■ 董延濤/吳尚昆/那春光/周 璞

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度初探

■ 董延濤/吳尚昆/那春光/周 璞

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

規(guī)劃實(shí)施路徑比規(guī)劃目標(biāo)本身更重要，為提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的宏觀調(diào)控和微觀管理作用，有必要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃，對(duì)礦產(chǎn)資源開采總量、開發(fā)利用布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)總量控制、礦產(chǎn)資源整合、重大工程等做出年度安排，明確礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的實(shí)施路徑。同時(shí)要從加強(qiáng)監(jiān)督檢查、建立健全評(píng)估制度入手保障規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的推進(jìn)，完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度。

規(guī)劃實(shí)施；年度計(jì)劃；制度設(shè)計(jì)

0 前言

在“規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施路徑、實(shí)施成效”之間,路徑比目標(biāo)更關(guān)鍵,它應(yīng)該與規(guī)劃目標(biāo)獲得至少同等的重視。因?yàn)槁窂降暮脡臎Q定規(guī)劃實(shí)施成效的質(zhì)量以及達(dá)到目標(biāo)所涉及的成本。例如,在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃〈綱要〉》實(shí)施期間,某些地方政府可以強(qiáng)力使節(jié)能減排成績(jī)達(dá)標(biāo),方法就是在規(guī)劃“截止日期”前讓大量民營(yíng)企業(yè)停電,于是耗電量馬上下去了,但是柴油用量就上升了,柴油漲價(jià),最后推高生產(chǎn)成本與通脹水平。對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃而言,如果規(guī)劃實(shí)施路徑與手段不明確,在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中,就有可能出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)而額外增加社會(huì)成本,降低礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控、微觀管理水平。由此可見,非常有必要開展規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃工作。

1 推進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的必要性

1.1 調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)以及礦產(chǎn)資源形勢(shì)有了基本的判斷,但畢竟規(guī)劃期跨度長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響因素錯(cuò)綜復(fù)雜,不確定性因素很多,這就需要短期內(nèi),密切跟蹤預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,主動(dòng)出擊、相機(jī)擇決,合理分解落實(shí)總體規(guī)劃的目標(biāo),推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃,達(dá)到短期調(diào)控經(jīng)濟(jì)、長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的。

1.2 規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓需要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

《關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕55號(hào)）中明確規(guī)定全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案是在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上,對(duì)一定區(qū)域內(nèi)探礦權(quán)采礦權(quán)空間布局的詳細(xì)安排,是探礦權(quán)采礦權(quán)新立和調(diào)整的重要依據(jù)。省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)指南中要求在總體規(guī)劃中提出礦業(yè)權(quán)投放（設(shè)置）的控制要求,這是對(duì)中長(zhǎng)期礦業(yè)權(quán)投放的安排。為使礦業(yè)權(quán)投放在短期內(nèi)更加緊密地與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合,在一定程度上需要逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向行動(dòng),充分發(fā)揮政府調(diào)控與市場(chǎng)配置的作用,對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)作出年度出讓計(jì)劃,統(tǒng)一納入到礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃當(dāng)中來(lái)。

1.3 礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化管理需要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》下發(fā)以來(lái),我國(guó)礦產(chǎn)資源整合取得了一定進(jìn)展,礦產(chǎn)開發(fā)布局進(jìn)一步優(yōu)化,綜合利用水平進(jìn)一步提高,安全生產(chǎn)和礦山環(huán)境進(jìn)一步改善,資源市場(chǎng)進(jìn)一步優(yōu)化。按要求,自2011年起,整合工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理,通過(guò)進(jìn)一步健全完善相關(guān)制度,建立長(zhǎng)效機(jī)制,把優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)布局和礦業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作抓下去。

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中對(duì)優(yōu)化礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)礦產(chǎn)資源整合作出了宏觀上的、方向性的要求,但沒有具體操作路徑,這就需要進(jìn)一步落實(shí)總體規(guī)劃提出的目標(biāo),明確規(guī)劃實(shí)施路徑,推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃,并把整合工作常態(tài)化管理目標(biāo)分解,統(tǒng)一納入到年度計(jì)劃來(lái)管理。

1.4 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、規(guī)范礦產(chǎn)資源管理需要推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

目前,國(guó)土資源部經(jīng)過(guò)礦政管理方面的多年探索,已經(jīng)形成了四級(jí)三類礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。同時(shí)在礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)領(lǐng)域還有礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源整合方案等方面都不同程度地為礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用保駕護(hù)航。但是,礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)保護(hù)與利用分屬不同部門管理,相關(guān)的管理依據(jù)也不少,例如：礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源整合方案。在管理實(shí)踐中礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案各自的定位還有待進(jìn)一步理順,據(jù)各地各級(jí)國(guó)土資源管理部門反應(yīng),礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案在實(shí)際管理中常出現(xiàn)重疊、交叉、沖突等問(wèn)題,不利于礦產(chǎn)資源管理工作的開展,影響資源調(diào)控作用的發(fā)揮。如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系,需要在實(shí)踐中不斷探索并上升為理論,這就要求把年度計(jì)劃作為一個(gè)緩沖或者過(guò)度,在年度計(jì)劃管理中逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí),充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃工作的主要內(nèi)容

2.1 制定規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的基本原則

2.1.1 嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃

以總體規(guī)劃為依據(jù),嚴(yán)格落實(shí)總體規(guī)劃中關(guān)于礦產(chǎn)勘查、總量調(diào)控、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等目標(biāo)任務(wù),按年度分地區(qū)進(jìn)行分解落實(shí)。

2.1.2 符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策

依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,明確勘查開采方向,優(yōu)化開發(fā)利用布局和結(jié)構(gòu),加強(qiáng)部門配合,嚴(yán)格監(jiān)督檢查礦山企業(yè)執(zhí)行開采總量控制情況,促進(jìn)礦產(chǎn)資源開采總量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。

2.1.3 緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

年度計(jì)劃指標(biāo)的確定要依據(jù)總體規(guī)劃,同時(shí)要做好地方宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析預(yù)測(cè),緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使年度計(jì)劃有效地起到調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

2.1.4 “在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”

制定年度計(jì)劃,既要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求,也要考慮環(huán)境的承載力,嚴(yán)格落實(shí)總體規(guī)劃中的礦山環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾重大工程,促進(jìn)礦業(yè)活動(dòng)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1.5 貼近礦政管理實(shí)際

將規(guī)劃中的各項(xiàng)任務(wù)和重要環(huán)節(jié)分解在年度計(jì)劃中,使礦政管理有規(guī)可依,為礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理提供有力抓手。

2.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的主要內(nèi)容

2.2.1 合理分解落實(shí)重要礦產(chǎn)開采總量指標(biāo)

各級(jí)國(guó)土資源主管部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃,提出本地區(qū)重要礦產(chǎn)年度開采總量控制指標(biāo),并根據(jù)礦山企業(yè)狀況、資源開發(fā)利用情況等因素分解落實(shí)。重要礦產(chǎn)包括：國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種、優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)和緊缺礦種等。在此基礎(chǔ)上也可以結(jié)合各省實(shí)際再選擇3～5種重要礦產(chǎn)。涉及共伴生礦種的,不得因開采主采礦種而導(dǎo)致保護(hù)性開采的特定礦種超開采總量指標(biāo)。

2.2.2 對(duì)開發(fā)利用布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整提出年度安排

主要對(duì)總體規(guī)劃中確定的開采規(guī)模結(jié)構(gòu)等規(guī)劃目標(biāo)提出年度工作目標(biāo)并進(jìn)行合理分解落實(shí)。通過(guò)引導(dǎo)礦山企業(yè)規(guī)模開采提高礦業(yè)集中度,促進(jìn)大、中、小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展。地質(zhì)找礦新發(fā)現(xiàn)、新突破經(jīng)嚴(yán)格論證后及時(shí)納入規(guī)劃和年度計(jì)劃中來(lái),實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整。主要指標(biāo)包括：礦山數(shù)量調(diào)控,大、中、小型礦山比例結(jié)構(gòu),新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地,礦業(yè)權(quán)滅失數(shù)量等。

2.2.3 對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置總量提出年度調(diào)控指標(biāo)

在明確開采總量基礎(chǔ)上,綜合考慮資源分布特點(diǎn)、最低開采規(guī)模、預(yù)期開采能力等因素,以及整頓和規(guī)范資源開發(fā)秩序、整合資源,提出礦業(yè)權(quán)設(shè)置的年度控制計(jì)劃。

主要指標(biāo)包括：重要礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)總量控制指標(biāo)；其他以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的探礦權(quán)、采礦權(quán)投放的礦種、數(shù)量、規(guī)模、地區(qū)等。

2.2.4 對(duì)重大工程推出年度支持重點(diǎn)

統(tǒng)籌考慮總體規(guī)劃和本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,對(duì)總體規(guī)劃中本級(jí)財(cái)政出資安排的調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查、開發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)和礦區(qū)土地復(fù)墾等重大工程項(xiàng)目進(jìn)行年度分解落實(shí),要明確年度內(nèi)的實(shí)施主體、資金配套和預(yù)期成果效益。主要指標(biāo)包括：投資規(guī)模、工程數(shù)量和礦區(qū)土地復(fù)墾面積等。

2.2.5 對(duì)礦產(chǎn)資源整合工作作出年度安排

在加快推進(jìn)已確定整合工作任務(wù)的基礎(chǔ)上,根據(jù)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)勘查專項(xiàng)規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策,結(jié)合礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量利用調(diào)查和礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作,對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面梳理,確定整合范圍,編制整合方案,提出年度整合目標(biāo)和指標(biāo),并做好與礦產(chǎn)開采總量指標(biāo)的對(duì)接整合后及時(shí)調(diào)整礦山企業(yè)的礦產(chǎn)開采總量指標(biāo)。

3 推進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃工作的配套措施

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃

制定年度計(jì)劃以后,要嚴(yán)格按照年度計(jì)劃來(lái)審查調(diào)查評(píng)價(jià)、勘查、開采、保護(hù)和礦山環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾項(xiàng)目。礦業(yè)權(quán)的審批、出讓、變更和延續(xù)以及礦產(chǎn)資源整合工作都必須嚴(yán)格執(zhí)行年度計(jì)劃。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行登記和統(tǒng)計(jì),及時(shí)確認(rèn)并核銷,作為跟蹤監(jiān)督的依據(jù)。各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)年度計(jì)劃執(zhí)行情況的跟蹤檢查,各省級(jí)國(guó)土資源部門每年一月形成上年度檢查報(bào)告報(bào)國(guó)土資源部。違反規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。對(duì)違反計(jì)劃超量開采、設(shè)置礦業(yè)權(quán)的應(yīng)當(dāng)依法糾正,扣減下一年度指標(biāo),并追究有關(guān)人員的責(zé)任。

3.3 建立規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃評(píng)估制度各級(jí)國(guó)土資源管理主管部門要 加強(qiáng)對(duì)年度計(jì)劃的評(píng)估考核,及時(shí) 查找問(wèn)題,提出對(duì)策措施,為規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善提供基礎(chǔ)信息和 資料,確保規(guī)劃與礦政管理實(shí)際工 作一致。

3.4 加強(qiáng)部門協(xié)同，完善分工負(fù)責(zé) 機(jī)制各相關(guān)部門根據(jù)總體規(guī)劃,結(jié) 合部門職能,分解工作任務(wù),發(fā)揮各 自優(yōu)勢(shì),制定具體方案,落實(shí)相應(yīng)責(zé)任；部門間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,針對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況,即時(shí)研究采取有效措施。充分發(fā)揮第三方研究機(jī)構(gòu)在實(shí)施年度計(jì)劃評(píng)估中的作用。

3.5 發(fā)揮地方作用，結(jié)合實(shí)際開拓創(chuàng)新

各地方要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,突出地域特色,在總體方案的指導(dǎo)下,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),制定方案,完善保障措施；各業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)分工協(xié)作,積極探索,大膽創(chuàng)新,落實(shí)各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù),扎實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃。

綜上所述,年度計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)盡力結(jié)合本地實(shí)際,不僅要落實(shí)規(guī)劃目標(biāo),還要把本地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、資源整合等礦政管理的方方面面工作納入到年度計(jì)劃中來(lái)實(shí)施,切實(shí)把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃作為各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的平臺(tái),切實(shí)把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃作為落實(shí)總體規(guī)劃,統(tǒng)籌年度礦政管理工作的平臺(tái),切實(shí)把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃作為理順各種管理制度關(guān)系的平臺(tái),進(jìn)一步為完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性,充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用。

[1]劉楠.節(jié)能減排怎么變成了拉閘停電[N].中國(guó)青年報(bào),2010-09-28(4).

[2]孟旭光.國(guó)土資源規(guī)劃理論與實(shí)踐[M].北京:地質(zhì)出版社,2009:122-128.

[3]國(guó)土資源部.國(guó)土資源部關(guān)于發(fā)布實(shí)施《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015)》的通知(國(guó)土資發(fā)〔2008〕309號(hào))[Z].北京：國(guó)土資源部,2008.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0013-03

2012-01-29

董延濤（1983-），男，河北省邢臺(tái)市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要研究方向：礦產(chǎn)資源規(guī)劃與管理。