邢歡歡

摘要：20世紀下半葉，在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，新公共管理理論應運而生。該理論在取得成就的同時也遭遇了許多批評，新公共服務理論站在對新公共管理理論批判與反思的立場上，堅持以公民為中心，更加重視人的發(fā)展和民主參與。這些理論和實踐都對公共服務的理念和相關政策的制定和實施有巨大的借鑒意義。分析新公共管理，闡述其優(yōu)、缺點，研究適合公共管理發(fā)展的新服務，是當前專家急需研究的范疇。

關鍵詞：公共管理；公共服務；理論邏輯；實踐

一、新公共管理理論基本內(nèi)容

新公共管理理論起源于上個世紀80年代，它在西方國家的盛行，是西方英、美等國家實行的一種新型的公共管理模式，對全世界各國的公共行政管理的影響巨大。該公共管理模式以經(jīng)濟學為研究背景，以經(jīng)濟學知識為理論基礎，在闡述政府等公共服務部門以及社會人之間的關系，強調(diào)西方所謂的文官在社會中的作用，同時對于官員的選拔，聘用、提升等方面進行具體的、明確的說明。

從20世紀80年代末90年代初開始，原來實行計劃經(jīng)濟體制的國家紛紛向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，市場經(jīng)濟體制成為全球占壓倒性多數(shù)的經(jīng)濟體制。我國的公共管理學研究必須緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型期公共管理的實踐，研究轉(zhuǎn)型期公共管理的現(xiàn)實問題，使公共管理理論更好的為公共管理實踐服務。

（一）新公共管理的基本實踐內(nèi)容

1.顧客是上帝，顧客是首要的思想。2.政府參與制度改革當中，變被動為主動。3.在管理過程中引進新的管理理念，實行新的管理方式。4.管理以效率為重點，不浪費管理資源。5.改造公務員制度。6.打造有活力和高效率的政府及相關部門。

（二）新公共管理的缺陷

1.對新公共管理經(jīng)濟學的批判。有觀點認為經(jīng)濟學作為經(jīng)濟體系和私營部門的理論基礎，是有一定成效的，但將其應用到公共部門則是一種低劣的構(gòu)想。波利特就指出，公共服務比任何一般的消費者模式所允許的內(nèi)容更特殊，這有兩個方面原因：首先，公共服務中的提供者/消費者交易模式顯然比其它在市場上與顧客面對面交流的方式更為復雜；其次，公共服務的消費者決不僅僅是“消費者”，他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義。休斯也指出，消費者的公民地位增加了問題的復雜性。有些公民一方面要求政府提供更多的服務，另一方面又埋怨稅收太高，一直以來這都是一個悖論。不恰當?shù)摹邦櫩汀彪[喻，將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。

2.對人性認識的偏頗。公共選擇理論把經(jīng)濟學方法運用到政治學中，用方法論上的個人主義，采用理性“經(jīng)濟人”假設來解釋整個傳統(tǒng)上屬于政治學、行政學研究范疇的問題，認為市場中的政府官員在公共領域也同樣是“經(jīng)濟人”，行動的目標也是為了追求自身利益最大化，為了實現(xiàn)自身利益，政府官員們會不惜犧牲公共利益。這種推論的結(jié)果是市場力量應該最大化，政府的作用應該相應地減少，建議采用以市場為基礎的制度設計。這種人性假設忽視了文化因素對人性的規(guī)制，中國傳統(tǒng)文化中就有許多“官德”、“官道”。新公共管理對私營部門管理方式的借鑒是其遭到批判的又一原因。有觀點認為，新公共管理盲目照搬私營管理的理論，是一種“新泰勒主義”。

3.對重塑政府運動的批判。針對美國的重塑政府運動，美國學者格林和哈伯爾批評說，企業(yè)家政府模式引用法國經(jīng)濟學家薩伊對企業(yè)家概念的定義并試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務員或公共組織可以仿效的行為準則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權(quán)分立體制中的制度關系、法治、制度穩(wěn)定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統(tǒng)的基本政治問題。

4.對市場化改革的批判。公共部門市場化主要通過兩種途徑實現(xiàn)。一是民營化，即將國有企業(yè)出售給私營部門；二是簽約外包，即將公共事務以簽定合同的方式轉(zhuǎn)包出去。

5.對新公共管理的價值取向的批判。其一新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐??；其二新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一，公共行政與公共管理不同于企業(yè)管理，它不僅僅追求經(jīng)濟價值，其價值取向是多元的，公共行政保障著民主社會中基本價值如自由、民主、人權(quán)以及社會正義的實現(xiàn)。

6.公共管理將公民看成顧客，主張為顧客提供及時回應性的服務，然而這種比喻是不恰當?shù)摹?/p>

二、新公共服務基本內(nèi)容

所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫婦。新公共服務理論有四個基礎理論：民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會模型、保護人本主義和組織對話理論以及后現(xiàn)代公共行政理論。建構(gòu)在這四個基本理論基礎之上的新公共服務理論，其基本原則有：（1）政府的職責是服務而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客。（4）重視人而不是生產(chǎn)率。（5）責任不單一，不應僅僅關注市場，還要關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治標準和公民利益。

新公共服務的含義包括：其一是指關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。其二是在對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論進行反思和批判的基礎上提出的。其三主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經(jīng)濟自我利益的主導行政模式。其四是對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論的一種揚新公共服務理論的基本觀點。

1.服務于公民服務于公民，而不是服務于顧客。公共利益是與個人利益是相對立的，在個人公共利益是關乎大多數(shù)人利益的事情，而不是個人的、小范圍內(nèi)的利益。因此，官員在實施某項政策時，需要對利益的性質(zhì)進行劃分和定義，必須做到是公共利益才能去實施或計劃某項事宜。（1）傳統(tǒng)公共行政與當事人服務要么是服務的直接攻擊，要么是對個人行為或社團行為的規(guī)制。當事人被認為迫切需要幫助并且政府中的那些人通過公共項目的事實來努力提供他們所需要的幫助。（2）新公共管理與顧客滿意和對公民的優(yōu)質(zhì)服務·為顧客提供與企業(yè)的最佳服務相同的服務，這是國家績效評理的一個目標，民主政府的底線就是責任，而不是利潤或公民滿意，而且顧客服務并沒有為責任提供一個練好的代表性測量標準。

2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責任。（1）傳統(tǒng)公共行政與公共利益·在傳統(tǒng)公共行政中，公共服務被認為是一種價值中立的技術過程，而且行政官員的權(quán)威就是專長的權(quán)威。公務員服務于公眾利益的最佳途徑無疑就是著重關注中立、效率以及政治與行政的嚴格分離。公共利益是有民選的政策制定者來界定的，盡管行政官員在執(zhí)行立法政策中解決特殊利益團體之間的沖突時需要注意公共利益，但是這種觀念認為他們的裁量權(quán)應該受到限制。（2）新公共管理與公共利益當社會被視為一個市場的時候，需要多多注意其之間的聯(lián)系（3）新公共服務與公共利益。新公共服務認為，政府不但需要關注社區(qū)，而且應該及時有效的鼓勵社區(qū)居民，倡導社區(qū)居民間的責任和鄰里間的幫助，倡導行政官員在對待工作和對待居民的時候?qū)嵭型坏膽B(tài)度，不能過于勢力。

總結(jié)：

新公共服務還否定公共利益能夠被理解為個人自我利益的聚合，其目標是要以公共利益為基礎，進而發(fā)展到自身利益，行事棄而非全盤否定。從公共管理到公共服務，是一次重大的政府轉(zhuǎn)型。以前的政府機構(gòu)，更像一個高高在上的執(zhí)法者，多的是對民眾單向的要求：你要這樣做，不要那樣做。而反過來，民眾則無法對其提出該做什么又不該做什么的要求。而且，有些部門還“有意”與民眾之間保持一定距離，這是管理者與被管理者隸屬關系所決定的特性?，F(xiàn)在的政府機構(gòu)，需要與民眾無縫對接，需要上門提供細致的服務。在這個過渡階段，可能有些部門會覺得不習慣，難免會出現(xiàn)服務與需求脫節(jié)的現(xiàn)象。但這個適應期應當盡快縮短，因為時間不等人，無論是從政府行政績效改革的進程，還是民眾對公共服務市場的需求來看，公共管理者完成向公共服務者的角色轉(zhuǎn)變，都是一個必然的過程，也無疑是一個必然的結(jié)果。（作者單位：云南民族大學管理學院）

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