石鵬娟

【摘要】土地是一種經(jīng)濟資源，其本身的稀缺性決定了土地的使用必須以利益最大化為目標。所以，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為學界研究的重點課題。本文基于青海省與其他中、東部省份農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差距，以青海省海東地區(qū)為例，分析了青海省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題，并提出青海省農(nóng)村土地地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑。

【關(guān)鍵詞】青海省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 路徑

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施和國家近年來對“三農(nóng)”問題的一再強調(diào)，西部農(nóng)村的發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重要手段。本文以青海省平安縣、互助縣、樂都縣為例，對處于青海海東地區(qū)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的狀況進行了調(diào)查。

一 青海省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1．農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的比例和原因

表1三縣農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模及原因

項目

調(diào)查地 流轉(zhuǎn)的比例 流轉(zhuǎn)的原因

流轉(zhuǎn)地占耕地總面積的比例（%） 流轉(zhuǎn)涉及戶數(shù)占總戶數(shù)的比例（%） 農(nóng)產(chǎn)品受益率低（%） 非農(nóng)就業(yè)無法兼顧（%）

平安縣 3.97 5.29 23.73 76.34

互助縣 4.56 13.92 46.32 53.71

樂都縣 3.13 8.43 32.5 67.52

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然自2005年以來已經(jīng)在青海東部農(nóng)業(yè)區(qū)進行規(guī)?；l(fā)展，但是從表1中的數(shù)據(jù)來看：（1）青海東部農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程度還比較低。流轉(zhuǎn)的土地面積占耕地總面積的平均比例還不到4%，這與全國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平均水平還有一定的差距。（2）參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶比例較小。在比例最高的互助縣，也只有13.92% 的農(nóng)戶參與了流轉(zhuǎn)，而臨近西寧市的平安縣卻僅僅只有5.29% 的農(nóng)戶參與。（3）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要原因是非農(nóng)就業(yè)無法兼顧。

近年來，在一系列國家西部優(yōu)惠政策的實施下，很多投資商到青海投資，他們在拉動青海經(jīng)濟快速增長的同時，也促使青海省農(nóng)村剩余勞動力發(fā)生了轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)價格的差異，很多農(nóng)民放棄土地到城市打工，使得很多土地閑置甚至拋荒，為了避免土地資源的過分浪費，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)便成了唯一解決的方式。

2．農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

表2三縣農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式

項目

調(diào)查地 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式（占總流轉(zhuǎn)面積的比例%）

轉(zhuǎn)包 出租 互換 轉(zhuǎn)讓 入股 委托 其他

平安縣 3.72 15.96 0.07 78.19

互助縣 19.74 54.61 13.65 4.93 0.02 7.05

樂都縣 78.52 18.42 1.37 1.71

從表2中的數(shù)據(jù)來看，青海海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式已經(jīng)趨于多樣化，但各縣流轉(zhuǎn)的主要方式不同，而且存在很大的差異：

（1）平安縣農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式比較雜亂，現(xiàn)在社會上比較常見的幾種方式所占比例都較少。如以出租方式進行流轉(zhuǎn)的比例為15.96%，以轉(zhuǎn)包或互換方式進行流轉(zhuǎn)的分別為3.72% 和0.07%，而以轉(zhuǎn)讓、入股、委托方式進行轉(zhuǎn)讓的還沒有。

（2）互助縣農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式為轉(zhuǎn)包、出租和互換。合計所占比例為88%，其中，以出租方式轉(zhuǎn)讓所占比例為54.61%。該縣已經(jīng)出現(xiàn)了以入股的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)的情況，但所占比例較小，僅為0.02%。

（3）樂都縣農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式為轉(zhuǎn)包和出租。合計所占比例為96.94%。其中，轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的比例為78.52%。該縣也存在以入股方式進行流轉(zhuǎn)的情況，所占比例為1.71%，與互助縣相比要高一點。

3．農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制

被調(diào)研的三縣目前均沒有解決糾紛的專門機構(gòu)和專業(yè)人員存在。只有平安縣經(jīng)管站針對糾紛多的問題已經(jīng)向有關(guān)部門提交了成立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會的報告。

4．農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后規(guī)?；?jīng)營狀況

表3三縣規(guī)模化經(jīng)營狀況

項目

調(diào)查地 流轉(zhuǎn)后規(guī)?；?jīng)營的比例（%） 流轉(zhuǎn)后非規(guī)模化經(jīng)營的比例（%）

專業(yè)

大戶 專業(yè)

合作社 統(tǒng)一服務(wù) 其他

平安縣 2.18 1.09 96.73

互助縣 10.43 0.45 11.67 2.09 75.36

樂都縣 6.02 32.36 61.62

從表3中的數(shù)據(jù)可以看出：青海省海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后從事規(guī)?；?jīng)營的程度較低。如平安縣和互助縣從事規(guī)模經(jīng)營的比例僅為3.27% 和10.88%，樂都縣較高一點，為38.38%。

二 影響青海省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素分析

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在青海海東地區(qū)的實施，主要受到五方面因素的影響。

1．農(nóng)民自身素質(zhì)較低，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移難度大

青海海東地區(qū)鄉(xiāng)村從業(yè)人員2008年共有695558人，沒有受過教育的有139971人，所占比例為20.12%，受過教育的人當中，僅受過小學教育的有259018人，占總從業(yè)人員的37.24%。而受過高中及以上教育的人數(shù)為76290人，占總從業(yè)人員的比例僅為10.97%。這與中、東部地區(qū)高中普及化相比，該地區(qū)鄉(xiāng)村人員所受教育程度明顯較低，說明農(nóng)民自身素質(zhì)較低。這大大阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，進而影響到農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進程。

2．政府補貼政策不完善

從本次調(diào)研的情況來看，青海海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的政府補貼政策存在嚴重的問題：（1）補貼政策不統(tǒng)一。雖然個別縣域為了當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，鼓勵農(nóng)民將農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，制定了一定的補貼政策。但這些政策各縣不一，同樣的土地補貼價格不一樣，造成農(nóng)民心理嚴重不平衡。（2）補貼政策實施不完全。雖然個別縣域制定了一些政策，但據(jù)了解，這些政策很多都沒有完全實施。有的僅有政策，沒有落實；有的僅落實了一年；還有的落實不完全。（3）補貼政策單一。從現(xiàn)有的補貼政策來看，形式僅限于現(xiàn)金，而且多與流轉(zhuǎn)畝數(shù)有關(guān)。

3．社會化服務(wù)滯后，糾紛解決機制缺失

青海海東地區(qū)目前還沒有建立有效的基層服務(wù)流轉(zhuǎn)專門機構(gòu)，導致農(nóng)地使用權(quán)流出、流入信息不對稱，也就是經(jīng)濟學上所說的信息失靈問題。這樣就會出現(xiàn)農(nóng)戶有意將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)出卻找不到合適的受讓方，而需要土地的一方又難以找到有意向的農(nóng)戶。結(jié)果導致土地要么被拋荒、要么農(nóng)戶在閑暇之余簡單耕種，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。這完全是由于目前社會化服務(wù)滯后所造成的。

4．流轉(zhuǎn)主體培育不足，土地經(jīng)營未形成規(guī)?；蛯I(yè)化

土地規(guī)?；陌l(fā)展需要龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、股份公司等市場主體的出現(xiàn)，但在青海海東地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模小，效益不明顯，市場開拓能力差，帶動力有限；專業(yè)合作組織發(fā)展速度較慢，覆蓋面不廣，服務(wù)層次低，產(chǎn)供銷一體化運作較少。這種狀況嚴重阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

另外，從以上的分析發(fā)現(xiàn)，青海東部農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的用途比較分散，基本上是什么產(chǎn)業(yè)賺錢就經(jīng)營什么產(chǎn)業(yè)，這不利于自我品牌的形成，說明目前該地區(qū)的土地經(jīng)營并沒有實現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)，而具有隨意性。

5．農(nóng)村社會保障體系不健全

由于農(nóng)村的養(yǎng)老、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入來生存。包括孩子上學、看病治病、養(yǎng)老等。當?shù)剞r(nóng)民基本上還是把土地作為最基本的生活保障來看待，即便以后出去打工，在外下崗或者失業(yè)，也完全可以返回農(nóng)村靠土地維持生活。鑒于這種思想，部分年齡比較大的農(nóng)戶，盡管已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營土地，但寧肯粗放經(jīng)營，也不愿意將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去。這不僅使土地資源嚴重浪費，而且阻礙了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三 青海省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑分析

針對青海海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和影響因素，提出以下對策。

1．加快農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的建立，保障流轉(zhuǎn)信息的對稱性和流轉(zhuǎn)行為的公平性

推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，促使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，重在建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，給流轉(zhuǎn)雙方一個公平的交易平臺，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心屬于行政部門，下設(shè)有六個職能部門（見圖1），具體職能如下：（1）建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布部門。土地的供給方根據(jù)自己土地的具體狀況，包括土地的畝數(shù)、地理位置、適宜種植的作物、流轉(zhuǎn)費用、流轉(zhuǎn)期限等信息在該部門予以登記。土地的需求方也可以把自己對土地的要求，如使用土地的方式、土地的用途、需要土地的畝數(shù)以及土地的性質(zhì)等信息予以登記。這樣，一方面該部門工作人員會根據(jù)各種信息進行組合，找出最優(yōu)的供需組合，以達到資源的優(yōu)化配置。另一方面，開通農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，當事雙方也可以根據(jù)已有信息，結(jié)合自己的需求自行組合。（2）建立土地供、需雙方協(xié)議部門。一方面，信息發(fā)布部門將最優(yōu)的組合交給協(xié)議部門，由協(xié)議部門通知流轉(zhuǎn)雙方當事人對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具體事項進一步協(xié)商，并進行供方土地評估，需方資格審查等程序。如果達成協(xié)議，雙方將在協(xié)議部門的主持下簽訂合同書（有標準文本）；如果不能達成協(xié)議，協(xié)議部門將把意見反饋給信息發(fā)布部門，進行信息的重新組合。另一方面，當事人根據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息自行組合后，需到協(xié)議部分進行土地評估、資格審查等程序，而后簽訂正式協(xié)議。（3）建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同登記備案部門。流轉(zhuǎn)雙方在協(xié)議部門簽完合同后，需到合同登記備案部門登記，目的在于限制流轉(zhuǎn)雙方隨意更改合同內(nèi)容，如果確實需要更改部分內(nèi)容的，流轉(zhuǎn)雙方須提出書面申請，到登記備案部門重新備案。（4）建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決部門。在流轉(zhuǎn)土地的具體使用過程中，流轉(zhuǎn)雙方不免會遇到各種各樣的糾紛，在雙方無法協(xié)議解決的情況下，需以書面形式提交到糾紛解決部門，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心會派專門人員對該事項進行解決。（5）建立信息員管理部門。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心派專門工作人員或者在各村招收專門人員作為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息員。工作職權(quán)在于收集流轉(zhuǎn)相關(guān)信息、進行流轉(zhuǎn)政策宣講、匯報流轉(zhuǎn)后土地的使用情況及雙方發(fā)生糾紛的情況等。（6）建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督監(jiān)管部門。主要職責在于監(jiān)督農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的土地用途、嚴格控制土地的非農(nóng)流向；制止各種強占、尋租以及侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法違規(guī)行為；禁止土地流轉(zhuǎn)后的拋荒行為等。

筆者根據(jù)青海省目前經(jīng)濟發(fā)展的狀況，建議在縣鄉(xiāng)兩級建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。這樣做的目的是考慮到農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及土地數(shù)量較多，如果僅建立一級農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，工作壓力比較大，易導致流轉(zhuǎn)效率不高。建議縣鄉(xiāng)兩級以土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模為依據(jù)，進行明確的職權(quán)劃分，如規(guī)定500畝以上的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)須到縣級辦理，而500畝以下的到鄉(xiāng)級便可。具體管理體制（見圖2）。

2．完善農(nóng)村社會保障制度，解決農(nóng)民的后顧之憂

從目前制約青海海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素來看，很多農(nóng)民不愿將土地流轉(zhuǎn)的主要原因在于對土地的依賴。這源于目前農(nóng)村的社會保障機制不健全。社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救濟三個主要方面。鑒于青海省農(nóng)村目前經(jīng)濟發(fā)展狀況，主要是要發(fā)展農(nóng)村社會保險和社會救濟。2008年平安縣享受農(nóng)村最低生活保障和救濟的人數(shù)有5347人，占總?cè)丝诘?.93%，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險的人數(shù)為70420人，占總?cè)丝诘?1.21%，而參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)是0人；樂都縣享受農(nóng)村最低生活保障和救濟的人數(shù)有22983人，占總?cè)丝诘?.56%，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險的人數(shù)為207996人，占總?cè)丝诘?6.56%，而參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)是0人；互助縣享受農(nóng)村最低生活保障和救濟的人數(shù)有33461人，占總?cè)丝诘?.84%，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險的人數(shù)為328905人，占總?cè)丝诘?6.74%，而參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)是0人。從這些數(shù)據(jù)可以看出，目前青海省海東地區(qū)的社會保障程度很低，除了農(nóng)村合作醫(yī)療保險發(fā)展比較迅速之外，農(nóng)村社會救濟以及養(yǎng)老保險基本上處于停滯階段。合作醫(yī)療解決的是農(nóng)民的看病難問題，而農(nóng)民養(yǎng)老問題的真正解決還要靠農(nóng)村養(yǎng)老保險。這是農(nóng)民不愿將閑置土地流轉(zhuǎn)的最主要的因素，他們把土地看做是自己的最后保障。所以，加快青海海東地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社會保障體系，采取“因地制宜、量力而行、形式多樣、農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦農(nóng)村養(yǎng)老等社會保險，積極推進農(nóng)村社會救濟、社會互助、最低生活保障等方面的社會保障制度實施，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障“政策保障完善、轉(zhuǎn)移銜接自如、信息服務(wù)便捷”目標，消除農(nóng)民的保障憂慮，弱化土地的社會保障功能。

3．加速農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的快速流轉(zhuǎn)

第一，完善農(nóng)民培訓機制，提高農(nóng)民自身素質(zhì)，實現(xiàn)勞動力的轉(zhuǎn)移。2008年，平安縣高中及以上文化水平的人數(shù)為4102人，占總?cè)丝诘?.31%；樂都縣高中及以上文化水平的人數(shù)為18058人，占總?cè)丝诘?.51%；互助縣高中及以上文化水平的人數(shù)為20588人，占總?cè)丝诘?.06%?？梢姡嗪：|地區(qū)農(nóng)民的文化水平普遍很低。很多農(nóng)民不愿放棄土地外出打工的原因在于，沒有文化或者沒有一定的技術(shù)支撐，不敢走出去。這就需要建立農(nóng)民培訓機制，從自身素質(zhì)方面徹底解決農(nóng)民外出就業(yè)難和觀念落后的問題。

農(nóng)民培訓機制的建立，需要農(nóng)村技術(shù)培訓中心和農(nóng)村勞動力市場的建立。農(nóng)村技術(shù)培訓中心由各縣農(nóng)牧局組織有關(guān)技術(shù)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期舉辦，他們也可以專門設(shè)立一個農(nóng)民技術(shù)培訓部門。農(nóng)村勞動力市場需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合縣農(nóng)牧局通過技術(shù)宣傳、技術(shù)演示等手段，吸引并組織各用工單位定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦現(xiàn)場招聘。

第二，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的貢獻在于以下方面：一是城鎮(zhèn)化拉動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引農(nóng)村剩余勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對勞動力的吸納能力相比，城鎮(zhèn)化不僅解決了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，而且解決了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化，進而促使農(nóng)民消費方式發(fā)生變化，必然導致對第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求，從而拉動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。二是城鎮(zhèn)化引發(fā)大規(guī)模城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步增強對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力。與城鎮(zhèn)化相伴而行的是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加，如交通網(wǎng)絡(luò)、居民住宅建設(shè)等，這無疑會增加剩余勞動力的就業(yè)機會。三是城鎮(zhèn)化將普遍提高居民的消費水平，通過消費刺激生產(chǎn)，會創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

截至2008年，平安縣、樂都縣、互助縣的城鎮(zhèn)化率分別為45.62%、32.64%、18.3%，可見，青海海東地區(qū)各縣農(nóng)村人口仍然占多數(shù)，城鎮(zhèn)化水平還比較低。通過加快城鎮(zhèn)化進程來促使農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移仍具有可行性。

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