○范煜昊 馮桂平

一

食品從農(nóng)田到餐桌的整個生產(chǎn)經(jīng)營鏈條非常復雜，食品的加工、流通、消費等環(huán)節(jié)往往無法嚴格區(qū)分開來。因此，食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化特性以及食品安全監(jiān)管團隊生產(chǎn)的特性，使得多部門分段監(jiān)管體制中的任何一個部門，在缺乏其他部門配合的情況下，都不可能有效地履行自身的監(jiān)管責任，取得理想的監(jiān)管效果。

政府部門是公權(quán)力的執(zhí)行者，得到公民個人權(quán)利的讓渡，進而履行維護公民人身安全及權(quán)益的責任。因此食品安全監(jiān)管部門的職能目標是一致的，那就是全心全意為人民服務(wù)的宗旨，維護百姓生命健康及社會的穩(wěn)定、國家的長治久安。

因此在食品監(jiān)管執(zhí)法的過程中，各監(jiān)管部門對于同一個違法案件的各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息的共享性顯得尤為重要，可以大大提高整個監(jiān)管過程的效率。這是能夠形成食品安全監(jiān)管部門合作的前提和必要條件。

對于監(jiān)管部門的綜合信息的共享程度，在績效考核時應(yīng)當給予明顯的區(qū)分。對于在監(jiān)管信息共享方面做得好的部門和個人給予充分的肯定和獎勵，對有突出貢獻的部門和個人樹立典型廣為宣傳。對在監(jiān)管信息共享方面做得不好的部門和個人進行嚴懲。這樣各監(jiān)管部門就能形成良性競爭，形成共同的執(zhí)法目標，在充分合作的基礎(chǔ)上進行良性的競爭，共同為打擊食品違法行為而努力。

整個食品安全監(jiān)管是對食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條的分段監(jiān)管，如果有一個環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，那么就是整個監(jiān)管機構(gòu)的責任。因此獎懲一致也是促成食品監(jiān)管部門相互合作，盡心盡職，榮辱與共的重要外部因素。國外在食品安全監(jiān)管體系上都已經(jīng)比較成熟，很重要的一條經(jīng)驗就是各國都有一個具有獨立性且高權(quán)威性的監(jiān)管主體部門，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管鏈中各下屬部門的工作，這樣獎懲主體就十分明確了。

綜合執(zhí)法可以減少各部門在執(zhí)法過程中因職能交叉而增加的行政成本，減少各執(zhí)法部門的工作量，提高監(jiān)管效率。例如，英國食品安全監(jiān)管由中央政府、地方政府以及多個獨立組織共同分擔，食品安全立法權(quán)在中央政府，而執(zhí)法權(quán)主要在地方政府。另外，英國政府于2000年成立了食品標準局，該局是獨立于任何政府部門之外的監(jiān)督機構(gòu)，負責食品安全總體監(jiān)管和制定各種標準，每年向國會提交工作報告。食品標準局還設(shè)立了特別工作組，加強對食品鏈條各環(huán)節(jié)的監(jiān)控。在地方一級，各郡、區(qū)設(shè)立與環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部相對應(yīng)的機構(gòu)，實行垂直管理。同時食品標準局監(jiān)督地方政府對食品安全的執(zhí)法情況，并向地方政府提供研究經(jīng)費和技術(shù)支持。職能部門精簡高效，執(zhí)法成本也可得到有效的控制。

二

2009年，《食品安全法》的出臺無疑是食品安全監(jiān)管的最主要法律依據(jù)，是食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)，也是規(guī)范我國食品安全監(jiān)管部門行為的法律保障。除立法外還有司法監(jiān)督保障體系。雖然“在現(xiàn)代民主制度中，司法體系獨立于立法和行政以外，而我國目前司法體系(主要包括法院和檢察院)仍然在一定程度上依附于行政體系，因此監(jiān)督體系對于決定我國食品安全監(jiān)管合作外部性因素的強制性作用有限”。但是，理論上司法保障是真正具有強制力的保障因素。行政保障主要是通過人事管理約束力達到的，例如“引咎辭職”制度。

食品安全具有一定的客觀標準，這個標準對于政府和民眾來說應(yīng)該是一致的。但政府是否通過監(jiān)管以及通過什么樣的監(jiān)管來維護食品安全取決于多種因素。我們看到很多食品安全的違法事件的懲處都是緣于新聞媒體這個巨大的“權(quán)力部門”的曝光。正是新聞媒體的曝光，才引起社會的反響進而進行違法治理的。公共新聞媒體不僅僅是政府和社會的橋梁，也發(fā)揮著其巨大的輿論監(jiān)督作用，在食品安全監(jiān)管的過程中給執(zhí)法部門和違法生產(chǎn)銷售有害食品的企業(yè)和個人施加社會輿論壓力，是不可忽視的保障性因素。另外，應(yīng)當發(fā)揮普通民眾在食品消費的過程中發(fā)現(xiàn)問題的巨大作用，讓普通公民積極參與到與自己息息相關(guān)的食品安全問題的監(jiān)督中，發(fā)揮廣大民眾的輿論監(jiān)督，無疑能對食品安全監(jiān)管成效起到巨大的推動作用。

近年來，我國非政府組織和各個社會公益團體日益發(fā)展，其在社會公益事業(yè)方面所發(fā)揮的作用越來越突顯出來，尤其是在社會公共危機的預防和治理過程中的作用越來越明顯，這表明非政府組織和社會公益性團體的本質(zhì)屬性決定了其在維護百姓權(quán)益、關(guān)乎百姓生命健康發(fā)展方面，在涉及到打擊違法和維護社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展方面能起到很好的作用，這是其他政治團體目前所不具有的特性。因此，理應(yīng)重視第三部門在食品安全監(jiān)管過程中的參與程度，充分發(fā)揮其監(jiān)管積極性作用。

三

食品安全監(jiān)管過程中的各影響因素之間也存在著一定相互促進的關(guān)系，通過這種相互促進關(guān)系，可以達到最終的監(jiān)管部門間的合作。

首先，通過司法行政體系，對食品安全監(jiān)管的各部門的權(quán)限進行監(jiān)管分配，合并重復的職能部門，使監(jiān)管所得利益在監(jiān)管部門中能得以均衡分配；發(fā)揮民眾及新聞媒體等各方的輿論監(jiān)督作用，對食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管合作進行有力敦促，促進監(jiān)管部門的合作。

其次，各監(jiān)管部門的監(jiān)管成效是一個不可分割的整體，在監(jiān)管合作的過程中，只有加強合作，才能達到本部門監(jiān)管的成效。另外，對于監(jiān)管的外部性和不確定性，政府績效考核部門在監(jiān)管績效考核時應(yīng)給予對監(jiān)管付出努力的監(jiān)管部門進行“補貼”，以平衡監(jiān)管的外部性。

再次，通過司法行政體系，對權(quán)力尋租行為和利益集團現(xiàn)象進行打擊和制裁，進而弱化監(jiān)管部門在此方面的競爭，促進部門間的監(jiān)管合作。比如，2011年5月29日遼寧省公安廳食品藥品犯罪偵查總隊正式成立，這是全國省級公安機關(guān)中，第一個成立打擊防范食品藥品等領(lǐng)域犯罪專門機構(gòu)的省份，將生產(chǎn)銷售有毒有害食品犯罪的處罰起刑從“拘役”，提高為“五年以下有期徒刑”。這也向全國其它省市傳遞了一個積極信號，依法打擊食品犯罪，公安機關(guān)應(yīng)該發(fā)揮其特有的威懾打擊作用。司法機關(guān)也應(yīng)效仿遼寧公安的做法，嚴厲打擊參與制造、銷售違法食品的企業(yè)部門和利益集團，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)對其制裁，使違法食品生廠商喪失再次進入食品生產(chǎn)行業(yè)的能力；對涉及權(quán)力尋租及利益集團的相關(guān)部門和人員，進行嚴懲，列明食品安全監(jiān)督瀆職犯罪，將最高法定刑從7年有期徒刑提高到10年等。這樣就通過司法行政體系，對權(quán)力尋租和利益集團現(xiàn)象進行打擊。）

（責任編輯 矯海霞）