廖丹

摘 要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度框架下還存在諸多障礙，其中最主要的障礙來自于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不完善。依據(jù)資本理論和產(chǎn)權(quán)理論，要真正實現(xiàn)農(nóng)地作為資本在土地市場進(jìn)行自由交易，如何化解現(xiàn)有法律制度中對農(nóng)地資源轉(zhuǎn)化為資本的制約，是實現(xiàn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；資本化；法律制度

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）21-0078-03

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在建立社會主義市場體制進(jìn)程中，在中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度框架下深化農(nóng)村土地改革過程中出現(xiàn)的一個新動向。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，不過就是資源向資本轉(zhuǎn)化的過程。對于農(nóng)民而言，其手中最重要的資源就是土地。改革開放之初，國家允許興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用集體所有的土地，這一制度安排使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)八九十年代得到迅猛發(fā)展，而據(jù)周其仁、杜鷹（1986）等人的調(diào)研報告表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以盈利的重要原因在于用土地進(jìn)行原始積累，將土地資本化。

一、農(nóng)地資本化的理論分析

（一）資本理論

馬歇爾認(rèn)為，資本是“一個人從他的資產(chǎn)中期望獲得收入的那一部分……包括為營業(yè)目的所持有的一切東西在內(nèi)”[1]。熊皮特的動態(tài)發(fā)展理論認(rèn)為，資本是“可以在任何時候交給企業(yè)家的一種支付手段的數(shù)額……，是交換經(jīng)濟(jì)中的一種要素”[2]。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者薩繆爾遜則認(rèn)定，資本“在本質(zhì)上意味著時間的耗費和間接的生產(chǎn)手段……場經(jīng)濟(jì)中，資本主要歸私人所有……”[3]。

透過西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對“資本形式”的研究可以看出，資本始終跟隨產(chǎn)業(yè)革命向前遞進(jìn)的時間順序，滲透到社會化大生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)之中。土地使用權(quán)作為資本的形式也是生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物?，F(xiàn)階段，土地不僅作為一種生產(chǎn)性要素具有生產(chǎn)和保障的基本功能，而且還應(yīng)作為一種資本性要素存在，因為土地同其他資本性要素一樣，也具有財產(chǎn)、資本和融資功能：當(dāng)土地產(chǎn)生明確權(quán)屬關(guān)系，并具有稀缺性時，土地資源就轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)；當(dāng)土地資產(chǎn)投入市場，土地使用權(quán)經(jīng)由物化勞動取得盈利時，土地資產(chǎn)就轉(zhuǎn)化為土地資本；當(dāng)通過證券化使土地在市場中流動，實現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民致富提供融通資金時，土地資本具有融資功能。

（二）產(chǎn)權(quán)理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，是一種社會關(guān)系。只有在相互交往的人類社會中，人們才必須相互尊重產(chǎn)權(quán)。與馬克思所有制理論不同，西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)是最有效率的制度安排。

與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究關(guān)注產(chǎn)權(quán)客體不同，法律是以權(quán)利為核心的，也即法律更注重權(quán)利的客體，而不是權(quán)利本身。德姆塞茨（1994）認(rèn)為，所有權(quán)的一個功能是將財產(chǎn)所產(chǎn)生的外部因素內(nèi)部化。當(dāng)內(nèi)在化所得＞內(nèi)在化成本時，物權(quán)的發(fā)展是為了使外部性內(nèi)在化[4]。因此可以說，理想的物權(quán)制度設(shè)計應(yīng)將所有的外部因素都內(nèi)在化。如在計劃體制下，衡量勞動多少的是時間，但同樣的勞動時間內(nèi)，付出的勞動是不一樣的?！俺龉げ怀隽Α边@種大量存在的現(xiàn)象在缺乏有效監(jiān)督和衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，偷懶者付出的勞動少，可得到的相比不偷懶者要多。這種偷懶行為就是外部性。改革開放后的聯(lián)產(chǎn)承包制，以家庭為生產(chǎn)單位，原來出工不出力的情形就會降至最少，也就是說不存在外部性現(xiàn)象，所以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是一種消除外部化的財產(chǎn)權(quán)制度。

不過財產(chǎn)權(quán)除了賦予權(quán)利人排他使用財產(chǎn)權(quán)利外，更主要的是賦予權(quán)利人轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的權(quán)利，即土地可以進(jìn)行交易，包括土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。

二、中國農(nóng)地資本化的實踐過程、形式與評價

改革開放以來，尤其是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已進(jìn)行了一系列土地資本化的實踐探索。這一過程經(jīng)歷了曲折甚至是失誤到取得階段性成功，但總體而言還未真正達(dá)到土地資本化的目標(biāo)。

（一）農(nóng)村合作社

土地集體所有、集體使用，農(nóng)民只作為集體的成員在土地上勞動，其收益不是基于土地所有權(quán)，而是基于勞動付出。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由多元化走向單一化。合作社能夠“進(jìn)行較合理的、有計劃的分工分業(yè)勞動，因而可以大大提高勞動效率”，“集中經(jīng)營也就有更大的勞動力量和經(jīng)濟(jì)力量，便于進(jìn)行農(nóng)業(yè)的技術(shù)改革和基本建設(shè)”（國家農(nóng)委辦公廳1982）。

由于忽視土地權(quán)屬關(guān)系，從資本理論和產(chǎn)權(quán)理論來看，這樣的制度設(shè)計必然是低效的，而我國農(nóng)業(yè)合作化的實踐也證明了這一點。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制

集體所有土地是一個基本原則，農(nóng)村集體根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過簽訂合同的方式將土地等生產(chǎn)資料交給農(nóng)戶經(jīng)營。其土地經(jīng)營的基本運作方式是：集體所有、家庭經(jīng)營、社會化服務(wù)。

但家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下土地產(chǎn)權(quán)界限不清、集體所有權(quán)主體界定不明等固有缺陷，對于推進(jìn)土地資產(chǎn)資本化作用有限。一方面，土地所有權(quán)缺乏人格化的法人代表，無法對來自政府的侵權(quán)行為進(jìn)行維權(quán)；另一方面，土地所有權(quán)不明導(dǎo)致對土地使用者在使用土地過程中機(jī)會主義行為無法給予約束和監(jiān)督。

（三）農(nóng)村土地股份合作制

土地股份合作制是把實物形式的土地折價入股的一種土地資本化運作模式。由于在一定程度上實現(xiàn)了集體福利目標(biāo)和土地利用效率目標(biāo)的統(tǒng)一，較好地解決農(nóng)村土地利用和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾，成為很多地方推崇的一種制度安排，涌現(xiàn)出諸如南海農(nóng)村土地股份合作制模式、上海農(nóng)村土地股份合作制模式等各種形式的農(nóng)村土地股份合作制。

但較成功的土地股份合作制多發(fā)生在沿海地區(qū)，這是因為這些地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度高，二三產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，構(gòu)成了推行土地股份合作制的重要外部條件。而在人多地少的內(nèi)陸地區(qū)，卻沒有發(fā)生成功的土地股份合作制實踐。因此，土地股份合作制不是一種具有普適性的制度安排[5]，不可能成為我國土地資本化運作的基本模式。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是通過土地租賃、土地轉(zhuǎn)包和土地轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)的，其目的是為促進(jìn)土地資產(chǎn)的價值增值和土地資源的充分利用。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)最重要的不是歸誰所有，而是由誰使用?？扑拐J(rèn)為，產(chǎn)權(quán)應(yīng)配置給最能有效利用該權(quán)利的人。產(chǎn)權(quán)的初始界定可能是低效的，但通過轉(zhuǎn)讓和交易，產(chǎn)權(quán)可能變成高效的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)正是沿著產(chǎn)權(quán)高效利用的方向運行。但由于土地承包經(jīng)營權(quán)的不完全性，致使土地流轉(zhuǎn)收益低下，對流轉(zhuǎn)的激勵不足。

（五）農(nóng)地直接入市

非農(nóng)建設(shè)用地直接入市是土地資本化的重要實現(xiàn)形式。20世紀(jì)90年代末，浙江湖州市就開展了非農(nóng)建設(shè)用地的試點工作，用地者通過一次性轉(zhuǎn)讓和折價入股取得非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)，所得收益全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶，其中15%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，剩余由土地所有者分到各戶[6]。

從各地農(nóng)地直接入市試點經(jīng)驗來看，土地直接入市既可以拓寬建設(shè)用地來源，又可以增加農(nóng)民收入，化解了征地矛盾，但如果不徹底解決農(nóng)村集體土地法律制度，這種試點仍然無法取得完全的法律保障，如失地農(nóng)民的社會保障問題。

三、農(nóng)地資本化的主要制約因素

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約農(nóng)地資本化

農(nóng)村土地資本化運作的最大制約因素是缺乏規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度，以致不能將分布在土地資產(chǎn)的價值潛能真正體現(xiàn)出來。

我國《憲法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)都對我國農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)進(jìn)行了規(guī)定了。簡單說，現(xiàn)行土地制度是土地所有權(quán)歸集體和國家，土地使用權(quán)歸農(nóng)民。根據(jù)《土地管理法》，集體所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民所有、村民所有、村民小組所有三級，但三級集體之間界限不清，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)事實上的虛置。同時由于土地所有權(quán)歸集體和國家，土地最終處分權(quán)不屬于農(nóng)戶，造成土地轉(zhuǎn)讓困難。更主要的是，土地所有權(quán)不具有繼承性[7]。

在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，我國迄今未實現(xiàn)真正的農(nóng)地資本化，嚴(yán)重阻礙了土地資源利用效率的提高。此外，土地抵押制度、土地投資制度等相關(guān)配套法律制度的不健全也是制約農(nóng)地資本化運作的主要原因。

（二）土地資本市場不健全制約農(nóng)地資本化

我國土地資本市場發(fā)育較晚，市場運作存在很多人為的制約，如土地資源的行政性配置比例遠(yuǎn)大于土地資源的市場化配置；“無形、隱形土地市場仍然存在”[8]，如土地二級市場的市場化程度較低，一些國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位劃撥土地尚未用市場手段配置，致使土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重；土地供應(yīng)方式缺乏公開公平和規(guī)范性，雖然全國各地普遍建立了土地交易中心，但土地供應(yīng)方式仍不完善，如一些區(qū)縣經(jīng)營地用地仍以協(xié)議或劃撥方式供地，個別供應(yīng)土地缺乏透明度。此外，土地交易規(guī)模有限，特別是土地交易費用過高等也都嚴(yán)重制約土地資本化的進(jìn)程。

（三）思想觀念落后制約農(nóng)地資本化

首先從農(nóng)民來看，經(jīng)過幾千年的封建思想熏陶，農(nóng)民在骨子里是不愿放棄土地所有權(quán)的，即使他們所擁有的是一個“影子”土地所有權(quán)。至于土地使用權(quán)，除非能獲得比自己耕種更高的收益，否則農(nóng)民也是不愿意轉(zhuǎn)讓的。

其次從政府來看，地方各級各界領(lǐng)導(dǎo)首要考慮的總是農(nóng)地資本化是否會與現(xiàn)存政治法律制度相沖突。依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所有政治理念都應(yīng)以全體人民的利益為先。而如果政府觀念不轉(zhuǎn)變，不能制定出一些與農(nóng)地資本化相應(yīng)的配套措施和政策，那么農(nóng)地資本化也不可能實現(xiàn)。

（四）農(nóng)地資本化經(jīng)營的技術(shù)不成熟制約農(nóng)地資本化

資本化經(jīng)營是非常復(fù)雜的金融系統(tǒng)工程，包括農(nóng)地價值的評定、資本收益的分配、投資風(fēng)險的規(guī)避等，每一個環(huán)節(jié)和步驟都要求非常精確，不能有技術(shù)上的漏洞。但目前我國在農(nóng)地資本化的操作技術(shù)還不成熟，如會計信息披露不透明、農(nóng)地資本收益分配機(jī)制不完善等，這些技術(shù)障礙都將在一定程度上影響農(nóng)地資本化的正常運作。

（五）農(nóng)地資本服務(wù)中介匱乏制約農(nóng)地資本化

農(nóng)地資本化運作涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、土地使用者等各方主體，雖然隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，土地交易的中介組織也有較大的發(fā)展。但總體上仍然顯現(xiàn)出規(guī)模小、職業(yè)素質(zhì)低、管理水平差等不足，農(nóng)民在尋找土地交易對象時，往往出現(xiàn)咨詢無門、信息不對稱、交易成本高等現(xiàn)象[9]。原本應(yīng)由農(nóng)地資本服務(wù)中介組織居間代為高效完成土地交易的功能，轉(zhuǎn)而由農(nóng)民自己完成，這樣進(jìn)一步制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

四、農(nóng)地資本化的法律探索

首先必須要指出的是，作為一種用益物權(quán)，農(nóng)地資本化并不是要農(nóng)地私有化。私有化是一個所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的概念，而資本化是一個金融操作的概念。一項可以帶來收益的土地權(quán)利，如果與能夠產(chǎn)生等值收益的資本價值進(jìn)行交易，這項土地權(quán)利就被資本化了，也就出現(xiàn)了資本化流轉(zhuǎn)。所以，要農(nóng)地資本化，就應(yīng)在法律上確認(rèn)、實現(xiàn)、保障土地從眼下的隱性資本狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性資本的狀態(tài)。

（一）明晰農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明晰農(nóng)地使用權(quán)的“永久性”

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)戶的使用權(quán)與集體所有權(quán)的內(nèi)容、界限，從而使農(nóng)民的土地財產(chǎn)在長度、廣度、獨立性和確定性上得到保障。同時，要賦予農(nóng)民對承包的土地占有、使用、分配、轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承等權(quán)利。對土地使用權(quán)進(jìn)行資本化，就是設(shè)法找出能產(chǎn)生等值收益的“資本價值”，這個價值實際等于土地使用權(quán)有效期內(nèi)歷年收益的貼現(xiàn)值。這個貼現(xiàn)值就是農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)入市場交易的基準(zhǔn)價格。我國的《土地承包法》規(guī)定，耕地承包期為30年，草地、荒地、灘涂等可以超過30年。法律這種規(guī)定對我國土地資本化影響巨大。因為土地使用權(quán)本身的期限決定了其資本化的價值。從理想狀態(tài)看，土地使用權(quán)最好是永久無期限的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，隨著土地使用權(quán)接近終期，土地使用者對土地的固定投資會大大減少，經(jīng)營方式也會朝著不利于可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，從而影響土地未來的產(chǎn)出率和資本使用權(quán)價值。因此，在法律上明晰農(nóng)戶使用土地的權(quán)利是可繼承、可轉(zhuǎn)讓的“永久性”權(quán)利，那么土地使用權(quán)的資本化價值就會大幅度提高，土地價值的提高，既可增加邊際農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的積極性，又可讓農(nóng)戶繼續(xù)擴(kuò)大土地耕種面積，這樣就可有效將土地投資的外部因素內(nèi)在化。

（二）創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，打造開放、競爭、公平、有序的土地市場

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的核心是土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，即利用地租地價等因素刺激土地的流動和實現(xiàn)土地同勞動、資金、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置。因此，第一，建立和完善土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許和鼓勵土地登記之后進(jìn)行的使用權(quán)自由流動，既包括在農(nóng)戶之間互相有償流動，也包括農(nóng)戶中斷承包合同，將土地返還給集體。第二，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時，規(guī)定被轉(zhuǎn)讓者應(yīng)付給轉(zhuǎn)讓者一定的費用，作為放棄土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓者培育、改良土壤的補(bǔ)償，從而激勵農(nóng)戶對土地進(jìn)行長期投資，保證土地的持續(xù)利用。并且由政府向已經(jīng)落戶并一次性轉(zhuǎn)讓承包土地的農(nóng)戶提供最低生活保障，以解除“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后農(nóng)民的后顧之憂，推動農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。第三，借鑒國外成功經(jīng)驗，走農(nóng)地證券化道路，打造開放、競爭、公平、有序的土地市場平臺，從金融創(chuàng)新的角度開展農(nóng)地證券的發(fā)行、抵押、租借和擔(dān)保，健全農(nóng)地證券市場的監(jiān)管機(jī)制。因為，在農(nóng)地使用權(quán)資本化的過程中，中小投資者要想購買土地使用權(quán)，困難比較大，因為可供出售的最小單位的土地面積購買價格都是相當(dāng)可觀的，但如果土地使用權(quán)證券化了，那么每一單位的土地證券價格就會相對較小，這樣可以吸引大量投資者投資土地使用權(quán)，真正起到動員社會資金投資農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的。一些發(fā)展中國家，如菲律賓，就曾頒布政府政令，試圖通過建立農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)，在保留土地主人所有權(quán)的前提下，把分散的小塊土地集中起來經(jīng)營，以其收益發(fā)行證券，動員私人資本，用以“消除貧困”、“保障食品安全”、“增加國際競爭力”和“賦予農(nóng)民權(quán)利”[10]。

（三）打造高效農(nóng)地服務(wù)中介組織，提高農(nóng)地經(jīng)營使用效率

通過建立健全土地市場的交易所、經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)，包括土地投資公司、土地價格評估事務(wù)所、土地融資公司、土地證券公司等各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)土地交易的專業(yè)化、社會化。一方面，提高管理者的素質(zhì)，要求掌握相關(guān)現(xiàn)代金融證券分析、風(fēng)險分析等理論和技術(shù)；另一方面，要提高土地投資者素質(zhì)，引導(dǎo)土地投資者理性投資。

同時為了規(guī)避土地交易風(fēng)險和投資風(fēng)險，必須嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，對各類土地服務(wù)中介組織設(shè)置較高的設(shè)立條件和退出機(jī)制，對其中介服務(wù)和執(zhí)業(yè)人員設(shè)置嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，防止其通過提供虛假土地交易信息影響土地交易安全。

（四）建立農(nóng)地資本化運作下的農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村社會保障體系是否完備，影響農(nóng)地資本化的實現(xiàn)。其可能實現(xiàn)的途徑是：一方面，在已推行農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的地方，比如農(nóng)地股份合作制，將以股份形式取得的收益按一定比例納入社保資金；另一方面在有條件的地區(qū)，將農(nóng)村社保納入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌，加大政府財政的投入和支持力度。通過解決好農(nóng)村社會保障問題，真正將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行到底。

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