■ 賈文龍/馮 聰/范繼濤

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

以激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)礦產(chǎn)資源的高效集約利用

■ 賈文龍/馮 聰/范繼濤

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域。構(gòu)建以提高礦山企業(yè)資源綜合利用能力和企業(yè)效益為根本目標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制，有效推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作，在轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，為我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力保證。

礦產(chǎn)資源；綜合利用；激勵(lì)機(jī)制

2011年12月召開的“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議”提出,要“繼續(xù)牢牢把握科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線,著力擴(kuò)大國內(nèi)需求,著力加強(qiáng)自主創(chuàng)新和節(jié)能減排,著力深化改革開放,著力保障和改善民生”。國土資源管理工作圍繞“主題主線”,通過推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作,有效地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的高效集約利用,在轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí),為我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力保證。

我國歷來重視礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的綜合利用工作,《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》都對(duì)落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作提出了明確要求。2011年9月2日,溫家寶總理在視察國土資源部時(shí)對(duì)國土資源管理工作提出的四項(xiàng)要求中,第一條就是大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用,加強(qiáng)低品位、難選冶、共伴生礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用,發(fā)展和推廣節(jié)約與綜合利用高新技術(shù),開展礦產(chǎn)資源綜合利用試點(diǎn),完善礦產(chǎn)資源綜合利用的激勵(lì)機(jī)制。

1 如何理解激勵(lì)機(jī)制提出的重要意義

礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域。我國礦產(chǎn)資源特點(diǎn)是貧礦多、共伴生礦多,經(jīng)過多年的開發(fā)利用后,我國已探明的礦產(chǎn)資源中,存在大量的因技術(shù)經(jīng)濟(jì)原因,尚未被開發(fā)利用的低品位、難選冶資源。受主觀認(rèn)識(shí)、采選技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素影響,長(zhǎng)期以來,我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中存在著“采富棄貧、采主棄副”等問題,總體開采回采率、選礦回收率和綜合利用率比較低,浪費(fèi)了寶貴資源,造成儲(chǔ)量的快速消耗。這種粗放的發(fā)展模式違背了建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的方針,限制了我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

建立礦產(chǎn)資源綜合利用激勵(lì)機(jī)制的意義在于,實(shí)施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用,降低資源綜合利用成本,提高礦山企業(yè)“三率”水平,提升礦產(chǎn)資源的集約節(jié)約利用程度。在擴(kuò)大資源供應(yīng)來源,為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障的同時(shí),改變礦山企業(yè)過去長(zhǎng)期存在的粗放型資源開發(fā)利用模式,轉(zhuǎn)變礦業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

2 激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容

礦產(chǎn)資源綜合利用激勵(lì)機(jī)制以提高礦山企業(yè)資源綜合利用能力和企業(yè)效益為根本目標(biāo),以技術(shù)創(chuàng)新為根本動(dòng)力,以稅收及其他財(cái)政政策為杠桿,以政府資金引導(dǎo)為手段,通過加強(qiáng)法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),逐步建立政府大力推進(jìn)、市場(chǎng)有效驅(qū)動(dòng)、企業(yè)自覺響應(yīng),全社會(huì)積極參與的礦產(chǎn)資源綜合利用工作模式和管理體系。

(1)設(shè)立專項(xiàng),鼓勵(lì)扶持礦山企業(yè)開展資源節(jié)約集約利用。2010年設(shè)立的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng),采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和示范工程兩種方式,對(duì)節(jié)約與綜合利用取得顯著成績(jī)的礦山企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)礦山企業(yè)推進(jìn)科技進(jìn)步,嚴(yán)格規(guī)范管理,不斷提高綜合利用水平。同時(shí),支持企業(yè)開展與資源綜合利用相關(guān)的科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣以及工程建設(shè)類示范項(xiàng)目。

在開展專項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上, 2011年10月27日,國土資源部、財(cái)政部與河北、山東、湖北等21個(gè)省級(jí)人民政府以及中石油、神華集團(tuán)等6個(gè)中央礦業(yè)企業(yè)簽署合作協(xié)議,啟動(dòng)首批40個(gè)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)工作,鼓勵(lì)礦山企業(yè)做大做強(qiáng),擴(kuò)大綜合利用規(guī)模,提高集約化經(jīng)營水平,推動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2)修訂資源稅費(fèi)征收機(jī)制,形成企業(yè)合理利用資源的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源綜合利用工作水平的認(rèn)定能力,建立評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上,探索制定礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收和綜合利用水平掛鉤政策,利用稅費(fèi)杠桿促進(jìn)資源節(jié)約集約利用,使企業(yè)自覺實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約集約利用。對(duì)于以綜合利用資源為主的礦山企業(yè),制定資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與礦產(chǎn)品價(jià)格水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制,健全共伴生、難選冶資源的開發(fā)成本分?jǐn)倷C(jī)制,保證企業(yè)的合理利潤(rùn)空間。

(3)制定其他配套政策,鼓勵(lì)在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)提高資源利用效率的技術(shù)改造項(xiàng)目和綜合利用項(xiàng)目等提供用地和信貸支持,降低企業(yè)綜合利用工藝技術(shù)的研發(fā)及推廣成本。對(duì)于在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè),要依法優(yōu)先配置資源,扶持和鼓勵(lì)這類礦山企業(yè)做大做強(qiáng)。同時(shí),中央、地方政府要積極落實(shí)國家有關(guān)資源節(jié)約和綜合利用的稅收、金融和財(cái)政等優(yōu)惠政策,發(fā)揮引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

3 以專項(xiàng)為依托，保證激勵(lì)機(jī)制的持續(xù)性

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)工作開展兩年來,中央財(cái)政共安排專項(xiàng)資金80.16億元。對(duì)“三率”水平較高,礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作取得突出成績(jī)的704家礦山企業(yè)進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)勵(lì)金額合計(jì)42.98億元,重點(diǎn)集中在煤炭、黑色和有色金屬領(lǐng)域（見圖1）；在油氣、煤炭資源高效開采,黑色、有色、稀有、化工及非金屬礦產(chǎn)綜合開發(fā)利用領(lǐng)域設(shè)立示范工程408個(gè)（含續(xù)作）,中央財(cái)政扶持資金共37.18億元（見圖2）。

圖1 2010～2011年分礦種“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”結(jié)構(gòu)

圖2 2010～2011年分礦種示范工程結(jié)構(gòu)

獲得獎(jiǎng)勵(lì)的礦山企業(yè)最近三年用于提高“三率”水平的直接投資合計(jì)超過600億元,因“三率”水平高于規(guī)定或設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)增加的銷售收入近2000億元,充分體現(xiàn)了專項(xiàng)以績(jī)論獎(jiǎng)的原則。涌現(xiàn)出了一批采選技術(shù)先進(jìn)適用、監(jiān)督管理嚴(yán)格規(guī)范、自主研發(fā)能力較強(qiáng)的優(yōu)秀礦山企業(yè)。

示范工程重點(diǎn)支持開展了低品位、共伴生、難選冶礦產(chǎn)資源及尾礦資源等綜合利用示范,推廣應(yīng)用了一大批先進(jìn)適用技術(shù)和工藝。通過示范工程,帶動(dòng)礦山企業(yè)投入資金近500億元,充分發(fā)揮了中央財(cái)政資金的拉動(dòng)作用。礦山企業(yè)開采回采率、選礦回收率、共伴生資源利用率預(yù)計(jì)整體提高了1～2個(gè)百分點(diǎn),并盤活了一批資源儲(chǔ)量。

作為激勵(lì)機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容,通過實(shí)施專項(xiàng),財(cái)政資金的示范引導(dǎo)效應(yīng)得到了充分體現(xiàn),極大地提高了礦山企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性,促進(jìn)了礦山企業(yè)采選技術(shù)、工藝的更新和設(shè)備的升級(jí)換代,使部分低品位、共伴生、難選冶礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)了“無礦變有礦、小礦變大礦、貧礦變富礦、單礦變多礦”。專項(xiàng)工作取得了顯著成效和寶貴經(jīng)驗(yàn)。但也存在著不足之處,有必要對(duì)專項(xiàng)實(shí)施情況進(jìn)行分析調(diào)整,促進(jìn)專項(xiàng)更好地組織實(shí)施。

3.1 專項(xiàng)期限相對(duì)較短

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用技術(shù)工藝的創(chuàng)新成本高、礦山企業(yè)完全依賴自有資金開展具有較大風(fēng)險(xiǎn),影響企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。同時(shí),新工藝、新設(shè)備的轉(zhuǎn)化和推廣周期長(zhǎng),需要持續(xù)的資金投入,才能推動(dòng)我國礦山企業(yè)“三率”水平的整體提升。專項(xiàng)最初計(jì)劃設(shè)置三年,現(xiàn)在看來時(shí)間相對(duì)較短,在一定程度上影響了企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性。

3.2 小型礦山企業(yè)整體獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)不足

截止2010年底,小型礦山約占礦山總數(shù)的91%。小型礦山通常資金實(shí)力小,設(shè)備陳舊,采選工藝相對(duì)落后,礦山“三率”水平較低。因此,鼓勵(lì)和帶動(dòng)大多數(shù)小型礦山和小礦開展節(jié)約與綜合利用對(duì)實(shí)現(xiàn)全國礦山企業(yè)“三率”水平的整體提高具有重大意義。兩年來,小型礦山企業(yè)獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金6.53億元,約占獎(jiǎng)勵(lì)資金總額的15%（見圖3）,多數(shù)集中在三、四類。從國家層面講,大中小型礦山公平競(jìng)爭(zhēng),該比例已比較適中,但同全國小型礦山數(shù)量和產(chǎn)量占全國比例來講,整體獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)不足。

3.3 省級(jí)國土部門亟須加強(qiáng)專項(xiàng)支撐的能力建設(shè)

從2011年專項(xiàng)座談會(huì)及交流情況了解到,當(dāng)前各?。▍^(qū)、市）負(fù)責(zé)專項(xiàng)工作的主要有礦管處、儲(chǔ)量處、規(guī)劃處、財(cái)務(wù)處和廳屬事業(yè)單位等。由于省級(jí)國土資源行政部門職能處室人員較少,直接開展具體工作,任務(wù)繁重。而由事業(yè)單位獨(dú)立負(fù)責(zé),由于其不具備行政職能,工作效果也不佳。相比之下,省級(jí)國土部門建立專項(xiàng)的支撐單位（廳屬事業(yè)單位）,在省廳業(yè)務(wù)處室指導(dǎo)下開展具體工作是較為有效的模式,在2010年的申報(bào)中也得到了印證,但采用此種模式的省份還比較少,亟須加強(qiáng)專項(xiàng)省級(jí)組織實(shí)施的支撐能力建設(shè)。

4 兩方面工作建議

10月19日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過了《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）》,要求我國地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作通過實(shí)施找礦戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)新的重大突破,形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū),建立重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系,為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的資源保障和產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)提出要實(shí)施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程,發(fā)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。由此可見,專項(xiàng)工作已經(jīng)成為找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的重要內(nèi)容之一,為更好地提高資源利用效率,轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式,提高資源保障能力,提出以下兩方面工作建議：

4.1 關(guān)于專項(xiàng)工作我們提出以下三點(diǎn)建議

圖3 各類型礦山數(shù)量、產(chǎn)量及支持資金比例結(jié)構(gòu)

一是保證專項(xiàng)的持續(xù)性。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》的規(guī)劃期均為2015年,《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）》更是到2020年。均提出要實(shí)施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程,發(fā)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

為提高礦山企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性和主動(dòng)性,須使其對(duì)專項(xiàng)的持續(xù)性建立良好的預(yù)期。在專項(xiàng)持續(xù)開展的前提下,礦山企業(yè)樹立起隨時(shí)進(jìn)行投資開展節(jié)約與綜合利用都不晚,都有可能在專項(xiàng)中獲得國家資金支持的信念,并且投入越是持續(xù)、投入資金越多獲得專項(xiàng)資金支持的可能性和金額也就越大,從而降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),提高經(jīng)濟(jì)效益,堅(jiān)定投資信心,推動(dòng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平的持續(xù)提升?；诖?我們建議保證專項(xiàng)的持續(xù)性,作為財(cái)政資金促進(jìn)我國礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平提高的公益性投入,與相關(guān)綱要、規(guī)劃相匹配、銜接。

二是設(shè)立省級(jí)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)。為解決小型礦山企業(yè)整體獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)不足的問題,建議資源大省或有條件的省份由省級(jí)國土部門和財(cái)政部門聯(lián)合設(shè)立省級(jí)綜合利用專項(xiàng),作為中央財(cái)政專項(xiàng)的必要補(bǔ)充。由于中央財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)或示范支持資金額度相對(duì)較高（實(shí)施兩年來,70%以上的獎(jiǎng)勵(lì)資金、近90%的示范工程支持資金都在500萬元以上）,重點(diǎn)針對(duì)大中型礦山企業(yè)和成績(jī)特別突出的小型礦山進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。省級(jí)專項(xiàng)支持資金重點(diǎn)針對(duì)省內(nèi)在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用方面成績(jī)突出的中小型礦山進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或示范,積極探索中小型礦山資源節(jié)約與綜合利用的新機(jī)制,推廣新技術(shù)。

三是省級(jí)國土部門設(shè)立專項(xiàng)支撐單位。為更好地做好專項(xiàng)的申報(bào)、初審及后續(xù)監(jiān)督管理等工作,建議各省國土資源行政部門建立自己的專項(xiàng)支撐單位,在省廳的指導(dǎo)下開展具體工作。設(shè)立省級(jí)專項(xiàng)的,支撐單位在做好中央專項(xiàng)具體工作的同時(shí),承擔(dān)省級(jí)專項(xiàng)的組織實(shí)施,并將二者有機(jī)結(jié)合,全面掌握省內(nèi)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用狀況,為進(jìn)行礦政管理做好支撐。

4.2 在建立激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，需形成引導(dǎo)約束機(jī)制。

約束機(jī)制即通過嚴(yán)格準(zhǔn)入管理、加強(qiáng)監(jiān)督考核,搭建技術(shù)合作平臺(tái),引導(dǎo)和強(qiáng)制礦山企業(yè)在采礦、選礦、尾礦利用等重要環(huán)節(jié)上切實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

一是嚴(yán)格準(zhǔn)入管理。將礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用能力和水平作為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的重要準(zhǔn)入條件。一是從勘探入手,嚴(yán)格礦產(chǎn)資源綜合勘查和綜合評(píng)價(jià)的地質(zhì)勘查報(bào)告和勘查方案評(píng)審制度,探礦權(quán)人在查明主要礦種的同時(shí),必須對(duì)共生、伴生礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合勘查和綜合評(píng)價(jià)。對(duì)沒有進(jìn)行綜合勘查和綜合評(píng)價(jià)的地質(zhì)勘探報(bào)告不予審批。二是由勘查階段進(jìn)入開發(fā)階段,依法對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案進(jìn)行嚴(yán)格審查,在經(jīng)濟(jì)技術(shù)允許的條件下而沒有實(shí)現(xiàn)資源綜合開發(fā)利用的,不予批準(zhǔn)頒發(fā)采礦許可證。三是認(rèn)真執(zhí)行《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵(lì)、限制和淘汰技術(shù)目錄》,新建或改擴(kuò)建礦山不得采用國家限制和淘汰的采選技術(shù)、工藝和設(shè)備,達(dá)不到要求的不得頒發(fā)采礦許可證。

二是完善監(jiān)管體系。一是結(jié)合礦山企業(yè)年檢工作,對(duì)企業(yè)的開發(fā)利用方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的年度檢查,確保節(jié)約與綜合利用方案實(shí)施,特別加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的“三率”考核和“三廢”利用情況的監(jiān)督管理。二是充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍和礦產(chǎn)督查員隊(duì)伍的作用,與現(xiàn)有的國土資源監(jiān)管平臺(tái)相銜接,開展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)動(dòng)態(tài)巡查,加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)督察,加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用過程監(jiān)管。三是建立信息發(fā)布機(jī)制。對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用方面的工作開展監(jiān)測(cè),動(dòng)態(tài)更新綜合利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù),定期發(fā)布綜合利用年度報(bào)告和指導(dǎo)目錄。

[1]王淀佐，姚華軍，賈文龍，王雪峰.有關(guān)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的思考與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2011，24（10）：4-8.

[2]姚華軍.落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 做好綜合利用專項(xiàng) [N].中國國土資源報(bào),2000-08-29（14）.

[3]馮聰.建激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制 促礦產(chǎn)綜合利用[N].中國國土資源報(bào)，2011-11-26(8).

F407.1

B

1672-6995(2012)02-0035-04

2012-01-29

賈文龍（1972-），男，河北省沽源縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，工學(xué)博士，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)工作技術(shù)處處長(zhǎng)，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)關(guān)稅專家咨詢委員會(huì)委員，全國經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)理事，中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)資源經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)常務(wù)副秘書長(zhǎng)，主要從事資源經(jīng)濟(jì)研究。