基層單位，夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)上下應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，這對防御暴雨內(nèi)澇災(zāi)害顯得尤其重要。

②充分發(fā)揮非政府組織的輔助作用，在城市防暴雨內(nèi)澇應(yīng)急管理中，明確物業(yè)管理公司等市場主體的防暴雨內(nèi)澇主體責(zé)任。社區(qū)居委會應(yīng)加強(qiáng)與小區(qū)物業(yè)的協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)物管公司提前做足做好防暴雨內(nèi)澇的準(zhǔn)備，落實(shí)防暴雨措施，加強(qiáng)信息共享，落實(shí)安全防范措施。

③牢固樹立市三防指揮部統(tǒng)一指揮的權(quán)威，強(qiáng)化各級三防組織建設(shè)，恢復(fù)市三防辦原有的規(guī)格，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)能力和組織能力，做到政令暢通。

[1]廣州市設(shè)計(jì)院.廣州市雨水系統(tǒng)總體規(guī)劃[R].2007.

[2]廣州市防汛防旱防風(fēng)總指揮部辦公室.廣州市三防年鑒[R].2006.

[3]舒涓.廣州要立足防大汛抗大災(zāi)搶大險(xiǎn)確保拉得出聯(lián)得上救得下打得勝[N].廣州日報(bào)，2010-5-8.

[4]陳德豪，陳平.大型居住區(qū)突發(fā)事件預(yù)警與應(yīng)急[J].現(xiàn)代物業(yè)，2007（3）.

[5]譚徐明，馬建明，張念強(qiáng).洪澇災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)調(diào)查及其若干問題探討[J].中國水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)，2009，7（3）.

[6]郭光祥，陳巖，曾光.廣州市三防形勢分析及應(yīng)急管理策略研究[J].中國防汛抗旱，2009（4）.