趙杰

4月16日，新華社發(fā)文《中共中央 國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（下稱《意見》），指出當前事業(yè)單位發(fā)展存在的問題，以及未來一個時期改革的階段性目標。今后5年將為事業(yè)單位改革的過渡期，其間以完成清理分類為目標，并構建公益服務新格局。

“《意見》的成文是在去年3月23日，其后經(jīng)歷了一個部署工作的預備期，并于今年全文公布?！敝醒霗C構編制委員會辦公室新聞處相關負責人告訴《中國新聞周刊》。

事業(yè)單位是帶有一定的公益性質的機構，但不屬于政府機構，與公務員不同。一般情況下國家會對事業(yè)單位予以財政補助，分為全額撥款、差額撥款和自主事業(yè)單位，后者國家不撥款。與之相對應的是企業(yè)單位，是自負盈虧的生產(chǎn)性單位。

此前曾參與《意見》討論的中國人民大學勞動學院院長曾湘泉向《中國新聞周刊》透露，去年文件成文后“一直是保密狀態(tài)，比較敏感，大家討論了很長時間，遲遲沒有公開”，在該院今年初舉行的新年報告會上，還就事業(yè)單位改革設置了專門的分論壇進行研討，“中央選擇現(xiàn)在公布，應該是各方面時機比較成熟了”。

沉疴痼疾

《意見》指出，目前中國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位“功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。”

而這些事業(yè)單位的“沉疴痼疾”與當前處于全面建設小康社會關鍵時期的中國現(xiàn)實需求相悖，后者所需要的是“加快發(fā)展社會事業(yè)、滿足人民群眾公益服務需求”，并且該任務正在變得更加艱巨。因此，這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。

“一直以來，事業(yè)單位沒有在社會發(fā)展中起到其應有作用。”中國人事科學研究院院長吳江在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，事業(yè)單位本應承擔公益事業(yè)發(fā)展的社會責任，一方面為納稅人提供完美的服務產(chǎn)品，另一方面帶動每個公民為公共社會利益發(fā)展發(fā)力。但是，由于多年發(fā)展中積累的各種問題，以至于這些責任非但沒有盡到，事業(yè)單位反而在很多方面成為公益事業(yè)發(fā)展的阻滯力量，引起詬病。

據(jù)統(tǒng)計，中國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，其中教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務從業(yè)人員三項相加，占總人數(shù)的3/4；教育系統(tǒng)人員占一半左右；另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。就北京市而言，其現(xiàn)有事業(yè)單位約1萬個，編制近53萬名，而且還有一定數(shù)量空編。

其中占去絕大多數(shù)的教育、醫(yī)療等機構，在《意見》中被劃分為從事公益服務事業(yè)單位。今后5年，這類單位要達到“在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展”的目標，相較承擔行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動兩類事業(yè)單位“改革基本完成”的進度要求，顯得緩慢。

這在北京大學政府管理學院副院長白智立口中，被描述為順應分類改革要求而采取的“漸進式改革”。正是由于公益服務類事業(yè)單位比重大，在現(xiàn)實社會中涉及的利益關系更多、更復雜，因此改革的難度也更大。以前試圖把教育、醫(yī)療等行業(yè)推向市場，多年的實踐證明不妥，現(xiàn)在的改革則要發(fā)揮其公益性。

據(jù)悉，當下重點大學發(fā)展經(jīng)費構成中，財政撥款約占30%?！按髮W的公益性主要應體現(xiàn)在撥款上，這樣的比重顯然無法保證，因此導致許多大學甚至一度把創(chuàng)收作為重要發(fā)展指標，引發(fā)了教育領域的諸多問題。”一位重點大學的負責人告訴《中國新聞周刊》，醫(yī)療也存在類似問題，這也是事業(yè)單位改革刻不容緩的原因。

20年探索

時間回溯至1993年，那一年，社會主義市場經(jīng)濟入憲，國家啟動行政體制改革，伴隨而生的就是事業(yè)體制改革。

“不能說有了《意見》才開始事業(yè)單位改革，這份文件是多年逐步探索積累的結果”?；仡欉@20年的改革，吳江將之總結為三個方面：第一是推進了事業(yè)單位的社會化改革，也就是不再由政府包辦公共服務事業(yè)，而將事業(yè)單位推向社會，由社會參與項目，共同推進?！斑@是從所有制角度推進的改革，取得了比較好的效果”。

另一方面是事業(yè)單位人員的身份變化，“由干部身份到職員制，成為從事公共服務的事業(yè)人員，實行聘任制?！眳墙嬖V《中國新聞周刊》，目前的事業(yè)單位人員，有85%實現(xiàn)了聘任制，五年一聘，并且納入績效管理制度，將身份管理制改為崗位管理。

最后就是分類改革，按照類別不同確定差異化財政撥款方式，“哪些是全國撥款？哪些是差額撥款？”一直都在探索過程中。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，《意見》出臺前，有關部門曾就分類改革在廣西等地推出試點。但試點以失敗告終，成為這份文件遲遲無法推出并顯得敏感的重要原因之一，據(jù)一位曾于前年參與中編辦關于事業(yè)單位改革討論的專家回憶，“當時整個討論過程，中編辦領導沒有表態(tài)，全部是聽專家在講?！?/p>

不過，在中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍看來，事業(yè)單位改革試點的失敗同樣為國家推進改革提供了經(jīng)驗，也證明了這項改革的重要性和困難所在。

“為什么總體上要有一個頂層的分類改革指導意見？”吳江舉例說，當下老百姓反映比較突出的醫(yī)院、學校亂收費問題，暴露了事業(yè)單位在提供公共服務過程中公共性缺失，變得過分商業(yè)化，這就必須加大公共力度，也就是需要財政給予更多支持和撥款。

根據(jù)《意見》，除了將事業(yè)單位分為上述三類，還對從事公益服務的事業(yè)單位予以細分。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將其分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

并明確強調，“今后，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位?！?/p>

重中之重

在中國人民大學勞動學院院長曾湘泉看來，這份“難產(chǎn)”的《意見》雖然終于出臺，但在具體落實中還是要經(jīng)受考驗，更何況分類清理工作僅僅是拉開改革的序幕，具體改革的過程困難尚多。

改革中將觸動到的利益關系是他所關心的重點，“事業(yè)單位種類多，涉及到的群體龐大，利益關系復雜，所以改革起來不會那么簡單，需要很多扎實的配套工作?！彼瑫r也就網(wǎng)民關心的問題提出看法，認為改革不能是“甩包袱”，對于改革后的管理問題、養(yǎng)老保險等利益問題都要進行科學設計。

白智立同樣向《中國新聞周刊》表達了類似憂慮，“改革要面臨的最大困難應該是因人事變動而產(chǎn)生的利益變化”，尤其是一些既得利益者，或將承受改革導致的利益剝離之痛，并且身份制將徹底被打破，行政的歸行政，事業(yè)的歸事業(yè)，難免會對一些人形成壓力。

另外，他對于在教育、醫(yī)療等公共服務領域全面引入績效工資制持審慎期待的態(tài)度，“績效制度設計的合理與否，可能會影響這些單位提供服務的質量?！?/p>

《意見》也在字里行間強調統(tǒng)籌兼顧的理念，要求“注意與行業(yè)體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系”。

吳江最關心的是分類清理工作，“目前最大的難點是如何分類清楚、清理到位?！辈贿^，他也認同關涉養(yǎng)老保險等的利益改革和治理結構、監(jiān)管等改革，“都需要‘深水區(qū)的改革，這些絕對不是5年能夠完成的任務，而需要一個過程。”

至于大家都關心的利益問題，他則有不同看法，認為改革不可能保證每一個人的利益不受觸動，而是要看整體，“整體改革是增量改革，就要予以肯定”，增量的意義在于改革后這些單位所提供公益服務的質量，其出發(fā)點是否是滿足老百姓的基本公共服務需求。

“改革的最大受益者必須是老百姓，如果事業(yè)單位服務的對象也就是老百姓的利益沒有保證，改革就是失敗的?！眳墙詈笳f。