朱玉玲

【摘 要】 當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)問題較為突出，已經(jīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行造成了一定影響。如果不采取措施及時(shí)防范和化解債務(wù)危機(jī)，我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將受到一定程度的阻礙。文章分析了當(dāng)前我國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因，并提出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】 地方政府； 債務(wù)； 政策建議

在2009年政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的刺激之下，中國各地方政府融資呈一派燎原之勢(shì)。然而，繁榮之下已是風(fēng)險(xiǎn)暗涌。

審計(jì)報(bào)告披露，截至2010年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)10.7萬億元，超過2010年全國財(cái)政收入，僅54個(gè)縣級(jí)政府無負(fù)債。中國三星經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員劉金賀表示，2011年地方融資平臺(tái)負(fù)債或?qū)⒃偬?.5萬億元，即使不考慮地方融資平臺(tái)再次發(fā)行債券或中央再次代地方發(fā)行債券的可能性，估計(jì)到2011年末地方政府債務(wù)總額也將至12.5萬億元左右。

當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)問題較為突出，已經(jīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行造成了一定影響。如果不采取措施及時(shí)防范和化解債務(wù)危機(jī)，我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將受到一定程度的阻礙。

一、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

政府債務(wù)（亦稱公債）是指政府憑借其信譽(yù)，政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來籌集財(cái)政資金的一種信用方式，也是政府調(diào)度社會(huì)資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字，并借以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊分配方式。政府債務(wù)分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。中央政府債務(wù)即國債，是中央政府為籌集財(cái)政資金而舉借的一種債務(wù)。除中央政府舉債之外，不少國家有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)也舉借債務(wù)，即地方政府債務(wù)。

所謂地方政府債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。其表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，包括地方財(cái)政應(yīng)支未支，應(yīng)撥未撥，應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)；國企改革支出，對(duì)下級(jí)財(cái)政救助；超越正常權(quán)限發(fā)生的擔(dān)?；蛟手Z承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，其中包括部分外債和對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)；在地方政府直接干預(yù)下形成的國有企業(yè)、國有政策性投融資機(jī)構(gòu)債務(wù)。

目前我國地方政府尚不能舉債，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》第三條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第二十八條規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。因此，在法律上，除國務(wù)院特批之外，地方政府不得舉債。但在現(xiàn)實(shí)中，我國地方政府債務(wù)問題已非常嚴(yán)峻。目前，我國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人的想象。

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有以下幾個(gè)原因：

（一）財(cái)政體制改革不徹底

中國從1994年開始實(shí)行分稅制，但并未對(duì)中央與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整。同時(shí)，為增加中央政府權(quán)威，消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種收歸中央，將企業(yè)所得稅、增值稅實(shí)行中央和地方共享，這導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入銳減。分稅制實(shí)行之后，本應(yīng)該通過中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付糾正事權(quán)與財(cái)政權(quán)的不對(duì)稱，但中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度不夠。這導(dǎo)致地方政府無法實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)政權(quán)匹配，地方財(cái)政收入無法彌補(bǔ)支出，為彌補(bǔ)因此出現(xiàn)的赤字，地方政府舉債也就不可避免。

（二）國有企業(yè)和糧食流通體制改革使得地方政府背上沉重的負(fù)擔(dān)

從1992年開始，中國國企改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，國家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競爭性領(lǐng)域有序退出的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整政策。同時(shí)，還將資源壟斷性、經(jīng)濟(jì)效益好的大型國有企業(yè)上收中央，將設(shè)備陳舊、市場前景不佳的國有企業(yè)下放地方。以國有糧食企業(yè)為例，長期以來，國有糧食企業(yè)作為我國各級(jí)政府的重要職能部門，積極貫徹執(zhí)行國家有關(guān)糧食政策，為確保我國糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和種糧農(nóng)民利益作出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著我國糧食流通體制改革和國有企業(yè)改革的逐步深入，多年來積累形成的國有糧食企業(yè)政策性虧損掛賬，卻較大規(guī)模地增添了地方政府的負(fù)債。

國企改革，一方面增加了地方政府對(duì)國有企業(yè)下崗職工生活費(fèi)和再就業(yè)的支出；另一方面形成了地方政府在國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。這些都使得地方政府財(cái)政上背上沉重的負(fù)擔(dān)，一旦財(cái)政吃緊，舉債不可避免。

（三）地方政府追求政績的沖動(dòng)

公共選擇理論認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則，也適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。也就是說，政府和政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場交易過程中同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)?？梢?，“政府并不一定只代表公共利益，從另一個(gè)角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的層次之分，因此，地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共利益方面也有著不同的價(jià)值取向?！?/p>

在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立。在政績觀的驅(qū)動(dòng)下，某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了個(gè)人或小團(tuán)體的目的和利益，不顧群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際，不惜利用手中權(quán)力而搞出勞民傷財(cái)、浮華無效卻有可能為自己和小團(tuán)體標(biāo)榜政績的工程。由于這些政績工程缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。

（四）近年來政府?dāng)U張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響

為應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)、治理通貨緊縮，從1998年開始，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策。從1998—2002年，中央政府共發(fā)行國債2.1萬億元。中央籌集到的國債投向地方，促進(jìn)了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的較快增長，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)。地方政府為配合中央政策需要投入配套資金，由于地方財(cái)政資金吃緊，地方政府只有向銀行貸款，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

美國次貸危機(jī)以來，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，中國政府實(shí)施擴(kuò)張的財(cái)政政策和貨幣政策，2009年過度寬松的信貸政策加之“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃在某種程度上催生了地方政府融資平臺(tái)爆炸式的發(fā)展。在銀監(jiān)會(huì)召開的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上介紹說，至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。這離世界公認(rèn)的警戒線60%已經(jīng)很接近了?？梢娫?009年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，地方政府圈錢之猛，負(fù)債之巨。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制

現(xiàn)行財(cái)政體制所存在的弊端是地方政府債務(wù)形成的重要原因之一，必須采取相關(guān)措施完善分稅制體制，以減輕地方政府債務(wù)壓力。

首先，應(yīng)該合理劃分各級(jí)地方政府之間的財(cái)權(quán)。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的稅制經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的原則，中央政府的稅收應(yīng)該以消費(fèi)稅、增值稅和關(guān)稅為主，省級(jí)政府的稅收應(yīng)該以營業(yè)稅為主，縣級(jí)政府的稅收應(yīng)以財(cái)產(chǎn)稅和所得稅為主。

其次，應(yīng)該合理劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)。凡是屬于全國受益范圍的公共產(chǎn)品必須由中央政府提供，以此減輕地方政府的債務(wù)壓力；對(duì)屬于地方受益的公共產(chǎn)品，應(yīng)按受益范圍的大小由各級(jí)地方政府提供，上級(jí)政府將屬于本級(jí)政府的事權(quán)委托給下級(jí)政府辦理，必須提供足夠的資金保障。在合理界定事權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)各級(jí)政府現(xiàn)有事權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分和調(diào)整，并以法律的形式確定下來，堅(jiān)決克服上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府憑借政治權(quán)威將本級(jí)政府的事權(quán)無條件轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)政府的做法。

（二）放開地方公債市場，使得地方政府有足夠資金做好國有企業(yè)和糧食流通體制的改革

我們可以效仿西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家，允許地方政府發(fā)行地方公債。當(dāng)前，我國地方政府享有一定的財(cái)權(quán)，但由于相關(guān)法律規(guī)定地方政府無權(quán)發(fā)行地方公債，因而導(dǎo)致地方財(cái)力有限，無法承擔(dān)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中地方政府必須承擔(dān)的事權(quán)而形成的債務(wù)。因此，國家可以放開地方公債市場，這樣地方政府就有足夠資金做好國有企業(yè)和糧食流通體制的改革工作。

（三）做好地方政府債務(wù)相關(guān)立法工作和建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

應(yīng)加緊制定地方政府債務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)立法工作嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這造成了地方政府債務(wù)危機(jī)。為了消除地方政府債務(wù)危機(jī)，首先必須做好相關(guān)立法工作，把各級(jí)地方政府舉債行為納入法制化軌道，納入各級(jí)政府人大財(cái)政預(yù)算、決算的內(nèi)容。借鑒國外發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理，建立各級(jí)地方政府債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)，將所有政府債務(wù)一律納入地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理。各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)本地政府債務(wù)的審查、統(tǒng)計(jì)、使用、償還的全過程，明確相關(guān)責(zé)任，整頓債務(wù)秩序，嚴(yán)格依法制債。

此外，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是導(dǎo)致當(dāng)前中國地方政府盲目融資的因素之一。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政償還債務(wù)的能力、財(cái)政管理水平。因此必須建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，防患于未然。

首先，應(yīng)盡快建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，如地方政府可用財(cái)力比例，地方財(cái)政自給率、債務(wù)依存度等指標(biāo)體系。同時(shí)，地方政府應(yīng)該設(shè)定合理的債務(wù)安全線以及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，便于地方政府及時(shí)掌握政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，做好防范以化解債務(wù)危機(jī)。

其次，應(yīng)該建立較為規(guī)范的地方政府債務(wù)信息公開制度。地方政府除了定期向上級(jí)政府和本級(jí)人大匯報(bào)債務(wù)信息之外，還要通過相關(guān)新聞媒體向公眾披露債務(wù)信息。同時(shí)制定相關(guān)規(guī)定：不能真實(shí)披露有關(guān)信息的地方政府，其主要責(zé)任人的晉升和政府投融資行為等都應(yīng)受到嚴(yán)格限制。凡故意隱瞞重大政府債務(wù)信息者，應(yīng)依法給予行政處罰，直至法律懲處，從而最大限度地預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

總之，做好地方政府債務(wù)相關(guān)立法工作和建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就可以最大限度地遏制地方政府追求政績的沖動(dòng)。

（四）財(cái)政政策和貨幣政策要相互配合以最大限度發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)政策的作用

中央貨幣政策的首要目標(biāo)應(yīng)該是維持物價(jià)穩(wěn)定，其余的事情如充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長等則一概聽任市場的“內(nèi)在穩(wěn)定力量”去解決。中央必須制定合理的貨幣發(fā)行量政策，使得貨幣供給與經(jīng)濟(jì)增長、收入增長保持合理的比例。只有貨幣供給量和經(jīng)濟(jì)增長保持一致（而不是超發(fā)），才能避免地方政府以極低的利率獲得貸款。如果借貸成本較低，地方政府就會(huì)有不斷向銀行借債的沖動(dòng)以致債臺(tái)高筑。這樣經(jīng)濟(jì)增長就會(huì)轉(zhuǎn)變到以技術(shù)創(chuàng)新為主上去，而不是單靠不斷追加投資來拉動(dòng)GDP。

財(cái)政政策方面，加快地方政府投資、融資體制的改革工作。地方政府投資應(yīng)該從一般競爭性領(lǐng)域退出，投向公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、交通、能源等領(lǐng)域。只要屬于政府投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目，必須組織專家進(jìn)行投資與收益分析，確保項(xiàng)目投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上。地方政府在投資、融資過程中，主要進(jìn)行市場化的引導(dǎo)，變計(jì)劃管理為以市場化方式進(jìn)行間接調(diào)控。讓企業(yè)等多元化投資、融資主體在市場信號(hào)的影響下，積極自主地參加投資、融資活動(dòng)，既能實(shí)現(xiàn)利潤，又能合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

只有財(cái)政政策和貨幣政策相互協(xié)調(diào)，才能避免中央政府每次采取擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)政策帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇問題。

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