楊建華

(浙江省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研中心，杭州310025)

社會(huì)權(quán)利：社會(huì)管理的中軸結(jié)構(gòu)

楊建華

(浙江省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研中心，杭州310025)

主持人：姚先國(guó)(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師)

社會(huì)管理創(chuàng)新關(guān)系到我國(guó)的長(zhǎng)治久安、和諧發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新?理論界與實(shí)際部門都需增強(qiáng)共識(shí)。本刊約請(qǐng)有關(guān)專家撰文闡述自己的見(jiàn)解，形成了本組專欄文章。楊建華研究員借鑒丹尼爾·貝爾教授的“中軸結(jié)構(gòu)”概念，以“社會(huì)權(quán)利”為主題，從“保障民權(quán)”“改善民生”“維護(hù)民安”三個(gè)方面，系統(tǒng)闡述了社會(huì)管理創(chuàng)新的理論和基本內(nèi)容，洋洋萬(wàn)言，勾勒出了層次分明的社會(huì)管理創(chuàng)新框架。毛丹教授秉承理論與實(shí)踐相結(jié)合的宗旨，把現(xiàn)代社會(huì)管理的成功經(jīng)驗(yàn)概括為“六個(gè)社”“六個(gè)管”，提出了社會(huì)管理的重要節(jié)點(diǎn)與路徑方式，提出了社會(huì)管理創(chuàng)新的對(duì)策建議，強(qiáng)調(diào)集成創(chuàng)新。姚先國(guó)教授從總結(jié)浙江經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討了再創(chuàng)浙江新優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)體制改革，引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新，率先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。顧益康教授則通過(guò)余姚市謝家路村的案例分析，探討了服務(wù)型基層黨組織建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系，提出了有針對(duì)性的政策建議。這組文章既有理論探討、系統(tǒng)闡述，也有經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、案例分析，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。期望能對(duì)讀者有所啟迪，并希望引發(fā)進(jìn)一步的深入研究。

社會(huì)管理創(chuàng)新研究(專題討論)

社會(huì)管理是人類社會(huì)必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理正在成為全國(guó)實(shí)踐和理論研究的時(shí)代主題。以下四位學(xué)者從不同的角度為社會(huì)管理的創(chuàng)新與研究提出了自己獨(dú)立的思考：楊建華從社會(huì)權(quán)利中軸原理出發(fā)，論證了社會(huì)管理的主要內(nèi)容和積極意義;毛丹從國(guó)家基本職責(zé)的角度出發(fā)闡述了社會(huì)管理集成創(chuàng)新的方式和方法;姚先國(guó)和顧益康則側(cè)重社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)務(wù)運(yùn)用，以浙江為例，提出了社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑和發(fā)展趨勢(shì)。

社會(huì)管理;創(chuàng)新;社會(huì)權(quán)利;公共決策;浙江

“中軸結(jié)構(gòu)”首先是由美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)研究上來(lái)的。他在1973年寫成的《后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨——對(duì)社會(huì)預(yù)測(cè)的一項(xiàng)探索》一書中對(duì)此作了詳細(xì)說(shuō)明和舉例，說(shuō)：按照我所使用的方式，概念性圖式的基礎(chǔ)是中軸原理，并具有一個(gè)中軸結(jié)構(gòu)。中軸原理和中軸結(jié)構(gòu)的思想力圖說(shuō)明的不是因果關(guān)系(這只能用經(jīng)驗(yàn)關(guān)系論來(lái)說(shuō)明)，而是趨中性。在尋找社會(huì)如何結(jié)合在一起這個(gè)問(wèn)題的答案時(shí)，它設(shè)法在概念性圖式的范圍內(nèi)說(shuō)明其他結(jié)構(gòu)環(huán)繞在周圍的那種組織結(jié)構(gòu)，或者是在一切邏輯中作為首要邏輯的功能原理。①丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨——對(duì)社會(huì)預(yù)測(cè)的一項(xiàng)探索》，商務(wù)印書館1984年版，第14頁(yè)。丹尼爾·貝爾在《資本主義文化矛盾》里充分運(yùn)用中軸結(jié)構(gòu)與原理來(lái)分析闡述他的關(guān)于社會(huì)理想圖景。他提出經(jīng)濟(jì)的軸心是效益，政治的軸心是平等，文化的軸心是自我實(shí)現(xiàn)。②丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，三聯(lián)書店1989年版，第26頁(yè)。

簡(jiǎn)單說(shuō)，中軸結(jié)構(gòu)，就是其他結(jié)構(gòu)環(huán)繞在它的周圍的那種組織結(jié)構(gòu)，是社會(huì)的核心結(jié)構(gòu)。中軸原理是在一切邏輯中作為首要邏輯的動(dòng)能原理，是社會(huì)的核心規(guī)則。中軸結(jié)構(gòu)在社會(huì)科學(xué)研究上的運(yùn)用，可允許人們從多方位、多層次來(lái)設(shè)法了解社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化及它們的變化，可凸現(xiàn)出紛紜復(fù)雜事物中的基質(zhì)點(diǎn)，把握事物發(fā)展的運(yùn)演軌跡。這正如流體力學(xué)中所描述的“渦流”那樣，流體在運(yùn)動(dòng)中，盡管它的質(zhì)點(diǎn)互相混雜，跡線極不規(guī)則，但它的微小單元總是繞著瞬時(shí)軸線旋轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)。

那社會(huì)管理的中軸結(jié)構(gòu)是什么?這其實(shí)也是在追問(wèn)，社會(huì)管理的根本目標(biāo)與根本價(jià)值是什么?是社會(huì)秩序還是其他?無(wú)疑，社會(huì)管理就是要形成和維護(hù)社會(huì)秩序。但社會(huì)秩序形成的基礎(chǔ)是什么?社會(huì)秩序通過(guò)什么途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)?中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)家長(zhǎng)制社會(huì)，它一直非常強(qiáng)調(diào)秩序，這種傳統(tǒng)不僅沒(méi)有隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，反而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代得到強(qiáng)化。因此，很長(zhǎng)一段時(shí)間，社會(huì)管理就被簡(jiǎn)單理解為政府對(duì)社會(huì)的控制，一提到社會(huì)管理，各級(jí)政府官員很自然地把它理解成為自上而下的控制。重控制、輕權(quán)利，重秩序、輕自由。迪爾凱姆在《社會(huì)分工論》一書里曾把傳統(tǒng)社會(huì)里這種外在強(qiáng)力的秩序稱為機(jī)械團(tuán)結(jié)的社會(huì)秩序，而把轉(zhuǎn)型社會(huì)中在功能分化基礎(chǔ)上功能互補(bǔ)的整合稱之為有機(jī)團(tuán)結(jié)的社會(huì)秩序。這一社會(huì)秩序，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的秩序，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以確立的前提之一，就是公民自由的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)利。公民自由權(quán)利的邊界，是“法無(wú)禁止即自由”。因此，從宏觀上講，社會(huì)管理的責(zé)職所在，就是協(xié)調(diào)公民自由權(quán)利之間的關(guān)系，看護(hù)公民自由權(quán)利的邊界。

毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)管理要實(shí)現(xiàn)一種良好的秩序，但與秩序相比，公民的權(quán)利具有更高的價(jià)值。美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅斯在他的《社會(huì)控制》一書里就提出了社會(huì)控制的五條準(zhǔn)則：第一，社會(huì)干預(yù)的每一增加給作為社會(huì)成員的人帶來(lái)的利益應(yīng)大于它對(duì)作為個(gè)人的人引起的不便;第二，社會(huì)干預(yù)不應(yīng)輕易激起反對(duì)自身的渴望自由的感情;第三，社會(huì)干預(yù)應(yīng)當(dāng)尊重維持自然秩序的感情;第四，社會(huì)干預(yù)不應(yīng)是家長(zhǎng)式的，因而不能制止道德上病組織的自行消亡;第五，社會(huì)干預(yù)不應(yīng)限制生存競(jìng)爭(zhēng)，因而不能取消選擇過(guò)程。③羅斯：《社會(huì)控制》，華夏出版社1989年版，第318－323頁(yè)。

秩序既可通過(guò)強(qiáng)制控制實(shí)現(xiàn)，也可通過(guò)在權(quán)利維護(hù)與保障的基礎(chǔ)上社會(huì)個(gè)體和組織的自覺(jué)服從實(shí)現(xiàn)。這正像迪爾凱姆所說(shuō)的，在不平等關(guān)系的基礎(chǔ)上不能建立真正的有機(jī)團(tuán)結(jié)，這樣的關(guān)系不僅不能有效維持特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，反而會(huì)引起階級(jí)斗爭(zhēng)。為避免階級(jí)斗爭(zhēng)對(duì)社會(huì)團(tuán)結(jié)的破壞，應(yīng)該倡導(dǎo)公正和平等的社會(huì)理想④迪爾凱姆：《社會(huì)分工論》，三聯(lián)書店2000年版，第334、345頁(yè)。。

丹尼爾·貝爾曾說(shuō)，“社會(huì)學(xué)公理在于，社會(huì)秩序是由合法性支撐的，這合法性提供辯護(hù)理由來(lái)反對(duì)鄙視這秩序的人?！雹莸つ釥枴へ悹枺骸顿Y本主義文化矛盾》，嚴(yán)蓓雯譯，人民出版社2010年版，第20頁(yè)。這種合法性就是社會(huì)秩序的基礎(chǔ)和追求的根本目標(biāo)，也是社會(huì)管理的軸心。從這一角度而言，公民的基本社會(huì)權(quán)利也就自然成了社會(huì)管理中軸結(jié)構(gòu)和原理，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也表明，政府不僅要減少對(duì)市場(chǎng)的管制，還要減少對(duì)社會(huì)的管制，來(lái)保障公民的基本社會(huì)權(quán)利。并通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)參與，充分發(fā)揮各個(gè)社會(huì)主體在社會(huì)管理中的積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到社會(huì)善治。在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)國(guó)家、公民社會(huì)形成了社會(huì)管理的基本結(jié)構(gòu)。社會(huì)管理在一般意義上說(shuō)就是三者在實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，維護(hù)社會(huì)權(quán)利，解決社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中形成的互動(dòng)關(guān)系。

因此，從社會(huì)權(quán)利中軸原理出發(fā)，社會(huì)管理也就是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)權(quán)利為根本目標(biāo)，發(fā)揮多元治理主體的作用，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制，以此調(diào)整和增進(jìn)社會(huì)福利，提升社會(huì)質(zhì)量，推動(dòng)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)有序和諧的過(guò)程。圍繞這一權(quán)利中軸，社會(huì)管理至少有以下三方面的主要內(nèi)容：第一是保障民權(quán)，第二是改善民生，第三是維護(hù)民安。

一、保障民權(quán)：社會(huì)權(quán)利中軸邏輯展開的維度之一

作為一種社會(huì)現(xiàn)象，權(quán)利蘊(yùn)含著價(jià)值、表現(xiàn)于規(guī)范而來(lái)源于社會(huì)、存在于社會(huì)。權(quán)利為利益主體對(duì)他人、對(duì)社會(huì)之要求。社會(huì)權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的根源和回歸，它在維護(hù)個(gè)體權(quán)利、限制國(guó)家權(quán)力和彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力功能不足等方面發(fā)揮重要功能。社會(huì)權(quán)利是所有社會(huì)成員都應(yīng)該享有的作為社會(huì)成員的基本資格，是作為社會(huì)成員分享社會(huì)發(fā)展成果的資格和擁有文明生活條件的權(quán)利。

社會(huì)權(quán)利至少包括增進(jìn)能力的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都能參與社會(huì)和被賦予一定的權(quán)能，以便在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前，有能力全面參與。獲得平等機(jī)會(huì)的權(quán)利，首先實(shí)行外在條件的平等即機(jī)會(huì)平等;其次，為充分發(fā)掘人們的天賦和才能應(yīng)提倡教育上的平等;再者，社會(huì)參與權(quán)利。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的社會(huì)里，公民權(quán)利是構(gòu)成社會(huì)關(guān)系的一個(gè)本位性要素，尤其是相對(duì)于政府權(quán)力，公民權(quán)利是首要的、本位的。國(guó)家由人民組成，人們之所以要建立政府，正是為了保障每個(gè)個(gè)人的這樣或者那樣的權(quán)利。當(dāng)前一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)就是以為創(chuàng)新社會(huì)管理就要擴(kuò)張政府權(quán)力，政府社會(huì)管理，就是要想方設(shè)法把人“管緊、管牢、管死”。

我們目前在社會(huì)管理中還常出現(xiàn)一些公民參與不足問(wèn)題，如：集中的大包大攬式管理，人治式、強(qiáng)制式、剛性的管理，“突擊式、運(yùn)動(dòng)式”管理，把群眾當(dāng)作被動(dòng)的接受者，重控制、輕服務(wù)的管理，等等。這些問(wèn)題都導(dǎo)致政府部門對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的響應(yīng)慢、效果差、效率低、成本高，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，管理的隨意性還為權(quán)力尋租提供了方便;當(dāng)“清官”、做“為民做主的父母官”等傳統(tǒng)觀念盛行，缺少現(xiàn)代法治理念，容易違背法治原則，滋生官僚主義作風(fēng);人民群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)得不到完全發(fā)展，公民社會(huì)和社會(huì)自治發(fā)展緩慢，對(duì)社會(huì)主體的訴求認(rèn)真考量、有效回應(yīng)不夠。

從社會(huì)管理的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理雖然有需要控制和監(jiān)管的一面，但最終還是為了給社會(huì)提供更多的服務(wù)。因此，要防止把社會(huì)管理簡(jiǎn)單地演變?yōu)橐环N社會(huì)控制。我們更新社會(huì)管理理念，不僅要強(qiáng)調(diào)“親情化服務(wù)、人性化管理”，更為重要的是要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變?nèi)芙y(tǒng)制型政府治理范式，高度重視人民群眾參與社會(huì)管理政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督的全過(guò)程，維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益。

(一)堅(jiān)持人民群眾是社會(huì)管理主體，實(shí)施科學(xué)民主決策，執(zhí)政為民，問(wèn)計(jì)于民

這一“群眾觀”是處理好社會(huì)管理問(wèn)題的首要基本理念。堅(jiān)持走群眾路線，為人民群眾提供參與社會(huì)管理的各種機(jī)會(huì)。群眾路線是我們黨的工作法寶和政治優(yōu)勢(shì)。著眼于當(dāng)前和未來(lái)五年，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出矛盾日益突出，局部問(wèn)題整體化、個(gè)別問(wèn)題放大化，虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間形成互動(dòng)、問(wèn)題矛盾易發(fā)酵，有的問(wèn)題易形成國(guó)內(nèi)國(guó)際聯(lián)動(dòng)等特點(diǎn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，更應(yīng)以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。

激活公民自我管理資源，提高公民社會(huì)參與和自我管理水平，促進(jìn)社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)“和諧促進(jìn)會(huì)”、和事佬、老娘舅等民間和諧組織建設(shè)與發(fā)展。這些民間和諧組織為人們和諧相處提供了很好的服務(wù)平臺(tái)與載體，如志愿者活動(dòng)平臺(tái)、信息溝通平臺(tái)、文體活動(dòng)平臺(tái)等。要加強(qiáng)這些平臺(tái)與載體建設(shè)，引導(dǎo)企業(yè)、本地居民與外來(lái)居民參加這些組織，通過(guò)經(jīng)常性文體活動(dòng)，加強(qiáng)理解溝通，消除隔閡偏見(jiàn)，增進(jìn)互信互動(dòng)，營(yíng)造和諧勞動(dòng)關(guān)系。依托和諧促進(jìn)會(huì)會(huì)員網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)準(zhǔn)確掌握社會(huì)面動(dòng)態(tài)，化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)安全穩(wěn)定。

(二)強(qiáng)化公共治理理念，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，充分依靠社區(qū)資源進(jìn)行有效社會(huì)管理

加強(qiáng)城市基層社區(qū)建設(shè)。圍繞加快設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)功能，整合各類資源，加快推進(jìn)管理型社區(qū)向服務(wù)型社區(qū)轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)功能，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，完善公共事務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)站等相關(guān)設(shè)施。加大對(duì)社區(qū)服務(wù)信息平臺(tái)的整合、升級(jí)，構(gòu)建縣(區(qū))、鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)、行政村(社區(qū))多層次的公共服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)管理服務(wù)網(wǎng)、便民利民服務(wù)網(wǎng)。探索推行社區(qū)服務(wù)社會(huì)化，完善政府“購(gòu)買服務(wù)”、項(xiàng)目管理等相關(guān)操作機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)。

加強(qiáng)農(nóng)村基層自治建設(shè)。推進(jìn)社區(qū)基層民主法治建設(shè)，提升基層自我管理、自我服務(wù)能力。健全行政村、社區(qū)基層民主選舉制度，強(qiáng)化依法選舉，規(guī)范村民委員會(huì)選舉操作程序，提高選舉程序的透明性，深化“民主法治示范村(社區(qū))”創(chuàng)建活動(dòng)。推進(jìn)村務(wù)公開民主管理工作的制度化、規(guī)范化和程序化，拓展、豐富村務(wù)財(cái)務(wù)公開內(nèi)容，完善程序，推進(jìn)行政村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)。加快推進(jìn)基層社會(huì)自我管理，促進(jìn)村級(jí)自治組織從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，完善農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)管理制度，加大基層干部培訓(xùn)力度，完善村干部薪酬激勵(lì)考核制度，加快推行村民事務(wù)代理服務(wù)機(jī)制，打造“一站式”服務(wù)平臺(tái)。

(三)轉(zhuǎn)變社會(huì)管理觀念，培育發(fā)展社會(huì)組織，建立起政社合作的公共治理體系

政社合作就是政府與社會(huì)的合作，充分利用社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之不足，提高資源利用效率，最大限度地滿足各個(gè)階層和群眾的公共需求，維護(hù)秩序，保持社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

現(xiàn)代社會(huì)管理格局是政府、企業(yè)、民間組織和公民等多元主體對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)行為的合作管理。通過(guò)培育更多的社會(huì)管理主體，并在相互之間構(gòu)建完善的社會(huì)協(xié)商與互動(dòng)合作機(jī)制，不斷滿足人民群眾日益多樣化的實(shí)際需求，有效解決各類社會(huì)問(wèn)題。

要大力培育各種社會(huì)組織、中介組織，引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與社會(huì)管理，形成社會(huì)公共政策制定的公眾參與機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織與政府運(yùn)用法治化方式開展對(duì)話、協(xié)商、辯論、談判、政治參與、監(jiān)督等，促使政府關(guān)注和實(shí)現(xiàn)全民或某些群體的共同利益與需要，形成社會(huì)秩序的民主化、法治化和相互和諧。健全和完善社會(huì)自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織在社會(huì)管理中的主體性及其對(duì)政府社會(huì)管理的監(jiān)督制約作用。

(四)普及公民資格，落實(shí)公民權(quán)利

社會(huì)權(quán)利本質(zhì)就是社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)展。它有三個(gè)基本概念，即平等、公正和權(quán)利。普及公民資格就是使社會(huì)全體成員都能分享到社會(huì)發(fā)展的成就，社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要一定的制度條件。要堅(jiān)持社會(huì)權(quán)利的普及化，使每個(gè)社會(huì)成員享受到社會(huì)權(quán)利的新內(nèi)容。社會(huì)權(quán)利的普及化，意味著要消除地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層、單位等制度性障礙，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共品的均等化。

切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，往往就是公民權(quán)利受侵害或未落實(shí)的問(wèn)題，也是社會(huì)管理的薄弱環(huán)節(jié)?！笆濉睍r(shí)期要著力解決人民群眾社會(huì)權(quán)利受侵害的突出問(wèn)題，如執(zhí)法辦案、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等。要通過(guò)開展專項(xiàng)治理、納入法治實(shí)事工程、組織執(zhí)法巡視、開展個(gè)案督查、創(chuàng)新機(jī)制體制等，推動(dòng)問(wèn)題解決。

一個(gè)國(guó)家的和諧程度，決定于其是把社會(huì)公平正義作為最高原則，還是以社會(huì)效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)。注重權(quán)利，就會(huì)在決策時(shí)對(duì)重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)作出基本考量，以人民群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為重，在解決社會(huì)矛盾沖突時(shí)，正視人民群眾利益訴求的正當(dāng)性與合理性，不以公共利益壓制個(gè)人利益。馬克思在談到人的發(fā)展時(shí)候，早就說(shuō)過(guò)“社會(huì)的每一個(gè)成員都能完全自由地發(fā)展和發(fā)揮他的全部才能和力量，并且不會(huì)因此而危及這個(gè)社會(huì)的基本條件”，只有這樣，也必須這樣，才能夠使得“個(gè)人的獨(dú)創(chuàng)的和自由的發(fā)展不再是一句空話”。

(五)健全利益表達(dá)與公眾參與機(jī)制，維護(hù)社會(huì)公正

社會(huì)管理需要有體現(xiàn)公正、公開、公平等程序公正的正當(dāng)程序制度，需要在信息公開與政府透明、公眾參與、權(quán)力制約等領(lǐng)域建立健全這些程序公正的機(jī)制，以保障社會(huì)管理推進(jìn)。利益表達(dá)機(jī)制也稱安全閥機(jī)制。在我們現(xiàn)在的社會(huì)中，利益表達(dá)的渠道還是太狹窄，合法的利益表達(dá)的機(jī)制也太少。這樣就很容易使得一些利益沖突從忍受和沉默跳到極端的反抗，或是從上訪這種溫和的抗議方式升級(jí)為極端行為。而在一個(gè)對(duì)利益表達(dá)作出有效制度安排的社會(huì)中，類似事情發(fā)生的幾率就會(huì)小得多。利益表達(dá)是一種很好的“安全閥”，通過(guò)允許自由表達(dá)而防止對(duì)抗傾向的堵塞和積累，為社會(huì)沖突提供合法的路徑與機(jī)制。建立公眾廣泛參與的多向維度的利益表達(dá)機(jī)制，為各社會(huì)階層提供順暢的利益表達(dá)的制度平臺(tái)。加強(qiáng)與各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織的交流，增強(qiáng)與群眾溝通的能力，并依法、及時(shí)、合理地處理群眾反映的問(wèn)題，形成規(guī)范的對(duì)話、協(xié)商和處理問(wèn)題的反應(yīng)機(jī)制。充分發(fā)揮人大、政協(xié)以及社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織的作用，建立人民代表大會(huì)、專家委員會(huì)與社會(huì)組織三者共同作用的公眾參與模式。

現(xiàn)代社會(huì)管理在管理方式上表現(xiàn)出從命令－服從的單向度控制行為轉(zhuǎn)向各個(gè)主體之間的協(xié)商決策、合作、透明化、法制化管理的趨勢(shì)。政府社會(huì)管理中管控的成分正在日益減少，而多元主體間的民主參與、協(xié)商協(xié)調(diào)的比重則日益增多。

建立公共決策的民主協(xié)商與參與制度，改進(jìn)公共事務(wù)決策程序，采取民主懇談、參與式政策分析等形式，引入公眾參與專家咨詢，推動(dòng)政策過(guò)程的范式性轉(zhuǎn)變，使公眾參與到公共政策過(guò)程中，以幫助公眾考察他們自己的利益并做出自己的決定。社會(huì)管理需要有體現(xiàn)公正、公開、公平等程序公正的正當(dāng)程序制度，需要在信息公開與政府透明、公眾參與、權(quán)力制約等領(lǐng)域建立健全這些程序公正的機(jī)制，以保障社會(huì)社會(huì)管理推進(jìn)。建立公眾廣泛參與的多向維度的利益表達(dá)機(jī)制，為各社會(huì)階層提供順暢的利益表達(dá)的制度平臺(tái)。充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織的作用，建立新型人民群眾參與公共事務(wù)的模式。

激活公民自我管理資源，提高公民社會(huì)參與與自我管理水平。公民是多元社會(huì)管理主體中的重要成員。在健全的社會(huì)管理格局中，公民參與是不可或缺的重要“板塊”。如動(dòng)員社區(qū)居民的廣泛參與來(lái)解決存在于自己社區(qū)中的問(wèn)題，在解決過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。組織NGO、NPO，建立基層或社區(qū)自治，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上討論議政和參與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策和立法，通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播和其他媒體參與對(duì)公權(quán)力行為的監(jiān)督和對(duì)環(huán)境、生態(tài)的保護(hù)。

二、改善民生：社會(huì)權(quán)利中軸邏輯展開的維度之二

切實(shí)保障和改善民生，是保障人民群眾基本社會(huì)權(quán)利的重要內(nèi)涵。民生問(wèn)題，說(shuō)到底就是權(quán)利問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)把用法治方法、法治手段推動(dòng)民生問(wèn)題的解決，作為落實(shí)公民權(quán)利的重要舉措。把更多的人力、財(cái)力、物力投入解決民生問(wèn)題中，推進(jìn)教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的基本公共服務(wù)均等化，逐步完善符合省情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，高度關(guān)注并不斷解決“提高收入水平、改善生活質(zhì)量、保障合法權(quán)益”為核心的民生問(wèn)題。

(一)創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)體制，不斷滿足人民群眾新期盼

構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與、人人共享的基本公共服務(wù)體系，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化、分權(quán)化、專業(yè)化，滿足社會(huì)成員生存和發(fā)展的多層次、多方面的普遍需求。

更加注重政府社會(huì)管理的公共服務(wù)職能。政府需把更多的力量放在發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題上，構(gòu)建公共服務(wù)體系，基本滿足群眾多樣化的公共服務(wù)需求。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、就業(yè)、住房等基本公共服務(wù)均等化，改善重點(diǎn)群體的公共服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、群體之間的基本公共服務(wù)差距，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡、全民共享。加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障、創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

突出對(duì)弱勢(shì)群體、困難人群的扶助關(guān)愛(ài)。加強(qiáng)對(duì)失業(yè)下崗人員、流動(dòng)人口、未就業(yè)的大學(xué)生、殘障工傷職業(yè)病人群、離退休人群、破產(chǎn)企業(yè)人群、文盲無(wú)業(yè)人群等弱勢(shì)群體，刑釋解教人員、流浪人員、閑散青少年等這些特殊人群的管理服務(wù)，這既是弱勢(shì)群體，又是釀發(fā)事端的高危群體，讓他們老有所安、弱有所助、急有所濟(jì)、危有所幫。

健全完善公共資源配置機(jī)制，讓底層群眾享受更多的社會(huì)公共產(chǎn)品與公共資源。高度重視社會(huì)政策的制定，要有頂層設(shè)計(jì)，避免碎片化，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，解決一個(gè)矛盾引發(fā)一堆新的矛盾，要充分聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)，給民眾充分表達(dá)的權(quán)力，尤其要重視基層群眾與弱勢(shì)群體在公共政策制定過(guò)程中的聲音，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供政策保障支撐。

(二)創(chuàng)新社會(huì)保障體制，建構(gòu)覆蓋全民的基本社會(huì)保障體系

實(shí)施全民醫(yī)保，著力解決看病難、看病貴的問(wèn)題。以非公有制企業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員為重點(diǎn)，積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，覆蓋范圍要擴(kuò)展到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員。提高農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障水平，進(jìn)一步加大各級(jí)財(cái)政對(duì)于合作醫(yī)療制度的投入，大幅度提高籌資水平。

完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。以非公企業(yè)和城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員為參保重點(diǎn)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。建立健全參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制，改革完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法政策。重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，變個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔為個(gè)人、集體和政府三方共同籌資，建立財(cái)政對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入機(jī)制。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

提高非公有制企業(yè)及其職工的失業(yè)保險(xiǎn)參保率。妥善解決職工在不同經(jīng)濟(jì)類型單位之間轉(zhuǎn)換時(shí)的關(guān)系接續(xù)問(wèn)題，各級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)也可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、參保情況和基金承受能力，有計(jì)劃地逐步提高外省農(nóng)民合同制職工的一次性生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍。要研究靈活就業(yè)人員、被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)政策，保證就業(yè)新群體的失業(yè)保障利益。

進(jìn)一步完善流動(dòng)人口服務(wù)保障。實(shí)施流動(dòng)人口子女免費(fèi)義務(wù)教育和公共租賃屋工程，加快推進(jìn)本省籍流動(dòng)人口市民化，適當(dāng)放寬外省籍流動(dòng)人口戶籍準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持戶籍制度與相關(guān)的社會(huì)保障、人事、教育、醫(yī)療等制度進(jìn)行綜合配套性改革，綜合推進(jìn)。全面、深入推進(jìn)被征地農(nóng)民基本生活保障制度建設(shè)。要確定征地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)，建立土地養(yǎng)老保障的風(fēng)險(xiǎn)基金。積極做好與被征地農(nóng)民基本生活保障制度建設(shè)相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等配套政策措施的落實(shí)。妥善處理新老被征地農(nóng)民的政策銜接問(wèn)題，研究制定被征地農(nóng)民基本生活保障制度與城鎮(zhèn)社保體系接軌的政策。

建立健全社會(huì)救助體系。重點(diǎn)完善社會(huì)救助工作機(jī)制，建立統(tǒng)一效能的社會(huì)救助管理體制，健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)三級(jí)社會(huì)救助管理網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新社會(huì)救助的內(nèi)容和方式，讓社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、自治組織參與救助管理，分擔(dān)政府責(zé)任，吸納更多的社會(huì)人士和受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練社會(huì)工作者、志愿者參與救助服務(wù)。

大力發(fā)展慈善事業(yè)。加大對(duì)慈善事業(yè)的宣傳力度，加快慈善事業(yè)立法步伐，通過(guò)完善和落實(shí)稅收減免等優(yōu)惠政策，有效地激發(fā)各類組織和人士參與社會(huì)捐贈(zèng)的積極性。加強(qiáng)慈善組織的能力建設(shè)，提高慈善機(jī)構(gòu)的知名度、公信度，創(chuàng)新募捐方式，建立長(zhǎng)效機(jī)制。大力發(fā)展社會(huì)工作和社會(huì)服務(wù)，形成慈善的整體合力。

(三)創(chuàng)新社會(huì)工作體制，建設(shè)一支宏大的社會(huì)工作者隊(duì)伍

為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，需要建立社會(huì)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以履行政策法規(guī)規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、日常業(yè)務(wù)管理等職責(zé)。同時(shí)完善社會(huì)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，為了給社會(huì)工作發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，需要提出今后5到10年的社會(huì)工作立法規(guī)劃和人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃。

健全社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。以社區(qū)為平臺(tái)，以各類專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為載體，以專業(yè)社會(huì)工作者為抓手，創(chuàng)建“社區(qū)、社團(tuán)、社會(huì)工作”三社互動(dòng)和“社會(huì)工作、義工”兩工聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、民間運(yùn)作、社會(huì)工作引領(lǐng)、義工服務(wù)、群眾得益”的社會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制。打破“自上而下”的行政性傳統(tǒng)工作模式，采取一種科學(xué)化、專業(yè)化、人性化、大眾化的方法開展公共事務(wù)的管理，逐步理順社會(huì)工作與政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、居民間的關(guān)系，形成運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、資源共享、和諧互動(dòng)的工作運(yùn)行機(jī)制，促使政府轉(zhuǎn)變職能，降低管理成本，整合人力資源，擴(kuò)大社會(huì)參與，推動(dòng)社會(huì)民主法制的進(jìn)程。建立社區(qū)志愿者隊(duì)伍，提高社區(qū)志愿者的穩(wěn)定性和專業(yè)素質(zhì)，不斷地提高其服務(wù)水平。

加大社會(huì)工作崗位開發(fā)力度，推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化。要深入調(diào)查研究，制定相關(guān)政策和法規(guī)，明確社會(huì)工作崗位的設(shè)置領(lǐng)域和配備要求，推進(jìn)崗位設(shè)置工作。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要加快職能轉(zhuǎn)變，充實(shí)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，配備社會(huì)工作專門人員。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織以及其他負(fù)有權(quán)益保障、社會(huì)救助職責(zé)的人民團(tuán)體，各類社會(huì)福利、社會(huì)救助和社區(qū)服務(wù)等機(jī)構(gòu)，醫(yī)院、學(xué)校、司法矯治機(jī)構(gòu)等單位，可以通過(guò)崗位調(diào)整、增設(shè)專門的社會(huì)工作崗位等方式，配備專業(yè)社會(huì)工作人員，較大的企業(yè)、事業(yè)單位也可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置專職社會(huì)工作崗位。建立健全政策措施和激勵(lì)保障機(jī)制，努力調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)工作人才干事創(chuàng)業(yè)的積極性。制定出臺(tái)社會(huì)工作人才薪酬指導(dǎo)政策，建立合理的薪酬制度，完善獎(jiǎng)勵(lì)政策，切實(shí)改善社會(huì)工作人才的工資收入、福利待遇和工作條件。推進(jìn)立法工作，依法規(guī)范社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，保障社會(huì)工作人才的合法權(quán)益。

制定完善扶持政策。大力發(fā)展公益性社會(huì)團(tuán)體和民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓展社會(huì)工作人才施展才能的空間和舞臺(tái)。同時(shí)要解決好現(xiàn)有社會(huì)工作從業(yè)人員的平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題，建立針對(duì)非專業(yè)在崗實(shí)際社會(huì)工作者的培訓(xùn)制度，做好社會(huì)工作專業(yè)理念和實(shí)務(wù)操作等方面的教育。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作的資金支持，在各級(jí)政府財(cái)政科目體系中增加社會(huì)工作科目，每年劃撥一定比例的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，逐步形成自然增長(zhǎng)機(jī)制。加大財(cái)政資金向公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，建立政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)機(jī)制，為社會(huì)工作人才發(fā)揮作用提供財(cái)政保障。同時(shí)還應(yīng)建立和完善政府購(gòu)買社會(huì)公益服務(wù)的機(jī)制，逐步從政府直接提供社會(huì)服務(wù)向政府通過(guò)購(gòu)買間接提供服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。

(四)建構(gòu)和完善以社會(huì)權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系

社會(huì)政策是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)而實(shí)施的制度安排，是解決或?qū)Ω渡鐣?huì)問(wèn)題的基本原則或方針，也是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的核心，是政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會(huì)管理手段。

社會(huì)政策一般包括，勞動(dòng)就業(yè)政策、社會(huì)福利與社會(huì)保障政策、文化教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、城市規(guī)劃與住房政策、人口政策，等等。公正合理的社會(huì)政策可以增進(jìn)公眾福利，整合不同利益群體，消除社會(huì)排斥，促進(jìn)社會(huì)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

我省目前社會(huì)政策還存在不少缺失的現(xiàn)象，如社會(huì)保障體系尚未覆蓋到全體居民，不少“體制外”的居民仍面臨著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)政策缺乏系統(tǒng)性、整體性，公平度也不高，如在住房保障政策中存在明顯的不公正。公共教育政策不均衡，收入分配政策不到位，醫(yī)療衛(wèi)生政策的公益性不足而產(chǎn)業(yè)化過(guò)度;缺乏社會(huì)公正基礎(chǔ)的社會(huì)政策，不僅不能有效保障社會(huì)成員基本生活狀態(tài)，保證社會(huì)成員平等的發(fā)展條件、維護(hù)社會(huì)公正，而且由于社會(huì)危機(jī)最容易在承受力最低的社會(huì)群體身上爆發(fā)，從而構(gòu)成危及社會(huì)穩(wěn)定、影響社會(huì)發(fā)展的巨大社會(huì)隱患。

完善社會(huì)政策體系建設(shè)應(yīng)在教育，尤其是義務(wù)教育、就業(yè)，包括勞工問(wèn)題、收入分配、社會(huì)保障、基本醫(yī)療、社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)等方面要有更多的作為。社會(huì)政策要體現(xiàn)社會(huì)公正，首先是法律上平等，不能有歧視;第二要給弱勢(shì)群體以實(shí)際的扶助，不僅是在人力、財(cái)力還是在精神上。這實(shí)際上也是社會(huì)主義的原則;第三，我們不能讓太多的人處于社會(huì)主流生活之外，所以不能因?yàn)橛行┤松钬毨Щ蛏鏃l件差只給予救濟(jì)就能解決問(wèn)題。我們應(yīng)該讓更多的人進(jìn)入主流社會(huì)，避免他們的邊緣化。建立健全民生權(quán)的法律規(guī)章，讓發(fā)展成果惠及全體民眾。

強(qiáng)化中低收入群體、困難群體的服務(wù)。社會(huì)政策本身就是政府對(duì)困難群體進(jìn)行制度化支持的措施。貫徹公平價(jià)值取向，關(guān)注和扶持弱勢(shì)群體的發(fā)展，提供弱勢(shì)群體發(fā)展的機(jī)會(huì)，盡快建立綜合性的社會(huì)救助系統(tǒng)，完善初級(jí)的社會(huì)公平保障體系。通過(guò)實(shí)施積極的就業(yè)政策、完善社會(huì)保障體系、發(fā)展社會(huì)福利、加大扶貧開發(fā)力度等一系列政策措施，著力改善中低收入群體生活狀況，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過(guò)有基本尊嚴(yán)的生活。加強(qiáng)失業(yè)職工再就業(yè)和被征地人員就業(yè)扶持，通過(guò)發(fā)放用工補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)、提供小額貸款貼息等一系列政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納下崗失業(yè)職工。出臺(tái)被征地人員用工社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、稅費(fèi)補(bǔ)貼減免等就業(yè)扶持政策，實(shí)施鼓勵(lì)企業(yè)吸納、征地企業(yè)消化、公益崗位招收等政策，推動(dòng)被征地人員、農(nóng)民就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。

樹立社會(huì)政策意識(shí)，加大對(duì)人民群眾基本社會(huì)權(quán)利的保障力度。各級(jí)政府要加大對(duì)社會(huì)政策運(yùn)用的力度，把國(guó)家和省的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署具體化為各種體現(xiàn)公平和保障群眾基本權(quán)益的政策法規(guī)，通過(guò)完善社會(huì)政策來(lái)制度化地改善廣大社會(huì)成員的生活。加強(qiáng)政府社會(huì)政策能力建設(shè)。強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，承擔(dān)起在社會(huì)政策行動(dòng)中的首要責(zé)任，調(diào)整發(fā)展思路、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，更加注重社會(huì)公平，制定新的有利于全體社會(huì)成員共生發(fā)展、共同富裕和效率與公平并重的政策，進(jìn)一步落實(shí)實(shí)施社會(huì)政策的工作責(zé)任，建立領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制和責(zé)任追究制，確保各項(xiàng)社會(huì)政策落到實(shí)處。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)政策的評(píng)估，逐步開展政策方案評(píng)估、政策執(zhí)行效果評(píng)估、政策結(jié)果的評(píng)估等工作，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)和實(shí)施進(jìn)程，以進(jìn)一步提高社會(huì)政策的實(shí)效性。

三、維護(hù)民安：社會(huì)權(quán)利中軸邏輯展開的維度之三

要想使社會(huì)行為從無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有序狀態(tài)，加強(qiáng)社會(huì)控制是重要的路徑。羅斯說(shuō)，我們的社會(huì)秩序是建造物，而不是長(zhǎng)成物。避免敵對(duì)的狀態(tài)就是社會(huì)秩序的一個(gè)標(biāo)志。因此，需要強(qiáng)化社會(huì)秩序管理，著力打造法治社會(huì)。加快完善體制機(jī)制，不斷創(chuàng)新管理手段，充分發(fā)揮各類主體參與社會(huì)管理的積極性，完善社會(huì)治安綜合治理機(jī)制。

(一)加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)

公共安全已經(jīng)成為人民群眾及其關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，它包括食品、藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全、公共設(shè)施安全等等。食品安全問(wèn)題增多，基礎(chǔ)公共設(shè)施脆弱，環(huán)境事件頻發(fā)，公共安全系統(tǒng)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要，保障機(jī)制不夠健全。公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)卻較為薄弱，重點(diǎn)工程防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)低、防護(hù)系統(tǒng)薄弱，缺乏全面系統(tǒng)的公共安全工程規(guī)劃，不同行業(yè)、不同部門之間的工程項(xiàng)目相互之間不匹配，綜合監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)能力不強(qiáng)，預(yù)警及通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不健全、不統(tǒng)一，技術(shù)基礎(chǔ)薄弱和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不足，尤其是在重大安全事故的應(yīng)急反應(yīng)、洪澇災(zāi)害和火災(zāi)防治等方面缺乏綜合性和系統(tǒng)性的研究。

因此，急需加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，加強(qiáng)食品、藥品安全管理，加大環(huán)境保護(hù)力度，提高群眾安全感，提高科學(xué)、依法決策水平。完善社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。繼續(xù)完善我省已出臺(tái)的對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。要明確評(píng)估重點(diǎn)和評(píng)估范圍，近期凡是涉及“三農(nóng)”、征地拆遷、城市發(fā)展和管理、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等關(guān)系到廣大群眾切身利益、可能產(chǎn)生利益沖突的重大事項(xiàng)，都應(yīng)納入評(píng)估范圍。嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，對(duì)擬定的每個(gè)重大事項(xiàng)，都要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、收集相關(guān)文件資料等方式掌握評(píng)估對(duì)象基本情況。對(duì)事項(xiàng)實(shí)施后可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，特別是可能引發(fā)的矛盾沖突所涉及的人員數(shù)量、范圍作出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。在分析論證基礎(chǔ)上，形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，給出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，慎重對(duì)待評(píng)估結(jié)果。根據(jù)評(píng)估情況，對(duì)損害群眾利益的擬決策事項(xiàng)，必須及時(shí)終止。

完善應(yīng)急管理體制，有效應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件，提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。大力加強(qiáng)情報(bào)信息工作，爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。要建立健全多方位、多層次信息網(wǎng)絡(luò)和反饋制度，把信息觸角伸向各個(gè)角落，力爭(zhēng)做到信息隊(duì)伍多元化，信息來(lái)源多樣化，上下聯(lián)系一體化，分析信息專業(yè)化，綜合反饋網(wǎng)絡(luò)化。鼓勵(lì)媒體積極介入危機(jī)管理。政府應(yīng)當(dāng)遵循主動(dòng)告知、迅速告知和全部告知的信息溝通原則，按照“第一時(shí)間原則”啟動(dòng)新聞處置應(yīng)急預(yù)案，完善新聞權(quán)威發(fā)布制度，滿足媒體的正當(dāng)信息報(bào)道需求，爭(zhēng)取公眾對(duì)政府處置措施的理解和支持，消除社會(huì)恐慌心理。

(二)加強(qiáng)糾紛調(diào)解體系建設(shè)

健全“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”大調(diào)解機(jī)制。充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)和依托作用、行政調(diào)解的專業(yè)和綜合作用、司法調(diào)解的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，使三大調(diào)解做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，切實(shí)利用調(diào)解做好本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的矛盾糾紛化解工作。進(jìn)一步加強(qiáng)基層調(diào)解工作，鼓勵(lì)引導(dǎo)多種社會(huì)力量參加調(diào)解，在基層人民調(diào)解委員會(huì)基礎(chǔ)上，動(dòng)員廣大黨員、老年人、婦女等和“和美家園共建會(huì)”、村集體經(jīng)濟(jì)合作社等基層組織參與調(diào)解工作。充分挖掘民間資源，利用鄉(xiāng)規(guī)民約，動(dòng)員各種社會(huì)力量參與化解調(diào)處矛盾糾紛，發(fā)揮調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)的作用。進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)調(diào)解工作，通過(guò)在調(diào)處中心設(shè)立專門調(diào)解小組、在行政主管部門設(shè)立調(diào)解工作室、組建專業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)等多種方式，建立健全醫(yī)患、勞資、征地拆遷、環(huán)境污染、交通事故、消費(fèi)、物業(yè)管理等專業(yè)調(diào)解機(jī)制，擴(kuò)大專業(yè)調(diào)解的覆蓋面。堅(jiān)持把“調(diào)解優(yōu)先”原則貫徹到執(zhí)法辦案工作中，積極探索建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理、調(diào)處中心具體運(yùn)作、職能部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)各方廣泛參與，集人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解于一體的大調(diào)解工作機(jī)制，及時(shí)有效化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)、事了、人和。進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，積極探索調(diào)解隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化的新途徑，優(yōu)化調(diào)解隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，建立一支與化解社會(huì)矛盾糾紛要求相適應(yīng)的專職調(diào)解員隊(duì)伍。完善基層人民調(diào)解考核激勵(lì)機(jī)制，建立基層人民調(diào)解員等級(jí)和晉升制度，把等級(jí)評(píng)定、晉升與日常工作、業(yè)務(wù)能力、獎(jiǎng)勵(lì)考核等結(jié)合起來(lái)。

(三)加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)控體系建設(shè)

更加注重治安防控體系建設(shè)，加大社會(huì)治安綜合治理力度。著力加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)、重要地段、公共復(fù)雜場(chǎng)所治安安全管理，加大對(duì)“涉黑涉惡”、“兩搶”、“黃賭毒”等社會(huì)影響惡劣案件的打擊力度，深化“防小案”戰(zhàn)略，提高對(duì)入室盜竊、扒竊、盜竊“三車”等與群眾利益休戚相關(guān)的多發(fā)性、侵財(cái)型案件的打防力度。

更加注重人民內(nèi)部矛盾的化解和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。要根據(jù)新時(shí)期社會(huì)矛盾的變化，及時(shí)加強(qiáng)研究，做細(xì)做實(shí)工作，善于運(yùn)用發(fā)展的辦法、改革的辦法、法律的辦法正確處理人民內(nèi)部矛盾。正確反映、兼顧不同方面群眾利益，注重從源頭上減少人民內(nèi)部利益矛盾的發(fā)生，防止出現(xiàn)社會(huì)利益分化、矛盾激化而引起社會(huì)發(fā)展動(dòng)蕩。要加強(qiáng)對(duì)矛盾易發(fā)點(diǎn)、多發(fā)點(diǎn)的關(guān)注，尤其是對(duì)城市房屋拆遷、農(nóng)地征用、企業(yè)改制等社會(huì)敏感問(wèn)題，必須建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，制定處置預(yù)案，把矛盾化解于事前，防止簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化、個(gè)體問(wèn)題群體化、個(gè)別問(wèn)題普遍化。建立健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)運(yùn)機(jī)制，推進(jìn)信訪工作的規(guī)范化、程序化建設(shè)，圍繞維護(hù)穩(wěn)定、調(diào)解人民內(nèi)部矛盾，加快構(gòu)建信訪工作快速有效、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)科學(xué)、基層維穩(wěn)力量扎實(shí)的穩(wěn)控機(jī)制。創(chuàng)新信訪工作新機(jī)制，完善領(lǐng)導(dǎo)干部包案責(zé)任機(jī)制、部門責(zé)任制、常態(tài)化的信訪跟蹤督察機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪機(jī)制。

(四)加強(qiáng)社會(huì)管理法律法規(guī)體系建設(shè)

對(duì)亟待政府加強(qiáng)管理，而現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章未作規(guī)定、或雖有規(guī)定但事權(quán)關(guān)系不明確的社會(huì)管理事務(wù)，需要制定或修改現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章做出明確規(guī)定，使政府實(shí)施的所有社會(huì)管理事項(xiàng)都有法律依據(jù)。為提高依法管理的權(quán)威性，對(duì)一些重大的社會(huì)管理事務(wù)，實(shí)施管理的依據(jù)應(yīng)由法規(guī)、規(guī)章層級(jí)上升到法律層級(jí)。各級(jí)政府及其部門在實(shí)施社會(huì)管理時(shí)，要嚴(yán)格依法行政，依法管理，堅(jiān)決糾正和克服政府部門之間“紅頭文件”打架，以及一些政府部門及工作人員行政不作為、亂作為等現(xiàn)象。建議省人大常委會(huì)和省政府把有關(guān)社會(huì)管理的課題列入地方立法計(jì)劃，根據(jù)浙江社會(huì)管理的現(xiàn)狀及今后發(fā)展的趨勢(shì)，適時(shí)制定地方性法規(guī)和規(guī)章。

在地方立法中明確確立政府管理權(quán)限，行政許可方面應(yīng)嚴(yán)格依照法律設(shè)定條件，涉及自由裁量以及情勢(shì)判斷等特殊情況時(shí)，也應(yīng)在立法中界定必要的范圍，確保比例原則、公平原則等法律基本原則精神得到遵循。在人大層面，應(yīng)設(shè)立事后審查機(jī)制、權(quán)力行使合法性與合理性評(píng)判機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)形成立法調(diào)整、修訂機(jī)制以及對(duì)政府權(quán)力行使的建議機(jī)制。

(五)加強(qiáng)社會(huì)規(guī)范體系建設(shè)

加強(qiáng)責(zé)任政府、責(zé)任企業(yè)、責(zé)任公民建設(shè)。強(qiáng)化政府服務(wù)意識(shí)，權(quán)責(zé)明確，打造法治政府、高效政府、陽(yáng)光政府和責(zé)任政府。推進(jìn)政務(wù)公開，大力發(fā)展電子政務(wù)，將公共信息通過(guò)政府網(wǎng)站、公共媒體等載體無(wú)償、經(jīng)常性地向社會(huì)開放，方便群眾查詢，對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，實(shí)行即時(shí)政務(wù)公開。加強(qiáng)責(zé)任企業(yè)建設(shè)。以和諧企業(yè)創(chuàng)建為抓手，打造勞動(dòng)關(guān)系融洽、資源環(huán)境友好、回報(bào)社會(huì)熱心和企業(yè)文化發(fā)展的責(zé)任企業(yè)。加強(qiáng)責(zé)任公民建設(shè)。開展責(zé)任公民評(píng)選活動(dòng)，引導(dǎo)公民對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)他人和對(duì)自己負(fù)責(zé)，全面履行法律和道德義務(wù)，以公民責(zé)任為基礎(chǔ)打造公民社會(huì)。

強(qiáng)化社會(huì)信用管理，著力打造誠(chéng)信社會(huì)。加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信用建設(shè)，加大違法行為打擊力度，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，建立健全食品安全違法行為記錄制度，建立違法案件信息庫(kù)，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品、虛假?gòu)V告、欺詐、傳銷等違法行為，完善公共資源交易體系建設(shè)，加強(qiáng)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，完善公共交易設(shè)施，加強(qiáng)標(biāo)后管理。圍繞保障公共安全，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，提高政府行政透明度，加快構(gòu)建社會(huì)公共領(lǐng)域信用體系。加強(qiáng)社會(huì)主體信用征集，建立健全社會(huì)主體信用信息資料庫(kù)。加強(qiáng)社會(huì)主體信用管理，提高失信企業(yè)、個(gè)人市場(chǎng)交易進(jìn)入門檻和“代價(jià)”。

實(shí)施公民道德建設(shè)工程，為社會(huì)管理提供長(zhǎng)效而厚實(shí)的道德基礎(chǔ)。在人民群眾中廣泛開展“愛(ài)國(guó)、守法、誠(chéng)信、知禮”為主要內(nèi)容的主題教育實(shí)踐活動(dòng)，有針對(duì)性地解決思想道德建設(shè)方面存在的突出問(wèn)題，加強(qiáng)家庭美德、職業(yè)道德和社會(huì)公德建設(shè)，培養(yǎng)熱愛(ài)祖國(guó)、遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信、知書達(dá)禮的現(xiàn)代公民，提高公民尊老愛(ài)幼、愛(ài)崗敬業(yè)、扶貧濟(jì)困、禮讓寬容等文明程度，引導(dǎo)公民自覺(jué)服從國(guó)家的法律法規(guī)，依法表達(dá)合理訴求，有序參與社會(huì)政治生活。

C916

A

1009-1505(2012)02-0072-20

2012－01－11

楊建華，男，浙江湖州人，浙江省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研中心主任，教授，主要從事發(fā)展社會(huì)學(xué)研究;毛丹，男，浙江諸暨人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事政治社會(huì)學(xué)和文化評(píng)論等研究;姚先國(guó)，男，湖南華容人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理學(xué)研究;顧益康，男，浙江寧波人，浙江省人民政府咨詢委員會(huì)委員，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院教授，主要從事農(nóng)村問(wèn)題研究。