○羅俏燕

一、我國(guó)現(xiàn)行體制下采用公益訴訟的必要性

由于人類為了自身發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)利益，人為地改變了許多原生態(tài)的自然環(huán)境，造成了氣候惡劣的變化、地質(zhì)結(jié)構(gòu)的改變、能源的匱乏以及大量嚴(yán)重的環(huán)境污染等問題，這些問題都嚴(yán)重威脅著人類的生存?；诖吮尘爸拢鲊?guó)開始紛紛關(guān)注環(huán)境的保護(hù)問題。就中國(guó)而言，我國(guó)對(duì)環(huán)境問題的研究遠(yuǎn)在國(guó)際之后。雖然我國(guó)也有相關(guān)的立法，但這些規(guī)定也都很不健全，而且僅僅局限于環(huán)境私益訴訟。這顯得法律對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)督與懲罰十分地蒼白無(wú)力。

從保護(hù)環(huán)境的角度來看，環(huán)境私益訴訟存在很大的局限性。盡管在環(huán)境私益訴訟不能解決的時(shí)候，可以尋求行政機(jī)關(guān)予以處罰或者采取其他措施，但僅靠這一途徑也很難解決環(huán)境監(jiān)督問題。特別是在現(xiàn)實(shí)情況中，許多地方政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，不顧子孫后代的利益，大搞特事特辦，為了招商引資，對(duì)企業(yè)的環(huán)評(píng)問題睜一只眼閉一只眼。如果一味地依靠政府動(dòng)用行政權(quán)力來對(duì)企業(yè)環(huán)境污染予以做出相應(yīng)措施，很難達(dá)到應(yīng)有的效果。據(jù)此，筆者認(rèn)為，為了更好地保護(hù)好我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境，防止環(huán)境污染的進(jìn)一步惡化，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情采取環(huán)境公益訴訟。對(duì)于環(huán)境公益訴訟的思考，筆者在下文擬從環(huán)境權(quán)、主體資格、舉證責(zé)任以及費(fèi)用問題等四個(gè)方面進(jìn)行討論。

二、對(duì)現(xiàn)行體制下運(yùn)行公益訴訟的界定

（一）對(duì)環(huán)境權(quán)的界定

環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟所要保護(hù)的權(quán)利客體，如果不能很好地界定環(huán)境權(quán)，那么訴訟無(wú)法進(jìn)行。因此，可以說對(duì)環(huán)境權(quán)的界定是解決環(huán)境公益訴訟的首要問題。在我國(guó)現(xiàn)行立法中，尚未明確界定環(huán)境權(quán)的概念，只是在環(huán)境保護(hù)法第二條對(duì)環(huán)境法所保護(hù)環(huán)境的范圍進(jìn)行了確定。通過筆者對(duì)相關(guān)資料的查閱發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)有不同理解。具體來說，主要有兩大方面的分歧：

1.對(duì)環(huán)境權(quán)能否成立之爭(zhēng)

在關(guān)于環(huán)境權(quán)能否成立的爭(zhēng)論中，始終存在著“肯定說”和“否定說”兩種觀點(diǎn)?！胺穸ㄕf”認(rèn)為，保護(hù)環(huán)境的確需要法律依據(jù)，目前法律在這方面存在缺陷，但只要擴(kuò)大傳統(tǒng)的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以及更新侵權(quán)理論，就足以彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律的缺陷，不必再確立一個(gè)概念模糊的環(huán)境權(quán)。以學(xué)者呂忠梅為代表的肯定派則認(rèn)為,這種觀點(diǎn)至少是在沒有全面正確地理解環(huán)境權(quán)的真正涵義，并在傳統(tǒng)的以私權(quán)為中心的法律觀指導(dǎo)下提出來的。環(huán)境權(quán)是為克服和彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律理論和法律制度在環(huán)境保護(hù)中的缺陷和不足而產(chǎn)生的一項(xiàng)新的權(quán)利。

筆者比較贊同肯定派的觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一種新的權(quán)利。在現(xiàn)行法律體制下，公民對(duì)環(huán)境污染只能夠進(jìn)行私益訴訟，提出的訴求是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到侵害。這種私益訴訟屬于民事法律救濟(jì)，用民法來調(diào)整。而某一利益要想得到民法的保護(hù)，必須為民法所確定即權(quán)利法定才可以保護(hù)。環(huán)境權(quán)絕不能僅僅簡(jiǎn)單地用人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展對(duì)其涵蓋完全，除非民法中明確有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，否則很難予以有效保護(hù)。再者，民法是私法，針對(duì)的是私益訴訟，而環(huán)境公益訴訟所需要的法律依據(jù)不僅僅適用民法的基本法規(guī)定，更應(yīng)該適用一些具有公法性質(zhì)，或是環(huán)境法這類特別法的規(guī)定。所以，環(huán)境權(quán)作為環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的客體，理應(yīng)予以明確。

2.對(duì)環(huán)境權(quán)的概念之爭(zhēng)

環(huán)境權(quán)作為一種新的權(quán)利，學(xué)界對(duì)此有不同理解。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利，并認(rèn)為環(huán)境權(quán)包括:日照權(quán)，通風(fēng)權(quán)、觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)、安寧權(quán)等。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是一個(gè)由多項(xiàng)子權(quán)利組成的內(nèi)容豐富的權(quán)利系統(tǒng)，從理論上講主要包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)。還有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體，對(duì)其賴以生存和發(fā)展的環(huán)境所享有的基本生態(tài)功能權(quán)利和承擔(dān)的基本生態(tài)功能義務(wù)?！?/p>

綜合以上學(xué)界的觀點(diǎn)，環(huán)境權(quán)是一個(gè)新型的綜合性權(quán)利，是環(huán)境法律關(guān)系主體享有適宜自身生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。筆者認(rèn)為，盡管從廣義來理解，日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等等一系列權(quán)利都可以歸結(jié)為環(huán)境權(quán)之中，但從環(huán)境公益訴訟的角度來考慮，這些權(quán)利很大程度涉及的是私益，而且其中如觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)，不僅在民法中沒有規(guī)定而且也很難有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。確定此兩項(xiàng)權(quán)利會(huì)過多地?cái)U(kuò)大環(huán)境保護(hù)范圍，極易限制企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，其他的一些權(quán)利如日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)可以通過相鄰關(guān)系來予以保護(hù)，環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)針對(duì)的是事前預(yù)防，可以納入公益訴訟的權(quán)利范圍。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，從環(huán)境公益訴訟的角度衡量環(huán)境權(quán)，確切地說，這里的環(huán)境權(quán)是指環(huán)境公益權(quán)，與環(huán)境私益訴訟相區(qū)別。具體來講，應(yīng)包括事前預(yù)防和事后預(yù)防兩方面：從事前預(yù)防來說，包括環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)；從事后預(yù)防來說，對(duì)于企業(yè)的污染行為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第2條規(guī)定來追究責(zé)任，企業(yè)污染所侵害的環(huán)境包括影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。

（二）對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的思考

顧名思義，環(huán)境公益訴訟的目的是為了及時(shí)制止環(huán)境污染行為，保護(hù)環(huán)境?；诖四康模P者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)環(huán)境訴訟主體資格的限制，取消原告資格必須與環(huán)境污染行為有直接利害關(guān)系。當(dāng)然，除此之外，其他一些規(guī)則繼續(xù)適用我國(guó)現(xiàn)有的程序規(guī)則。具體來說，應(yīng)當(dāng)包括以下幾類主體：

1.自然人

這里的自然人包括中國(guó)公民、外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人。針對(duì)環(huán)境訴訟對(duì)主體資格限制必須要與案件有直接利害關(guān)系的弊端，應(yīng)當(dāng)取消其限制，但這里仍需要給與必要的限制：第一，在環(huán)境權(quán)的事前預(yù)防中，即環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)僅限于有直接利害關(guān)系的自然人具有原告資格，因?yàn)檫@些權(quán)利諸如環(huán)境知情權(quán)存在于特定范圍內(nèi)的居民，不可能去針對(duì)每個(gè)人。若沒有此限制，不僅會(huì)給企業(yè)或者行政機(jī)關(guān)帶來的成本過大，而且勢(shì)必造成環(huán)境訴訟的泛濫，也浪費(fèi)了訴訟成本；第二，在環(huán)境權(quán)的事后預(yù)防中，非直接利害關(guān)系人可以提起訴訟，但必須具有完全民事行為能力。這是因?yàn)橹挥型耆袷滦袨槟芰θ瞬庞凶銐虻哪芰砼袛嗯c自己沒有直接利害關(guān)系的行為是否侵害到了環(huán)境保護(hù)法第2條規(guī)定所保護(hù)的法益。當(dāng)然，自然人的環(huán)境公益訴訟有其弊端，主要在舉證方面以及費(fèi)用和精力方面，這些都需要起訴人做出大量的犧牲。

2.法人

這里的法人包括營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人以及行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，法人應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟的中堅(jiān)力量。因?yàn)閷?duì)于營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人來說，一方面它們可以通過勝訴獲得較高的利潤(rùn)，從而激發(fā)其尋覓公益訴訟的動(dòng)力。特別是當(dāng)可獲利潤(rùn)高達(dá)一定程度的時(shí)候，也許社會(huì)上會(huì)出現(xiàn)專打環(huán)境公益訴訟的公司，在客觀上提高了人們的環(huán)保意識(shí)，這樣無(wú)疑對(duì)環(huán)境監(jiān)督帶來有力的效果；另一方面，存在與環(huán)境行為有經(jīng)濟(jì)利益沖突的公司，也會(huì)基于自身的目的，時(shí)刻關(guān)注該競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的環(huán)境行為，積極收集證據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)有侵權(quán)事由，立刻提起公益訴訟，在客觀上也很好地起到環(huán)境監(jiān)督作用；再一方面，相對(duì)于自然人訴訟來說，具有很大的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在法人有足夠的人力、物力、財(cái)力來克服訴訟中的舉證和精力的耗費(fèi)問題；最后一方面，目前涉及自然人環(huán)境訴訟的案件，往往人數(shù)眾多，極易被政府定性為涉群體性事件，考慮到可能會(huì)給社會(huì)造成一定的不安定因素（諸如被一些不法分子利用，將矛盾擴(kuò)大化），所以易被打壓。而法人訴訟則正好克服了這一點(diǎn)，避開涉群體性問題的敏感性。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，學(xué)者主要基于“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論和“公共委托”論，認(rèn)為其有公益訴訟資格。筆者認(rèn)為，這只是一方面的原因，但不是主要原因。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本身完全可動(dòng)用手中的行政權(quán)力來對(duì)企業(yè)進(jìn)行事前、事后的監(jiān)督。只有在特別情況下，行政機(jī)關(guān)才有必要作為訴訟主體進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。比如，某一地區(qū)政府為了創(chuàng)效益，該區(qū)居民都在追求經(jīng)濟(jì)利益，這時(shí)候該區(qū)的行政機(jī)關(guān)顯然不會(huì)考慮環(huán)境問題。此時(shí)，其它地區(qū)的行政機(jī)關(guān)特別是相鄰區(qū)域的地區(qū)機(jī)關(guān)，可以提起公益訴訟。相較于自然人、營(yíng)利和非營(yíng)利法人訴訟，具有與被告行政地位一樣的優(yōu)勢(shì)。

3.其他組織

這里的其他組織包括社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保組織。這類訴訟主體具有社團(tuán)性，通過公益訴訟可以引起社會(huì)一定的關(guān)注。同時(shí)，這類主體相較自然人來說，具備自己的技術(shù)、資金資源等優(yōu)勢(shì)。在國(guó)外，以德國(guó)為代表，主要以非政府組織（NGO）來提起訴訟。我國(guó)可以對(duì)此予以借鑒。

4.檢察機(jī)關(guān)

這類典型的是英國(guó)，它以檢察官作為公益訴訟的代表為主。在英國(guó)，一般只有法務(wù)長(zhǎng)官（檢察長(zhǎng)）可以代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾利益，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是在環(huán)境案件中，允許組織經(jīng)檢察長(zhǎng)同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。我國(guó)可以對(duì)此予以借鑒。同時(shí)，出于對(duì)檢查機(jī)關(guān)本身職能的考慮，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)的主要是公權(quán)力的廉潔性監(jiān)督和司法監(jiān)督，故筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限制于本轄區(qū)范圍內(nèi)有條件地予以監(jiān)督。這里的條件應(yīng)當(dāng)限于在其三類主體都沒有提起公益訴訟或者不立即提起訴訟將造成嚴(yán)重影響的情況。

（三）對(duì)環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任的分配

環(huán)境侵權(quán)在我國(guó)采用的是無(wú)過錯(cuò)歸責(zé)原則，舉證責(zé)任則采取的是責(zé)任倒置方式。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟中，對(duì)于事前預(yù)防以及直接利害關(guān)系人起訴同樣宜采取上述原則，但對(duì)于事后預(yù)防來說，為了避免訴權(quán)濫用，非直接利害關(guān)系人必須適用的是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證原則。當(dāng)然，針對(duì)舉證難的問題，非直接利害關(guān)系人可以請(qǐng)求相關(guān)行政部門給予一些協(xié)助，基于相關(guān)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督環(huán)境義務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須積極配合。為了保證這一點(diǎn)，筆者建議起訴人可以要求法院向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出予以配合的公函。這樣做一方面在行政機(jī)關(guān)不予配合的時(shí)候，可以有效證明其消極不作為的事實(shí)，針對(duì)這一行為可以通過一些途徑追究其行政不作為的責(zé)任；另一方面，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的作為也是一種司法監(jiān)督，促成起訴人得到配合，達(dá)到有效監(jiān)督環(huán)境的效果。在所在地法院若存在不開公函的情況，起訴人可以要求上一級(jí)人民法院責(zé)令所在地人民法院予以開具。

（四）對(duì)費(fèi)用問題的思考

在訴訟費(fèi)用問題上，考慮到資金實(shí)力、防止訴權(quán)濫用以及公權(quán)力機(jī)關(guān)本身具有監(jiān)督職責(zé)的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同主體訂立不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：自然人起訴的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)略低；營(yíng)利、非營(yíng)利法人或和其他組織起訴的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高；行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)起訴的，不收費(fèi)。

對(duì)于敗訴的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)年的凈利潤(rùn)作為獎(jiǎng)勵(lì)判給勝訴方。如果沒有盈利的，則支付所造產(chǎn)品預(yù)計(jì)可能賺取的利潤(rùn)作為獎(jiǎng)勵(lì)判給勝訴方。

三、對(duì)運(yùn)行公益訴訟的立法建議

我國(guó)目前不存在公益訴訟，主要因?yàn)闄?quán)利可以自由處分，而公益訴訟本質(zhì)上是對(duì)他人權(quán)利處分的干涉，所以不予采用。而環(huán)境則有所不同，它是全人類的問題而非個(gè)人問題，在環(huán)境已被惡劣破壞的今天，環(huán)境私益訴訟遠(yuǎn)制止不了環(huán)境污染行為，所以應(yīng)當(dāng)引入環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟除了問題分析部分的特別規(guī)定外，其他仍舊應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法。如起訴法院仍是原告就被告原則。據(jù)此，基于環(huán)境公益訴訟本身的特殊性兼?zhèn)涿袷略V訟一般的規(guī)則，筆者建議，立法者應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改，確立環(huán)境公益訴訟制度。具體涉及的環(huán)境權(quán)范圍、主體資格、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用參考本文的問題分析部分，在此不再贅述。其規(guī)則從實(shí)體到特殊程序都予以規(guī)定，程序上沒有規(guī)定的適用民事訴訟法，實(shí)體上沒有規(guī)定的適用其他法。