尹來(lái)邦

摘要：生態(tài)公益林從經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目上是區(qū)別于商品林的，它是指以防護(hù)為主要目的以國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等為主要目的的森林和林木。作為調(diào)整與林業(yè)有關(guān)系的各種社會(huì)關(guān)系的林業(yè)法律法規(guī)，要規(guī)范、引導(dǎo)和保障各項(xiàng)林業(yè)工作向發(fā)展生態(tài)公益林方面轉(zhuǎn)變和調(diào)整，這就需要對(duì)現(xiàn)行的《森林法》進(jìn)行修改和完善。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；法律保護(hù)；建議

生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目的不同于以生產(chǎn)木材、生產(chǎn)燃料和生產(chǎn)果品等為主主要目的的用材林、薪炭林和經(jīng)濟(jì)林等商品林。1998年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議修改后的 《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱《森林法》)把森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林5大類，并規(guī)定國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。

1 大力發(fā)展生態(tài)公益林

把大力發(fā)展生態(tài)公益林作為指導(dǎo)思想和基本原則，實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理在法律上充分地體現(xiàn)出來(lái)，并貫穿于各項(xiàng)林業(yè)法律規(guī)范之中。這就是明確規(guī)定發(fā)展生態(tài)公益林作為重要的社會(huì)公益事業(yè)來(lái)辦，把建設(shè)和發(fā)展生態(tài)公益林作為實(shí)現(xiàn)公共管理的“公共產(chǎn)品”。按照這個(gè)思路來(lái)設(shè)計(jì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)、保護(hù)和管理的法律措施。這樣能更好地把生態(tài)公益措施上區(qū)別開(kāi)來(lái)，從而有利于生態(tài)公益林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2 在林業(yè)投入方面有法律保障

具體地說(shuō)，就是在法律中明確規(guī)定發(fā)展生態(tài)公益林業(yè)的資金預(yù)算納入到各級(jí)人民政府的財(cái)政預(yù)算之中。目前，國(guó)家和地方對(duì)林業(yè)發(fā)展投入了大量資金，林業(yè)建設(shè)有了前所未有的大好時(shí)機(jī)，但是國(guó)家地方政府的這些投入并沒(méi)有在法律中規(guī)定，可能隨著形勢(shì)的發(fā)展會(huì)增加或者減少，缺乏法律上的穩(wěn)定性。由于在林業(yè)發(fā)展資金方面缺乏法律上的穩(wěn)定性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，是不利于生態(tài)公益林發(fā)展的。這是因?yàn)椋鷳B(tài)公益林的發(fā)展周期長(zhǎng)，只有投入沒(méi)有產(chǎn)出，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)指標(biāo)貢獻(xiàn)率相對(duì)比較小。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確規(guī)定，要把公益林建設(shè)、管理和重大林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投資納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，并予以優(yōu)先安排；地方規(guī)劃的區(qū)域性工程建設(shè)投資，要納入地方財(cái)政預(yù)算；部門(mén)規(guī)劃的配套生態(tài)工程建設(shè)投資，要納入相關(guān)的總體預(yù)算。因此，要把上述規(guī)定上升為法律規(guī)定，使之具體有權(quán)威性和穩(wěn)定性。

3 明確具體生態(tài)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度

1998年4月29日修改以后的《森林法》，規(guī)定國(guó)家要建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，并且規(guī)定生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用?！渡址ā穼?shí)施以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)和地方人民政府相繼建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，為發(fā)展生態(tài)公益林籌集資金起到了一定的作用。但是，由于《森林法》的規(guī)定比較原則，盡管目前已經(jīng)建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，但是從總體來(lái)看，還處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，不能滿足生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展的客觀需要。從目前的情況來(lái)看，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來(lái)源于財(cái)政的資金，數(shù)量相對(duì)不足，而且在一定程度上是“擠占”了林業(yè)的其它方面資金投入。為籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，需要在《森林法》或者相關(guān)的財(cái)政法律法規(guī)中作出明確規(guī)定，建立以財(cái)政資金為主、以社會(huì)各界捐款、對(duì)破壞森林資源案件的罰沒(méi)的收入等多種渠道為輔的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。

4 從法律上明確規(guī)定生態(tài)公益森林和商品林業(yè)的不同管理制度

目前《森林法》規(guī)定森林實(shí)行年采伐限額制度，并且在規(guī)定的年采伐限額內(nèi)核發(fā)林木采伐許可證。但是，現(xiàn)行的法律規(guī)定并沒(méi)有區(qū)分生態(tài)公益林采伐限額和商品林采伐限額。從理論上講，生態(tài)公益林是不允許進(jìn)行采伐的。但是，森林和林木既具有生態(tài)效益和社會(huì)效益的同時(shí)也具有經(jīng)濟(jì)效益的特征。生態(tài)公益林特別注重和強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)效益和社會(huì)效益。

5在法律中明確生態(tài)公益林可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)的規(guī)定

現(xiàn)行《森林法》對(duì)用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其他林地可以作為合作、合伙造林等流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但是并沒(méi)有規(guī)定生態(tài)公益林可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)規(guī)定。在實(shí)際中，存在著生態(tài)公益林可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的客觀需要，由于種種原因，原來(lái)的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理者在缺乏資金難以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，而國(guó)家及其有關(guān)部門(mén)又沒(méi)有資金給予支持的情況下，按照法定的程序，以招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)，從而尋找更好的經(jīng)營(yíng)管理者和更多的資金，是有利于促進(jìn)生態(tài)公益林發(fā)展和建設(shè)的。

6 在法律中明確規(guī)定實(shí)行生態(tài)公益林認(rèn)證制度

生態(tài)公益林認(rèn)證制度，就是由一個(gè)公認(rèn)的、權(quán)威的、中立的第三方對(duì)是否應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)公益林、發(fā)揮生態(tài)效益的狀況、經(jīng)營(yíng)管理狀況等于認(rèn)定和確定的一種法律制度。如果經(jīng)認(rèn)證，森林和林木經(jīng)營(yíng)者所經(jīng)營(yíng)管理的森林和林木，充分、有效的發(fā)揮其應(yīng)有的生態(tài)效益和社會(huì)效益，就應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)森林效益補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，享受有關(guān)待遇，并由國(guó)家的地方政府對(duì)投資者給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)看到，建立生態(tài)公益林認(rèn)證制度，還在實(shí)踐和探索之中，需要進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。但是應(yīng)當(dāng)先把生態(tài)公益林認(rèn)證制度在法律上確定下來(lái)，在修改的《森林法》中可以作出原則規(guī)定。

（責(zé)任編輯 舒丹丹）