■ 張國林

（中國礦業(yè)大學(xué)（北京），北京 100083）

構(gòu)建建設(shè)用地配額交易制度研究
——基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展視角

■ 張國林

（中國礦業(yè)大學(xué)（北京），北京 100083）

構(gòu)建有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的建設(shè)用地配額交易制度，其基本思路是：在滿足土地總體規(guī)劃要求的條件下，土地主管部門確定建設(shè)用地總量編制目標(biāo)和合法的建設(shè)用地使用配額，將這些配額按照公平與效益的原則分配給各地，并允許這種配額像商品那樣買入賣出，以此來控制建設(shè)用地的使用。建設(shè)用地配額交易制度是借鑒碳排放等配額交易理論和思想設(shè)計(jì)的，推廣施行此項(xiàng)制度，可促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，保護(hù)耕地、合理配置資源、減少“因公違法”現(xiàn)象的發(fā)生。推廣施行此制度，應(yīng)嚴(yán)控出售土地配額地區(qū)所得資金的使用，嚴(yán)格監(jiān)控購買土地配額地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)情況，依靠高新技術(shù)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；建設(shè)用地；配額交易；制度；研究

1 問題的提出

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，是我國“十二五”規(guī)劃的重要公共政策。而區(qū)域間土地資源特別是建設(shè)用地的優(yōu)化配置是引導(dǎo)區(qū)域間生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的重要手段。當(dāng)前，我國土地利用總體規(guī)劃得到較好地貫徹實(shí)施，從而有效地控制了非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，嚴(yán)格保護(hù)了基本農(nóng)田，提高了土地利用率，保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，保障了土地的可持續(xù)利用，促進(jìn)了占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。但由于全國各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)土地的需求也大相徑庭；有些地方規(guī)劃可使用的土地利用效率不高，土地濫用；有些地方規(guī)劃內(nèi)的土地利用效率很高，創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益也極其巨大，可是受到規(guī)劃的限制，不能進(jìn)一步發(fā)展。由此帶來的結(jié)果是：一些地方可使用的土地浪費(fèi)比較嚴(yán)重，一些地方可使用的土地非常稀缺，一些地方為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至違法用地，使得土地總體利用效率有所降低。

為了提高土地總體利用效率，借鑒氣體排放和排污權(quán)配額交易制度在大氣治理等領(lǐng)域內(nèi)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，本文從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，試圖探討建立土地配額交易制度來提高土地總體利用效率，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其主要思路是：根據(jù)各省、市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)狀況、自然環(huán)境等因素制定全國土地利用總體規(guī)劃，即設(shè)定建設(shè)用地配額，各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，可以以一定的財(cái)政資金向其他省市購買用地配額，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給不發(fā)達(dá)地區(qū)，加大發(fā)達(dá)地區(qū)的用地成本，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)占補(bǔ)平衡的監(jiān)控力度，確保土地資源的總量和有限土地資源的利用效率，從而實(shí)現(xiàn)土地利用收益的最大化，同時(shí)有利于促進(jìn)各地區(qū)的均衡發(fā)展。

2 基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的建設(shè)用地配額交易基本原理

建設(shè)用地配額交易是一種既能滿足耕地保護(hù)效益，又能滿足經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的新型土地政策，將具有較高的效率與公平性。

2.1 建設(shè)用地配額交易的基本思路

建設(shè)用地配額交易的基本思想是：在滿足土地總體規(guī)劃要求的條件下，土地主管部門確定建設(shè)用地總量控制目標(biāo)，然后再建立合法的建設(shè)用地使用配額，把這些配額按照公平與效率的原則分配給各個(gè)地方，并允許這種配額可以像商品那樣被買入和賣出，以此來控制建設(shè)用地的使用。例如，新進(jìn)入或想擴(kuò)大再生產(chǎn)的地區(qū)可從有盈余的地區(qū)購買建設(shè)用地配額，或者建設(shè)用地收益相對(duì)較低的地區(qū)可以把建設(shè)用地配額出售給土地收益相對(duì)較高的地區(qū)，這樣可以確保土地利用的要求，即在總量控制下；而且從整個(gè)社會(huì)的角度看，通過建設(shè)用地交易制度能最大效率地利用土地資源，即達(dá)到資源的有效配置。

2.2 建設(shè)用地配額交易的基本理論

建設(shè)用地配額交易產(chǎn)生和市場(chǎng)均衡的基本理論可以通過表1和表2來闡明。假設(shè)有兩個(gè)地區(qū)A、B，上級(jí)土地主管部門規(guī)劃建設(shè)用地配額均為6個(gè)單位，A地區(qū)的6個(gè)單位建設(shè)用地配額已經(jīng)用完，B地區(qū)已經(jīng)用完3個(gè)單位建設(shè)用地配額，尚余3個(gè)單位建設(shè)用地配額。B地區(qū)尚余的3個(gè)單位建設(shè)用地配額在A、B兩個(gè)地區(qū)產(chǎn)生的收益見表1。

由表1可知，對(duì)于地區(qū)A來說，第一單位建設(shè)用地的收益是9億元，第二單位建設(shè)用地的收益是7億元，因此，增加2個(gè)單位建設(shè)用地的總收益是16億元，其他情況依此類推。

表2給出了尚余的3個(gè)單位建設(shè)用地配額使用的所有4種情況。例如，假設(shè)B地區(qū)將尚余的3個(gè)單位建設(shè)用地配額全部用于本地區(qū)建設(shè)，即地區(qū)B增加3單位建設(shè)用地，而地區(qū)A不增加建設(shè)用地，為表中情況1，此時(shí)，總建設(shè)用地收益13億元。由表1可知地區(qū)B第三個(gè)單位的建設(shè)用地收益是2億元，而地區(qū)A第一單位的建設(shè)用地收益是9億元，假設(shè)允許地區(qū)A與B之間發(fā)生交易，由于地區(qū)之間存在建設(shè)用地收益差異，所以地區(qū)A愿意以價(jià)格P（2

表2 B地區(qū)尚余的3個(gè)單位建設(shè)用地配額使用的幾種可能情況

3 構(gòu)建有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的建設(shè)用地配額交易制度的重要意義

建立完善的建設(shè)用地配額交易制度，將會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展、土地資源的合理配置起到較大的推動(dòng)作用，可以進(jìn)一步地避免耕地的浪費(fèi)。3.1 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢；土地在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的效益是不一樣的，通過配額交易，能夠通過市場(chǎng)力量，將發(fā)達(dá)地區(qū)的土地收益轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡。使得在滿足土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)下，社會(huì)總收益趨于最大。

3.2 保護(hù)耕地、合理配置資源

我國全部耕地18.27億畝，人均擁有耕地1.39畝，與全球人均擁有耕地3.75畝相差了近三倍，由于人口分布不平衡，我國有1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線，463個(gè)縣低于人均0.5畝的危險(xiǎn)線。這些數(shù)據(jù)足以表明，我國土地資源極其稀缺。為此，土地的集約化利用（也就是讓有限的資源發(fā)揮最大的效益）成為保護(hù)耕地、合理配置資源的政策選擇，建設(shè)用地配額交易制度利用市場(chǎng)配置資源這一當(dāng)今最有效的配置資源方式達(dá)到了集約化利用土地資源的目的，使得有限的土地資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 減少“因公違法”現(xiàn)象的發(fā)生

現(xiàn)有的土地管理制度“剛性”較強(qiáng)，各地方只能按照土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的土地利用規(guī)模進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，有些地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性，難以剎車，造成違法用地的情況時(shí)有發(fā)生。土地配額交易制度的建立可以改變目前的“剛性”制度，換之以“柔性”制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展慣性較強(qiáng)的地區(qū)可以通過土地配額交易市場(chǎng)獲得發(fā)展所需的土地配額，付出相應(yīng)的代價(jià)，在交易代價(jià)超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的收益時(shí)，地方政府自然停止開發(fā)建設(shè)，從而以“柔性”制度遲滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性，避免“剛性”制度造成的“因公違法”現(xiàn)象發(fā)生。

4 基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的建設(shè)用地配額交易制度的可行性

要確保上述建設(shè)用地配額交易制度的有效實(shí)施，在建立完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，還必須在交易所得資金使用、耕地占補(bǔ)平衡、利用航空遙感技術(shù)等方面做好工作。

4.1 嚴(yán)格控制出售土地配額地區(qū)所得資金的使用

建設(shè)用地配額交易制度的設(shè)立是以土地使用效率最高為原則的，但并非以降低出售配額地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，而是通過配額交易加快出售配額地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，配額交易資金優(yōu)先用于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目不是很好的情況下，可以考慮投資于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程建設(shè)、農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方面，必須讓交易資金惠及民眾。

4.2 嚴(yán)格監(jiān)控購買土地配額地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)情況，增加異地復(fù)墾費(fèi)用額度

配額交易制度的實(shí)施使得土地規(guī)劃制度變“堵”為“疏”，即允許地方政府理論上可以無限制地購買配額進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，但同時(shí)也是無限制地增加了開發(fā)成本；使得地方政府在配額交易市場(chǎng)調(diào)節(jié)下，能根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況選擇地方建設(shè)規(guī)模。

配額制度的實(shí)施離不開耕地占補(bǔ)平衡政策的貫徹落實(shí)，也就是要在購買配額越多的地區(qū)越是要監(jiān)控當(dāng)?shù)氐母卣佳a(bǔ)平衡，防止該地的發(fā)展導(dǎo)致耕地的大量流失，防止該地在復(fù)墾耕地過程中以劣質(zhì)土地充當(dāng)優(yōu)質(zhì)耕地，確保復(fù)墾土地的質(zhì)量。同時(shí)對(duì)于異地復(fù)墾的情況，更是要加大復(fù)墾建設(shè)費(fèi)用，增加該地的開發(fā)建設(shè)成本，控制購買配額地區(qū)建設(shè)規(guī)模的無限擴(kuò)大。

4.3 發(fā)揮航空遙感等高新技術(shù)的作用，調(diào)動(dòng)省級(jí)土地主管部門的積極性、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

近些年，航空遙感、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術(shù)在應(yīng)用領(lǐng)域有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，測(cè)量技術(shù)、測(cè)量手段更新?lián)Q代，這為土地監(jiān)測(cè)提供了很好的技術(shù)手段，國土資源管理部門通過這些技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)了一些地方土地濫用、占用土地等違規(guī)、違法現(xiàn)象，在土地監(jiān)控方面摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，這些新技術(shù)的應(yīng)用還不是十分普遍，今后，全國的國土資源管理部門應(yīng)該更好地利用這些高新技術(shù)手段，對(duì)所轄區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行積極有效的監(jiān)控，防止土地違法行為的發(fā)生，有效地保護(hù)好土地資源。對(duì)于發(fā)生土地配額交易的地區(qū)，更是要加強(qiáng)土地監(jiān)控力度，發(fā)揮高新技術(shù)監(jiān)測(cè)手段的作用，保證配額交易的公平性和有效性，切實(shí)達(dá)到配額交易制度所要達(dá)到的目的。

省級(jí)國土資源管理部門是實(shí)施土地管理的最重要環(huán)節(jié)，由于涉及到地方利益、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及各方面的利益等因素，省級(jí)國土資源管理部門工作起來有難度、有阻力，但只要排除狹隘的地方觀念，一切從保護(hù)土地資源的角度出發(fā)，就能夠處理好錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，就能夠貫徹好土地配額交易制度，發(fā)揮土地配額交易制度配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。為此，作為省級(jí)國土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，對(duì)于土地管理出現(xiàn)重大失誤的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)追究一把手的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。只有真正落實(shí)了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，才能使土地配額交易市場(chǎng)健康有序地發(fā)展，才能保證土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

可見，只要土地基礎(chǔ)信息真實(shí)、資金管理得當(dāng)、占補(bǔ)平衡政策嚴(yán)格和技術(shù)手段到位，我國就能夠確保上述建設(shè)用地配額交易制度得到有效實(shí)施，并且可為我國促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的調(diào)控手段。

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F293.3；F301.2

B

1672-6995(2012)03-0035-03

2012-02-17

張國林（1973-），男，安徽省廬江縣人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）博士研究生，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究。