蘭州理工大學經濟管理學院 王 琳 張 珂

隨著我國市場機制的不斷完善，政府職能的逐漸轉換，非營利組織的活動空間日益擴大，其社會價值也日益明顯，成為我國社會和經濟領域不可忽視的重要力量。然而，從萬元帳篷到天價公務餐事件，從中華慈善總會發(fā)票事件到中國青基會中非希望工程事件，從“郭美美事件”到河南宋基金事件……無論是慈善資金的不合理使用，還是慈善機構工作人員出現的敗德行為都重傷了捐贈者的信心，這對我國慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成巨大的負面影響。中國的慈善組織乃至其他非營利組織正在遭遇著嚴重的信任危機，因此，非營利組織的管理問題成為了人們關注的焦點。

一、非營利組織概述

按照是否以營利為目的，所有社會組織可分成營利組織和非營利組織兩大類。由于強調的角度和重點不同，非營利組織也有許多不同的稱謂，如第三部門、非政府組織、慈善組織、志愿組織、免稅組織、獨立部門等等。美國財務會計準則委員會（FASB）將其定義為：“符合以下特征的實體：一是該實體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；二是該實體經營的目的不是為了獲取利潤；三是該實體不存在營利組織中的所有者權益問題”。非營利組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性的基本特征。

20世紀80年代以來，非營利組織作為一股新的力量迅速發(fā)展并廣泛參與社會各領域的活動，其對社會發(fā)展的推動和影響起到重要的作用，成為社會經濟、政治和環(huán)境等領域的“第三大支柱”。我國的非營利組織主要包括社會團體（中國紅十字總會、中國商業(yè)聯合會等）、基金會（中國紅十字基金會、中國宋慶齡基金會等）和民辦非企業(yè)單位（各種培訓機構等）三大類。伴隨著“小政府、大社會”目標的設定，政府的很多服務功能將向社會轉移。非營利組織的存在和發(fā)展，正是順應了這種社會需求，并在慈善、政治、教育、環(huán)保、宗教等領域為社會和經濟發(fā)展做出了重大貢獻。它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)沒有或難以充分發(fā)揮的作用，不僅豐富

了社會治理的理念，更推動了社會進步。

二、非營利組織的社會作用

近年來，我國的社會團體、民間組織已經取得了迅猛的發(fā)展。據民政部門統計，截止到2011年底，我國實有社會團體25.3萬個，民辦非企業(yè)單位20.2萬個，基金會2510個。非營利組織作為彌補政府與市場的重要參與力量，以及轉型時期各種利益重新分配與整合的緩沖機制，其作用日益凸顯。

（一）彌補政府失靈、市場失靈，提供公共產品。市場在配置資源的效率上有著天然優(yōu)勢，但無法兼顧社會公平。政府的干預和宏觀調控可以有效抑制社會的兩極分化，促進社會和諧，但由于其自身能力的有限性、低效率和政府自身的理性選擇往往會導致公共產品的供不應求。非營利組織可以填補“市場”和“政府”的角色空缺。它具有政府部門提供公共物品的功能，并且非營利組織的彈性組織形態(tài)、靈活的應變能力和強烈的使命感，使其在提供公共物品時比政府更加低成本、高效率。在社會管理和服務方面，非營利組織是除市場與政府之外重要的“第三方”，有著不可或缺的角色作用。

（二）創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，促進經濟增長。非營利組織的經濟活動領域廣泛，其中大多為勞動力需求旺盛的服務行業(yè)，且服務行業(yè)不斷創(chuàng)新，行業(yè)規(guī)模不斷壯大，從而給勞動者提供了廣泛的就業(yè)機會。另外，非營利組織還在一定程度上改善了經濟結構，促進了經濟的發(fā)展。

（三）促進社會文明進步。非營利組織生存和活動的基礎是志愿、服務精神，其依靠公益心和服務精神在開展公益活動中增進人們之間的誠信友愛，相互幫助，并為社會愛心人士提供了服務社會公益事業(yè)的平臺，促進了社會文明進步。

三、我國非營利組織的發(fā)展現狀

近年來，我國非營利組織的迅速發(fā)展在公共治理過程中起到了重要作用。然而“慈善丑聞”的不斷發(fā)生，說明非營利組織的發(fā)展過程中也出現了一些亟待解決的問題。

（一）法律體系不健全，管理體制不適宜。我國政府對非營利組織的管理缺乏嚴格的規(guī)范，法制化程度不高，在政府評估、第三方評估、財務制度、問責制度等方面都缺乏有效的法律法規(guī)，且沒有一部完整的法律對非營利組織的性質、地位、作用、結構以及權益等進行全面定位，容易導致非營利組織的失信行為發(fā)生。我國的非營利組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關和業(yè)務主管單位共同實施對非營利組織的管理監(jiān)督。雙重管理從程序和條件等方面對非營利組織的成立實行嚴格的限制，在資格的準入方面設立了非常高的門檻。結果使越來越多的非營利組織不能通過合法渠道進行登記注冊,而政府部門也很難對非營利組織進行有效的過程監(jiān)督和管理。非營利組織的 “行政色彩”使其更像政府部門的延伸，易使得非營利組織很容易像政府部門一樣出現“政府失靈”現象，造成效率低下、規(guī)模膨脹等問題，從而無法完成社會賦予的使命。

（二）信息不透明，社會公信力不足。非營利組織由于立法的不健全，缺少相應的監(jiān)督機制，有的管理者利用手中的權力，貪污挪用組織公共財產、詐取組織基金、過度消費。有的組織甚至違背組織公益性的宗旨，借公益事業(yè)來謀取私利，對非營利組織的社會公信力造成沉重打擊。非營利組織財務信息透明度低，中國慈善捐助信息中心發(fā)布的《中國慈善透明報告（2011）》顯示，按照慈善信息披露的完整性、及時性、準確性、公眾獲取便利性四個方面，監(jiān)測設置了多項指標，每項指標滿分為100分，接受調查的1000家慈善組織的平均分為33分。通過問卷調查發(fā)現，有76%的被調查公眾表示未收到任何公益慈善組織信息，而對于社會公眾最為關注的財務信息，僅有3%的受調查公眾表示獲得過（見表1）。信息的不透明導致雙方信息不對稱，降低了社會對非營利組織的信任度，嚴重影響了捐贈者的積極性。中民慈善信息中心之前公布的監(jiān)測數據顯示，自2011年6月下旬“郭美美事件”發(fā)生后，全國7月份社會捐款數為5億元，環(huán)比下降50%，慈善組織6到8月的捐贈額降幅則達到86.6%?！按壬瞥舐劇北l(fā)不是公益事業(yè)一業(yè)之憂，而是整個社會建設之憂，整個社會之憂。一個失信的社會，其所付出的成本是高昂的，這嚴重阻礙了社會的文明進步。2011年受“郭美美事件”影響，廣州獻血量增幅由以往多年的10%以上變成了3%，同比大幅下降。

表1 社會公眾獲得各項慈善信息的比例

（三）內部治理不足，組織運作效率低。組織的決策方式反映了組織的治理機制與民主化管理的程度，良好的理事會治理是維護各利益相關者的正當權益完成組織使命，實現組織宗旨的重要保障。我國非營利組織本身的自治不夠，很多非營利組織的治理結構形同虛設，理事會和監(jiān)事會的作用沒有充分發(fā)揮，重大決策基本上是由少數領導人決定，甚至由政府主管部門的領導決定。各種草根組織更是家長制，領導人獨斷專行，缺乏責任機制。組織制度不健全，很多組織的人事管理、財務管理等方面沒有規(guī)章制度，有的沒有嚴格按照甚至不按照組織的宗旨運行。由于自身能力的不足和受服務對象的狹隘性，非營利組織提供的服務與捐贈者的期望還有一段距離?，F有的非營利組織年度會計報表沒有考察組織開展的各種項目利用資源的效益，無法促進組織的活動和管理的改善。一些全國性的慈善機構項目運作效率很低，用于籌資和內部日常管理的費用很高，用于公眾公益服務的比例較低，很難圓滿完成組織的使命。

（四）資金不足。非營利組織的經費一般來源于政府撥款、社會捐助和提供服務的收入。我國現階段的非營利組織正處于從政府領域向公眾領域的過度時期，政府能夠提供的撥款數量大幅下降，非營利組織的發(fā)展只能靠自籌資金、社會捐助和一定的服務收費。但由于非營利組織在資金籌措和運作能力上存在著能力欠缺的問題，加之非營利組織內部治理不足，信息不透明等問題的存在，導致社會對捐款缺乏信心，社會捐贈收入更加匱乏?！?011中國慈善捐助報告》顯示，2010年社會捐贈僅占同年GDP的0.26%，不僅低于發(fā)達國家2%左右的水平，也明顯低于巴西（0.5%）、印度（0.3%）等發(fā)展中大國。資金來源的渠道單一、資金不足是制約非營利組織發(fā)展的最大瓶頸，極大地限制和影響了非營利組織的健康發(fā)展。一些非營利組織在資金不足的情況下無法開展活動。也有一些組織為了維持生存發(fā)展，通過各種渠道開展與其自身業(yè)務不相干的經營性活動或者違法活動。

四、提升我國非營利組織管理的建議

（一）內部治理方面

1.加強內部管理。良好的內部管理機制是非政府組織獲得公信力和維持旺盛生命力的重要保障。強化內部管理的途徑有:①明確組織成員共同的信念或理想，強化非營利組織的服務觀念和社會責任意識；②健全理事會制度、完善民主機制、參與機制，建立和完善符合管理要求的組織結構，形成科學的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，確保組織內部各職能部門和全體員工盡職盡責；③加強財務的管理與規(guī)制。非營利組織部門財務的有效管理和規(guī)制，是消解組織內部人員腐敗、抑制組織失靈的基礎保障；④建立行之有效的風險控制系統，強化風險管理，確保履行職能過程中各項業(yè)務活動的健康運行和財產的安全完整；⑤加強其自身的能力建設，注重培養(yǎng)非營利組織專職工作人員，加強非營利組織工作者的專業(yè)知識、相關知識以及非營利組織管理技能等方面的培訓，全面提高其滿足社會需求的能力；⑥加強公益品牌管理。嚴格公益標識、名稱的使用范圍，在積極鼓勵社會各界參與公益事業(yè)發(fā)展的同時，建立相應的道德準則，確保合作機構的政策和行為與非營利組織的使命不相矛盾。

2.信息的公開化、透明化。非營利組織的信息公開化、透明化是提升其社會公信力的重要途徑，是非營利組織實現健康、可持續(xù)發(fā)展，增加收入來源的重要保證。政府應出臺具有法律約束力的全國性信息公開標準，細化信息公開的范圍，具體信息公開的方式和程序，規(guī)范財務報告的年審機制，完善信息披露的監(jiān)督和保障，從立法的角度，對非營利組織信息公開進行剛性規(guī)范?！吨袊壬仆该鲌蟾妫?011）》顯示，分別有84%和82%的社會公眾更加關注公益慈善組織的財務信息和業(yè)務信息。這說明社會公眾對信息的核心內容關注度越來越高，對慈善信息公開的專業(yè)性要求也在快速提高(見圖1)。因此通過建立信息公開披露平臺，根據及時準確、方便獲取、規(guī)范有序的原則，做好公眾捐贈款物的信息公開工作，保障捐贈人和社會公眾的知情權、監(jiān)督權，使廣泛利益相關者全面了解非營利組織的運行狀況，合理評價公益使命完成度、項目運作有效度以及社會公眾滿意度，真正實現捐贈款物公開，財務管理透明，招標采購公開，分配使用透明。這樣才能使社會公眾以最大的熱情投身到公益事業(yè)之中。

圖1 公眾對公益慈善組織信息公開內容的關注度對比

3.增加收入來源，實現可持續(xù)發(fā)展。非營利組織不能過分依賴政府，應當增強自主籌款的能力，拓寬籌資渠道，高效率地使用各種資金，提高服務質量。（1）要走出非營利組織不應從事經營性活動的誤區(qū)。非營利組織與商業(yè)并非水火不相容。從事商業(yè)活動的出發(fā)點在于：為社會服務獲取更多資源，并將商業(yè)收入繼續(xù)用于服務社會。但應嚴格限制非營利組織從事商業(yè)活動領域和規(guī)模，衡量商業(yè)活動對其慈善性質和公益品牌的削弱，禁止其取得的收入用于組織內成員的分紅；（2）我國的大多數非營利組織在籌款時都缺乏專業(yè)性，籌款能力不足。因此，成立專門的籌款部門、組建專業(yè)的籌款隊伍對于規(guī)模較大的非營利組織是內部科學管理的必然要求；（3）非營利組織應當爭取更多的資助并處理好與資助者長期合作的關系。注重宣傳自己的社會公益目標、宗旨和服務，吸引更多資助者的支持；（4）鑒于民間捐助對社會熱心捐助的風氣和氛圍要求很高，我國暫時還沒有形成這種良好的風氣，非營利組織應從自身做起，提高自己的公信力，大力宣傳公益思想，增加社會的捐助比例。

（二）外部監(jiān)管方面

1.完善法律體系，改善管理體制。非營利組織的發(fā)展和規(guī)范需要良好的法律政策環(huán)境。制定非營利組織法，建立并完善與其相配套的政策法規(guī)，逐步形成既與國際接軌又有中國特色的非營利組織政策法規(guī)體系是非營利組織健康發(fā)展的必然選擇。針對不同類別的非營利組織建立不同層次的專項法律法規(guī)，制定組織管理、財務管理、信息公開、評價與監(jiān)督等方面的相關規(guī)定，用法律形式對非營利組織的性質、地位、作用、結構以及權益予以明確，為非營利組織發(fā)展掃除法律障礙。同時降低非營利組織準入門檻，把政府主導變?yōu)檎o導，給民間社會發(fā)展空間。大力培育公益性社會組織，政府應創(chuàng)造條件向社會組織購買公共服務，著力促進社會管理創(chuàng)新。

2.完善審計等監(jiān)督機制。非營利組織的資金來源是一些熱心公益事業(yè)，有愛心的個人、團體或組織，他們通過非營利組織投入社會，不計回報。相對于營利組織的投入而言，他們對自己所投入的資金缺乏監(jiān)督和控制的力度和渠道，因此非營利組織更需要借助第三方審計的客觀與公正監(jiān)督，面對公眾對其資金來源及使用做出說明，證明其合理性與合規(guī)性來獲得社會的認可。非營利組織審計應及早感知風險，提前發(fā)出警報，揭露損害捐贈者、受益人等利益相關者權益的違法違規(guī)行為，保護社會經濟正常運行，并且對揭露的違法違規(guī)問題揭示和反映，從而抵御損害社會道德和非營利組織社會公信力的行為。因此，政府應對重點非營利組織的審計實施跟蹤審計，前移審計關口，對組織運行適時評價、持續(xù)監(jiān)督并及時反饋，與非營利組織的內部審計及社會審計相互協調，共同作用，切實落實績效審計理念，并結合社會公眾和媒體的監(jiān)督，借鑒國外非營利組織監(jiān)管的成熟機制，完善非營利組織的監(jiān)督管理。

3.構建績效評價體系，促進非營利組織效率的提升。由于捐贈人對其捐款使用效率性、效果性的關注，非營利組織需要全面客觀反映其組織績效，因此必須建立一個規(guī)范、科學的績效評價體系，從以往的只重視支出的管理轉變到注重產出實際效用的管理上來，全面、規(guī)范、科學地進行考核，將財務信息與非財務信息有機地結合起來，對非營利組織進行綜合評價，衡量是否滿足公眾需求。績效評價作為一種有效的管理工具，是非營利組織績效管理的基礎，也是非營利組織發(fā)展和完善的必然要求。

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