●林 康 勞本信

作者：林 康，南寧市工業(yè)和信息化委員會副主任，郵編：530028；勞本信，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)院教授，郵編：530003

一、土地要素區(qū)域制約南寧市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素

建國以來，我國逐步建立了土地管理的有關(guān)法規(guī)制度，形成了具有中國特色的土地管理體系，概括來說其核心制度有五個(gè)方面：一是土地公有制；二是耕地保護(hù)制度；三是用途管制制度；四是土地征收征用制度；五是有償使用制度。盡管我國土地管理制度在實(shí)踐中得到了不斷改進(jìn)和完善，但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地約束的矛盾卻日益凸顯。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一些自然資源可以通過國內(nèi)外貿(mào)易獲得，但土地是既不能再生，也無法通過貿(mào)易獲得的資源，這決定了土地資源已經(jīng)成為或必將成為一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約性最強(qiáng)的生產(chǎn)要素。

南寧市土地資源并不充足。一方面，南寧市人均土地面積約為4.7畝，只相當(dāng)于全國平均水平的43%，人均耕地約0.84畝，只相當(dāng)于全國平均水平的65%。另一方面，從2001年至今，南寧市的全部工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)了兩位數(shù)增長，工業(yè)用地需求總量迅速擴(kuò)大，工業(yè)發(fā)展過程中用地需求擴(kuò)大和土地資源稀缺之間的矛盾日趨突出。例如，按2012年工業(yè)總產(chǎn)值增量約為600億元的目標(biāo)要求，以單位土地面積平均產(chǎn)值345萬/畝年計(jì)算，應(yīng)增加工業(yè)用地1100公頃以上。但是，2012年度南寧市國有建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)總量中，用于制造業(yè)的項(xiàng)目用地大概只有400公頃左右。而實(shí)際上，2012年僅年度“工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)工程”的150項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目就需新增298公頃（4468畝）用地指標(biāo)，土地資源已成為制約南寧市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。

二、南寧市工業(yè)用地管理存在的問題

（一）存量土地利用的無效率或低效率情況比較突出

2007年3月以前，南寧市都是按國家統(tǒng)一要求，采取“攤大餅”式的擴(kuò)張方式，實(shí)行劃撥或協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的土地利用制度，導(dǎo)致目前相當(dāng)數(shù)量的存量工業(yè)用地存在利用效率低、結(jié)構(gòu)不合理、閑置粗放等問題。包括一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)中也不同程度存在此類情況。土地管理部門近期開展的土地清查結(jié)果顯示，當(dāng)前南寧市的土地工作正面臨著建設(shè)用地迅猛增加，耕地面積急劇減少；已批用地閑置，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重；土地利用粗放，集約利用效率低下等嚴(yán)峻問題。南寧市中心城區(qū)還存在不少工業(yè)用地性質(zhì)的老廠房、老倉庫等，迫切需要建立合理合法的土地用途變更機(jī)制，通過“騰籠換鳥”、“退二進(jìn)三”等方式提高其利用效率。

（二）淘汰型產(chǎn)業(yè)用地的退出機(jī)制尚未建立

由于城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級快速調(diào)整的影響，產(chǎn)業(yè)用地的結(jié)構(gòu)安排和空間分布一直處于動態(tài)發(fā)展變化過程中。各產(chǎn)業(yè)存在不同的壽命周期，一個(gè)符合產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展方向的項(xiàng)目很可能在項(xiàng)目落地過程中已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了“夕陽產(chǎn)業(yè)”，而南寧市在目前情況下，按程序由項(xiàng)目立項(xiàng)到投產(chǎn)，正常地、較快地走完各步驟，都需要一年半時(shí)間。由于對產(chǎn)業(yè)升級換代發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的困難以及產(chǎn)業(yè)用地批租固定年期的限制，導(dǎo)致目前很多工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整面臨較大困境。一方面，新增建設(shè)用地日趨緊張的供給導(dǎo)致符合產(chǎn)業(yè)升級換代發(fā)展方向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)供地不足。另一方面，落后產(chǎn)業(yè)一旦獲得土地就將長期低效占有，淘汰型產(chǎn)業(yè)用地的退出機(jī)制尚未建立，部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)甚至還以新興導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)的名義獲取了大量土地。如在南寧市快速環(huán)道兩邊的某些大規(guī)模圈地的所謂現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大量占用工業(yè)用地,其實(shí)就是簡單的貨物堆場與停車場，土地的利用效率非常低。

（三）工業(yè)用地多頭管理，管理效率有待提高

就當(dāng)前工業(yè)用地管理的現(xiàn)狀而言，政府的工業(yè)用地管理已經(jīng)呈現(xiàn)出多頭管理的弊端。例如，就產(chǎn)業(yè)用地“招拍掛”而言，整個(gè)流程從制定工業(yè)用地年度計(jì)劃、確定出讓地塊、設(shè)定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、用地預(yù)審、確定出讓方案到最終土地出讓，整個(gè)過程涉及到市區(qū)（縣）兩級國土資源管理局、發(fā)改委、工信委、規(guī)劃局、環(huán)保局等諸多政府管理部門，各個(gè)部門存在諸如信息共享不足、溝通機(jī)制不暢等問題。工業(yè)用地各管理部門如何攜手建立一個(gè)工業(yè)用地管理平臺，強(qiáng)化各部門之間的分工與合作機(jī)制，規(guī)范辦理流程，強(qiáng)化監(jiān)督尚需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

（四）土地的用途限定制度沒能很好地加以落實(shí)

為了爭取項(xiàng)目，一些地方和開發(fā)區(qū)故意壓低招商引資門檻，或通過提供各種補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免，競相變相壓低地價(jià)搞惡性競爭。根據(jù)南寧市現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)確定原則，工業(yè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)只有商業(yè)用地的1/4，而實(shí)際出讓價(jià)格，工業(yè)用地只有同類地段商住用地的1/5到1/10，甚至更低。在此背景下，通過協(xié)議出讓方式,從政府手中獲得廉價(jià)的工業(yè)用地,然后將其轉(zhuǎn)為商業(yè)用地,從而獲得豐厚的利益。如華南城項(xiàng)目的建設(shè),名為倉貯用地，但在市場上層還疊加上了普通成套住房。20多萬平方米建筑面積無法確權(quán)定性。還有一些土地使用性質(zhì)為工業(yè)用地，卻開辦了商業(yè)用地才允許建設(shè)的汽車交易市場，并且順利拿到產(chǎn)權(quán)證。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中,這種大型工業(yè)企業(yè)的特殊“贏利模式”,在數(shù)年間已演化成一場大規(guī)模的工業(yè)圈地運(yùn)動。

（五）現(xiàn)行工業(yè)土地使用權(quán)獲取模式與工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求存在不協(xié)調(diào)的情況

按照土地儲備和工業(yè)用地公開出讓的有關(guān)規(guī)定，儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入土地供應(yīng)計(jì)劃，由國土資源局統(tǒng)一按招拍掛方式組織供地。該模式規(guī)范了土地使用權(quán)的出讓程序，但與工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地使用的“質(zhì)”與“量”的要求還有不小的差距。一是公開出讓制度全面實(shí)施后，采用的是“先供地后項(xiàng)目”的模式，供而未用的現(xiàn)象造成了土地閑置和對有限土地資源的囤積。二是單一的“價(jià)高者得”的市場規(guī)則，有礙于工業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)按照各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對入園區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目均有明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和入園評估條件，而現(xiàn)實(shí)中以掛牌為主“價(jià)高者得”的市場規(guī)則，降低了項(xiàng)目的可控性，加大了項(xiàng)目的落實(shí)難度。三是招商項(xiàng)目不一定能夠競得土地，增加了企業(yè)投資的不確定性。與協(xié)議出讓相比，工業(yè)用地公開出讓特別是掛牌和拍賣，企業(yè)主將面臨“三個(gè)不知道”，即不知道企業(yè)用地成本是多少，不知道能否競得土地，不知道工程何時(shí)能開工。給地方政府定向招商項(xiàng)目以及有特長企業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)造成困難，削弱了企業(yè)主對工業(yè)企業(yè)投資的意愿。四是公開出讓程序較復(fù)雜，競得土地時(shí)間較長。公開出讓工業(yè)用地，與以前相比增加了審批環(huán)節(jié)，延長了報(bào)批材料運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，不利于產(chǎn)業(yè)配套的快速布局和完善。

三、南寧市工業(yè)用地管理的對策

針對上述存在的問題，惟有通過運(yùn)用有效手段優(yōu)化配置和集約化利用土地資源，才能較好解決工業(yè)用地需求增長和供給不足的矛盾。

（一）采取市場經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)土地資源流轉(zhuǎn)

抓工業(yè)經(jīng)濟(jì)就應(yīng)樹立以企業(yè)為中心的觀念，讓土地要素服務(wù)和保障好企業(yè)的正常經(jīng)營。工業(yè)用地管理理念要從“賣地”向“用地”，從“開發(fā)土地”向“經(jīng)營土地”轉(zhuǎn)變。工業(yè)用地作為稀缺資源，應(yīng)用于工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其最終目的是通過企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營提供就業(yè)崗位、創(chuàng)造工業(yè)產(chǎn)值、繳納稅收。沒有達(dá)到上述要求的即要按平均單位土地面積的效益，補(bǔ)償給付相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，表現(xiàn)為土地的租賃費(fèi)。政府應(yīng)采取制衡措施來避免變更土地用途的情況發(fā)生,讓用地條件與工業(yè)產(chǎn)值,稅收相銜接和掛鉤,在土地的獲取、持有、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)來設(shè)定制約條款,這需要各部門相互協(xié)調(diào)聯(lián)動，相互配合。絕不能讓工業(yè)用地成為個(gè)人或企業(yè)通過低成本囤地，在沒有投入或較小投入的情況下，借土地自然增值來獲利的工具。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要充分運(yùn)用“價(jià)格”這只無形的手，調(diào)節(jié)土地資源的供需關(guān)系，促使土地資源向效益最佳的企業(yè)流轉(zhuǎn)，通過土地的高效利用來實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。所以，在完善一次性土地出讓“招拍掛”制度的同時(shí)，更應(yīng)注重土地再流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，讓每一塊工業(yè)用地都能“用”起來。應(yīng)針對微型、中小企業(yè)的實(shí)際情況，出臺土地租賃的制度設(shè)置和提供渠道，使投資主體多元化，低門檻，促使土地資源流轉(zhuǎn)，讓不斷涌現(xiàn)的新生企業(yè)，優(yōu)秀企業(yè)有地可用，滿足工業(yè)發(fā)展的用地需求。

實(shí)行多元化土地租賃制度，既可減少企業(yè)一次性交幾十年地租的經(jīng)濟(jì)壓力，降低企業(yè)的前期投資，也有利于發(fā)揮土地調(diào)控的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止和減少低效利用和閑置土地的產(chǎn)生。在制度設(shè)定上，可選擇部分土地由過去的一次性出讓，變?yōu)殚L期可控的租賃方式，針對行業(yè)分類及企業(yè)所處的不同發(fā)展階段，按年度收取土地租賃費(fèi)。租賃費(fèi)用根據(jù)上年度工業(yè)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)科學(xué)合理地進(jìn)行確定，主要依據(jù)就是當(dāng)?shù)厮幮袠I(yè)的單位土地面積年均產(chǎn)出比值。租賃土地的企業(yè)與政府訂立合同確立長期土地租賃關(guān)系，自行建設(shè)發(fā)展，按期繳費(fèi)，如拖欠即收回土地。此方法有多種好處，更適合企業(yè)的生存周期特點(diǎn)，低成本取得，持續(xù)性、遞增性、可控性付費(fèi)，產(chǎn)業(yè)淘汰即退出土地，而政府（或工業(yè)園區(qū)管委會）作為土地權(quán)益人不變，園區(qū)開發(fā)及產(chǎn)業(yè)布局可控，利于長遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展；同時(shí)，此模式更適應(yīng)中小企業(yè)特點(diǎn)，利于企業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，土地上的固定資產(chǎn)可附帶評估轉(zhuǎn)讓使用，使企業(yè)投入可延續(xù)積累，企業(yè)進(jìn)出有序，土地流轉(zhuǎn)暢順。

（二）發(fā)揮稅收杠桿作用，理順關(guān)系，促進(jìn)土地高效利用

現(xiàn)階段，我國土地的取得、持有、出讓三個(gè)環(huán)節(jié)均有稅賦，但都非常低，不足以促使企業(yè)高效合理用地，而主觀上想坐等土地自然增值收益。同時(shí)，一些企業(yè)鉆制度空子，打擦邊球，利用《公司法》的企業(yè)運(yùn)行制度設(shè)定，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式規(guī)避土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)已經(jīng)是業(yè)內(nèi)公開的秘密?？梢?，我國稅法的總體狀況與土地市場的發(fā)展要求顯得很不適應(yīng)，已不能發(fā)揮稅收應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能，建立健全我國土地稅立法已勢在必行。另外，土地還直接影響著中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，應(yīng)將土地增值稅稅率交與地方自行設(shè)定，土地收益的平衡由地方政府根據(jù)各地實(shí)際情況來自行決定。這樣有利于平衡中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，使地方政府更著眼土地的長期收益，避免盲目擴(kuò)張的沖動。

（三）中心城區(qū)“退二進(jìn)三”，減輕中心城區(qū)的用地壓力

隨著南寧市工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展，市區(qū)相對而言工業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)、配套要素齊全、勞動力豐富、交通便捷，但這也進(jìn)一步加劇了工業(yè)在城區(qū)集中的速度和程度。工業(yè)和居住混合的情況，帶來了對土地需求的持續(xù)增加，也導(dǎo)致了地價(jià)大幅上揚(yáng)。隨著地價(jià)的不斷飆升，工業(yè)成本也不斷增加。因此，嚴(yán)格控制工業(yè)在中心城區(qū)的集中，將工業(yè)向周邊縣份疏散，已成為南寧市土地利用規(guī)劃當(dāng)中的一項(xiàng)重要任務(wù)。中心城區(qū)在加快“退二”的同時(shí)，要積極盤活原有廠區(qū)土地，加強(qiáng)“進(jìn)三”工作，即加強(qiáng)城區(qū)內(nèi)老舊廠房的商業(yè)性開發(fā)，或改造為工業(yè)設(shè)計(jì)廠房，發(fā)揮閑置工業(yè)土地的作用，并且以商業(yè)開發(fā)收益反哺工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使工業(yè)用地開發(fā)保持良性發(fā)展。

（四）堅(jiān)持高效用地原則，嚴(yán)把各項(xiàng)關(guān)鍵性約束指標(biāo)

一是堅(jiān)持節(jié)約使用原則，牢固樹立節(jié)約土地、節(jié)約耕地的國策意識，為可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展以及國家糧食安全做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。二是堅(jiān)持集約利用原則，按照功能分區(qū)設(shè)置工業(yè)集中區(qū)或工業(yè)園區(qū)，入住園區(qū)的企業(yè)也要盡量少用土地，努力提高容積率，修建標(biāo)準(zhǔn)多層廠房，并通過強(qiáng)制性規(guī)定和鼓勵性政策，積極引導(dǎo)企業(yè)入駐標(biāo)準(zhǔn)廠房。三是堅(jiān)持優(yōu)化配置原則，入駐園區(qū)的企業(yè)要符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)分類，提高科技含量，并且通過公共設(shè)施和公共服務(wù)的共享，提高土地使用效率。四是新增工業(yè)用地，必須同時(shí)滿足國土發(fā)[2008]24號規(guī)定的五項(xiàng)控制指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)者一律不得供地，若不合指標(biāo)要求，即使取得了用地權(quán)，也要作出相應(yīng)的處罰。

（五）挖掘現(xiàn)有工業(yè)用地潛力，緩解了土地一級供應(yīng)的壓力

一是對現(xiàn)有工業(yè)用地，提高容積率。對企業(yè)提高容積率，不增收土地價(jià)款，免收城市建設(shè)配套費(fèi)。新增在原廠區(qū)建筑面積高于容積率控制部分不增收土地價(jià)款。工業(yè)生產(chǎn)型企業(yè)允許整體轉(zhuǎn)讓土地和房產(chǎn)。充分利用地上空間，積極推行標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，對行業(yè)無特殊要求的應(yīng)建4層及以上多層廠房。另外同時(shí)鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備，縮短工藝流程，節(jié)約使用土地。二是對新入駐企業(yè)，提高入駐門檻，力求打造企業(yè)品牌。三是對企業(yè)征而未用的閑置土地，強(qiáng)制收回；對低效利用的土地，依托土地整理項(xiàng)目，按照“立足市情，著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)合理，整理與開發(fā)并重”的原則，精心組織，科學(xué)管理，規(guī)范操作，重新打造土地，實(shí)行土地增量增值。

（六）保障失地農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地征收工作良性發(fā)展

要從四個(gè)方面加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益的保障：一是住房安置，即選一部分好地段好地塊修建失地農(nóng)民商住樓，一樓作門市或發(fā)租，二樓作住房，解決失地農(nóng)民的住房問題和經(jīng)濟(jì)來源。二是落實(shí)社保，即嚴(yán)格按照國家、省、市、縣文件精神，對失地農(nóng)民，做到應(yīng)保盡保。三是合同用工，即對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在同等條件下優(yōu)先安排到企業(yè)用工，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。四是補(bǔ)償入股，即鼓勵失地農(nóng)民用土地補(bǔ)償金到效益好的企業(yè)入股，享受固定分紅，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、失地農(nóng)民雙贏。

解決工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地要素制約的矛盾是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的一項(xiàng)重要內(nèi)容。必須要從完善土地供應(yīng)政策、規(guī)范制度設(shè)計(jì)著手，進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化工業(yè)用地使用的全過程，促進(jìn)工業(yè)用地由粗放型用地向集約型用地轉(zhuǎn)變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴(yán)從緊供地轉(zhuǎn)變，只有這樣保證工業(yè)用地發(fā)揮最佳效益。

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