關曉松

[摘 要]農(nóng)村土地管理是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設的重要工作。本文試圖揭示當前我國農(nóng)村土地管理中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的根源。并在此基礎上，結合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，提出相關的改進措施。

[關鍵詞]農(nóng)村土地管理 問題 原因 對策

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題及原因

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，而土地則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賴以存在、維系和發(fā)展的根基。因此，農(nóng)村土地管理不僅關系到農(nóng)民的安居樂業(yè)，更關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問題，我國甚至世界糧食的安全問題，和社會主義新農(nóng)村建設的進程問題。當前，在農(nóng)村土地管理方面，我國已經(jīng)建立了一系列具有一定體系，并符合我國實際國情的法律和法規(guī)，這些法律法規(guī)對農(nóng)村土地的管理提供了規(guī)范性和合理性的依據(jù)。但在農(nóng)村土地管理的實踐過程中，我們?nèi)詴l(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，農(nóng)村土地所有權關系缺乏明晰性?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返认嚓P法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權歸屬于集體。集體是一個復合概念，它是由每個獨立個體農(nóng)民構成的總體，但并不等于所有個體簡單地相加。農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)說明了，土地是歸每個農(nóng)民共有的，但每個農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權利。這就使得“集體”這一概念成為理解農(nóng)村土地所有權關系的關鍵。但目前，相關法律法規(guī)對集體這一概念并沒有統(tǒng)一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實踐操作的困難。而農(nóng)村土地所有權的混亂，容易損害農(nóng)民的相關權利，減少農(nóng)民對土地的歸屬感，降低農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

第二，對耕地的管理缺乏科學性和有效性。我國是個人口大國，面臨著人均資源匱乏的困難，這點在耕地資源上表現(xiàn)得尤為明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近二十年來，我國的耕地總面積和人均耕地面積逐年減少。目前，我國的人均耕地的面積僅是世界人均耕地面積的40%。而這一問題的產(chǎn)生，一方面是由我國人口眾多和自然條件變化這些既定事實引起的，更重要的原因是目前我國在耕地管理上還缺乏科學性和力度。由于管理不善，一方面出現(xiàn)了大量耕地被非農(nóng)業(yè)建設侵占的現(xiàn)象，而另一方面則出現(xiàn)了大量耕地被閑置和荒廢的情況。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設中，由于不科學和合理的規(guī)劃，對耕地資源也造成了嚴重的浪費。

第三，土地流轉缺乏規(guī)范性，流轉過程受阻。前面已經(jīng)提到，農(nóng)村土地的產(chǎn)權歸集體所有，農(nóng)民對土地僅具有使用和收益的權利，但卻無權處置其所使用的土地。這就使得土地在流轉和有效利用上受到影響。一些農(nóng)戶由于外出打工或出外求學已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍不愿放棄其對土地的使用權；另一些農(nóng)戶則因生產(chǎn)擴大急需土地，但又無法獲得。由此，嚴重影響了農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，造成了土地資源利用的低效性。

二、加強農(nóng)村土地管理的措施

農(nóng)村土地管理中現(xiàn)存的問題是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和建設社會主義新農(nóng)村之光明道路上的一點曲折。面對這些問題，我們應當結合我國當前經(jīng)濟發(fā)展的實際情況和人多地少的資源狀況，在實踐中探索、在理論中思考，從而推動我國的農(nóng)業(yè)土地管理的科學性、有效性和規(guī)范性。

首先，進一步明確和完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權關系。農(nóng)村土地所有權中，集體概念具有模糊性，土地的所有權即不屬于村委會這一集體，也不屬于一級政府這一集體。在實際操作過程中，農(nóng)村土地的所有權往往歸屬于村長和其他村領導等少數(shù)人，從而成為少數(shù)人謀取利益和權力的工具。這種情況的出現(xiàn)，不但損害了農(nóng)民和國家的利益，更有悖于社會主義法治和民主的基本要求。對此，進一步界定集體這一概念和進一步強調(diào)農(nóng)村土地的集體所有是不可行的。因為，集體這一概念不僅存在著界定難的困難，而且集體所有也不符合我國高速發(fā)展的城市化進程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要求。因此，我們可以參考股份合作制和股份制的相關辦法對農(nóng)村土地的所有權制度進行改革，通過建立合理的、符合市場需要的產(chǎn)權關系，增強農(nóng)民對土地的歸屬感和勞動的積極性；通過界定明確的責權關系，切實保護農(nóng)民的合法權利，制約政府的越權行為。

第二，強化監(jiān)督和實施機制，將耕地保護落到實處。我國的《土地管理法》對耕地保護的內(nèi)容、措施和方法都有了較為詳實地規(guī)定。但在實際操作過程中，地方政府為了片面的經(jīng)濟指標和政績，侵占耕地的情況時有發(fā)生。對此，政府應當完善和加強相關監(jiān)督機制，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，切實保證耕地這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命線。在建設規(guī)劃中也應當堅持科學和透明的原則，通過科學的規(guī)劃減少對耕地資源的占用和浪費；通過嚴格的執(zhí)行相關法規(guī)和政策，保證耕地使用相關農(nóng)戶的權利和利益；通過透明的公開機制，讓廣大農(nóng)戶監(jiān)督政策和法規(guī)的執(zhí)行情況；通過順暢的溝通機制，確保農(nóng)戶與政府的有效溝通，讓政府更好的了解相關規(guī)定和制度在實行過程中需要改進的地方。

第三，利用市場的積極作用，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。市場作為一只無形的手，具有調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素在各部分配，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能。在實行社會主義市場經(jīng)濟的條件下，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展重要資源的農(nóng)村土地，其使用權也必然要劃入市場化的范圍。對此，政府應當轉變職能和觀念，將土地資源的配置模式由行政主導轉變?yōu)槭袌鲋笇?，建立、健全相關的價格機制，競爭機制和中介機制，讓農(nóng)村土地在法制化的市場下，實現(xiàn)合理、順暢的流轉和優(yōu)化的配置。此外，由于土地是一種不可再生資源，因此在將土地的使用權轉入市場后，政府應當發(fā)揮對市場的引導和調(diào)節(jié)作用，既保證土地的高效利用，又保證土地資源和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[2]黃賢金．土地經(jīng)濟學．科學出版社，2009年

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