王朝恩

摘要：巴西與中國同為發(fā)展中國家，兩國在石油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有一定的相似性。隨著石油產(chǎn)業(yè)形勢的發(fā)展，巴西的石油法治也進(jìn)一步完善起來，在新的石油法律體系下引入了新的管理機(jī)構(gòu)和新的資源利用方式。巴西石油法的發(fā)展，特別是在國家石油利益的維護(hù)和設(shè)立石油社會基金的作法等，值得我國石油法治建設(shè)的借鑒。

關(guān)鍵詞：石油產(chǎn)業(yè)；巴西；石油法；中國

中圖分類號：DF467 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

盡管國情不同，但巴西和中國在許多方面有著相似之處，兩國在石油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也具有非常多的相似地方①。因此，對巴西石油法律制度的研究會對中國石油法律的發(fā)展完善有所借鑒。

一、新法律生效前的巴西石油法律體制

20世紀(jì)50年代，巴西進(jìn)行了自然資源的國有化。根據(jù)1953年10月3日的2004號法律，在聯(lián)邦政府中設(shè)置國家石油委員會（Conselho Nacional do Petróleo，CNP）負(fù)責(zé)國家的石油政策和管理，并成立唯一的國有石油公司——巴西國家石油公司（Petroleo Brasileiro SA， Petrobras）壟斷從勘探到銷售的整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)。

1995年憲法第9修正案的通過標(biāo)志著巴西石油產(chǎn)業(yè)開始打破壟斷，實(shí)行開放。根據(jù)該修正案，盡管聯(lián)邦政府仍壟斷著作為自然資源的地下石油儲藏，但允許民營資本和外資進(jìn)入石油天然氣領(lǐng)域。只要符合相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，任何企業(yè)不論是本國公司還是外國公司都可以依法取得石油開采權(quán)。此外，第9修正案還授權(quán)議會對石油開采權(quán)的取得、石油開發(fā)的管理等事項(xiàng)進(jìn)行立法。為此，1997年議會通過了第9478號法律——《石油法》。1988年聯(lián)邦憲法及其第9修正案、1997年《石油法》構(gòu)成了2010年新法律生效以前，巴西規(guī)范石油產(chǎn)業(yè)的整體法律框架。

在1997年的石油法體系下，巴西管理石油產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)主要有礦業(yè)和能源部（Ministério de Minas e Energia， MME）、國家能源政策委員會（Conselho Nacional de Política Energética， CNPE）和國家石油天然氣和生物質(zhì)能管理局（Agência Nacional do Petróleo， Gás Natural e Biocombustíveis， ANP），MME作為政府部門是礦業(yè)和能源政策的宏觀制定者和管理者。CNPE是總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下的議事機(jī)構(gòu)，是確定能源領(lǐng)域的國家政策的主要機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)還包括根據(jù)MME和ANP提供的資料確定用于招標(biāo)拍賣的油田區(qū)塊。ANP是具體石油政策的管理和監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)包括具體組織招標(biāo)活動、與中標(biāo)者簽訂石油開發(fā)合同、制定并執(zhí)行監(jiān)管措施等。

1997年石油法的重要特征是提高了政企分離的程度，巴西國家石油公司行使的一部分管理職能被剝離出去，使其成為和其他企業(yè)一樣的市場經(jīng)濟(jì)主體，不再履行政府職能，有關(guān)職能轉(zhuǎn)由礦業(yè)和能源部、國家能源政策委員會和國家石油局分工履行[1]。市場化后，盡管巴西政府仍然擁有Petrobras 32.2%的股權(quán)以及55.7%的表決權(quán)，對Petrobras具有實(shí)際控制地位，而且作為國有石油公司，Petrobras在石油領(lǐng)域中的許多行為仍代表著政府意志，但是和其他企業(yè)一樣，Petrobras在取得石油開采權(quán)、進(jìn)行油田生產(chǎn)作業(yè)開發(fā)中都必須遵循同樣的法律規(guī)則，“不再享有任何特權(quán)，必須在市場上和其他參與者平等競爭”[2]。

1997年石油法規(guī)定的石油開采合同只有一種形式，即特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同（Concession Contract）的形式。不論是國有石油公司Petrobras還是其他民營資本或外國資本，只能通過這一種形式取得石油開采資格，在程序上取得特許權(quán)必須經(jīng)過招投標(biāo)。每次招標(biāo)均由ANP組織實(shí)施，它負(fù)責(zé)確定用于招標(biāo)的區(qū)塊，并根據(jù)每一招標(biāo)區(qū)塊的地球勘探信息結(jié)合競標(biāo)者的能力來確定投標(biāo)者的資格。經(jīng)過評標(biāo)，由中標(biāo)者與ANP簽訂特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。評標(biāo)的依據(jù)是投標(biāo)企業(yè)提交的最低工作規(guī)程和承諾繳納的費(fèi)用，以及承諾使用國內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量等。

在這種特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同體系下，政府的石油財(cái)政收入主要采用許可費(fèi)加稅收模式。根據(jù)1997年《石油法》第45條，石油許可費(fèi)主要包括合同簽約金（Signature Bonus）、特許權(quán)費(fèi)（Royalty）、特別參與費(fèi)（Special Participation Fee），其中合同簽約金是投標(biāo)者為取得相應(yīng)油田區(qū)塊愿意支付的費(fèi)用。一旦中標(biāo)，投資者必須于合同生效時(shí)一次性繳納該筆費(fèi)用。特許權(quán)費(fèi)是ANP根據(jù)招標(biāo)區(qū)塊的地質(zhì)特征和估計(jì)產(chǎn)量等因素在招標(biāo)文件中確定的費(fèi)用，根據(jù)區(qū)塊的不同，通常為預(yù)計(jì)總產(chǎn)量的5%到10%，特許權(quán)費(fèi)自商業(yè)開采之日起每月征收。特別參與費(fèi)類似通常所說的石油暴力稅，由ANP根據(jù)每個(gè)區(qū)塊的開采難易程度、石油產(chǎn)量、開發(fā)年限等確定征收標(biāo)準(zhǔn)，特別參與費(fèi)的征收額按抵扣開采成本后的石油收益的0-40%征收。除了許可費(fèi)用外，石油開發(fā)企業(yè)還需繳納土地使用費(fèi)、場地恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用，以及企業(yè)所得稅、增值稅、服務(wù)稅、關(guān)稅等稅負(fù)。

二、巴西新石油立法及其主要內(nèi)容

（一）新法律出臺的背景和過程

巴西1997年石油法確立的法律框架被普遍認(rèn)為是一個(gè)公開透明的法律體系，有助于吸引投資者的投資。目前，世界前20大石油公司都已進(jìn)入巴西市場。伴隨著外來投資，政府財(cái)政收入也日益增加。1998-2007年間僅石油特許權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)一項(xiàng)就收入了221.3億美元，石油產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率從2000年的2.5%增長到2007年的10%。市場的開放也促進(jìn)了Petrobras的市場競爭力的增強(qiáng)。如今Petrobras已成長為拉丁美洲最大的國家石油公司，也是對全球能源與石油市場有著重要影響的國際性石油公司，其業(yè)務(wù)遍及全球各大洲。Petrobras尤以在深海油田開發(fā)方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)而聞名，目前世界上22%的深海油田是由Petrobras開采的。盡管許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為1997年石油法是一個(gè)成功的法律，但2007年巴西政府卻開始醞釀新的石油法律規(guī)則。

制定新的石油法律的直接動因，是巴西深海高品質(zhì)大油田的發(fā)現(xiàn)。2007年11月8日，Petrobras宣布在Tupi地區(qū)發(fā)現(xiàn)輕質(zhì)油和天然氣田，儲量估計(jì)在50億-80億桶當(dāng)量（BOE）左右。Petrobras估計(jì)油層有800公里長200公里寬，位于1 500-3 000米水下，埋藏深度3 000-4 000米。此后又在東南部位于里約熱內(nèi)盧州和圣保羅州內(nèi)的Campos盆地和Santos盆地證實(shí)含有大量石油。在巴西的大西洋海域中有29個(gè)類似地質(zhì)構(gòu)造的沉降盆地（sedimentary basin），面積達(dá)640萬平方公里，其石油儲量前景相當(dāng)誘人。據(jù)估計(jì)到2020年僅Santos盆地的石油產(chǎn)量，將超過2007年全巴西的日產(chǎn)量。有專家甚至估計(jì)整個(gè)鹽下層油田的遠(yuǎn)景儲藏量會超過560億桶[3]。巴西對鹽下層油田的開發(fā)寄予厚望，鹽下層油田的開發(fā)不僅能極大提升巴西在世界能源市場上的地位，而且石油收益對國家發(fā)展和社會治理都將帶來深遠(yuǎn)的影響。如何使這一巨大的油藏開發(fā)更好地體現(xiàn)國家的利益，促使巴西聯(lián)邦政府著手考慮實(shí)行新的石油開采政策。

更好地利用石油財(cái)富增進(jìn)社會福利，改善民生是制定新的石油法律的根本原因。巴西近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，然而一些社會矛盾也日益突出，諸如教育、福利、消除貧困、文化、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)問題等等，治理這些問題都需要政府大規(guī)模的資金投入。大油田的發(fā)現(xiàn)以及未來廣闊的開發(fā)前景，促使巴西政府考慮建立新的法律體系，以便通過鹽層下油田的開發(fā)更好地實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收入的最大化，從而為解決社會問題提供更多的財(cái)力。即使在新油田發(fā)現(xiàn)之前的2007年，石油在GDP中的貢獻(xiàn)就已經(jīng)達(dá)到了10%。未來新油田的開發(fā)必將使石油工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位更加重要。因此，巴西政府決定重新考慮石油開發(fā)法律體制。

2008年7月，盧拉總統(tǒng)任命了一個(gè)部際委員會研究俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、美國、沙特和挪威等國的油氣開發(fā)模式，委員會的主要目的是研究可能適合鹽層下油田開發(fā)的管理模式。2009年8月31日盧拉總統(tǒng)向議會提交了四個(gè)草案要求對現(xiàn)有規(guī)則進(jìn)行根本變革，2010年這些議案最終合并成三個(gè)法律文件并經(jīng)議會兩院批準(zhǔn)成為正式法律文件。

（二）新的石油法律的主要內(nèi)容

新石油法律并沒有替代1997年《石油法》，而是對某些1997年《石油法》沒有涉及的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，并對鹽層下油田的開發(fā)建立了新的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式。新通過的法律由三個(gè)法律文件組成，分別是12276號（2010年6月）、第12304號（2010年8月）和12351號法律（2010年12月）。其中，12276號法律規(guī)定的是政府向Petrobras增資問題，12304號法律規(guī)定了一個(gè)新國有石油公司——Petrosal的設(shè)立及其職能，12351號法律則規(guī)定了產(chǎn)品分成協(xié)議這一新的石油開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓形式和社會基金的設(shè)立問題。綜合三個(gè)法律文件的內(nèi)容，新法律體系表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：

1.在法律上明確建立戰(zhàn)略區(qū)塊（área estratégica），并適用有別于1997年石油法的新法律規(guī)則。所謂戰(zhàn)略區(qū)塊，根據(jù)12351號法律第2條是指由聯(lián)邦政府確定的，具有低開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和較高石油、天然氣或其他液體碳?xì)浠衔锷a(chǎn)潛力的，涉及國家發(fā)展利益的地區(qū)②。如前所述，新發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田儲量豐富，而且高品質(zhì)的輕質(zhì)原油，一旦進(jìn)行商業(yè)開采必將對巴西經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，為此新法律規(guī)定所有未開采的鹽層下油田適用戰(zhàn)略區(qū)塊的開采規(guī)則。對這些區(qū)塊的招標(biāo)不再由ANP負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo)，而是專門設(shè)置的新石油公司Petrosal組織招標(biāo)活動，戰(zhàn)略區(qū)塊的開采活動也不采用先前唯一的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，而是采用新的產(chǎn)品分成協(xié)議模式（Production sharing agreement， PSA）。通過戰(zhàn)略區(qū)塊的設(shè)置和特殊開采模式的規(guī)定，政府希望能夠盡可能多地增加政府在鹽層下油田開采中的收益，特別是政府能夠獲得更大份額的石油，而不是讓投資者不適當(dāng)?shù)孬@得過多的石油。

2.設(shè)立了新的管理機(jī)構(gòu)，以更好地體現(xiàn)政府的利益。12304號法律規(guī)定政府組建Petrosal公司，專門負(fù)責(zé)鹽層下油田的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國際石油行業(yè)慣例，通常由國家石油公司代表政府與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。這是因?yàn)樵诋a(chǎn)品分成協(xié)議體制下，開采出的石油分為“成本石油”和“利潤石油”。投資者有權(quán)從開采出的石油中先行收回投資成本，這些投資者先取得的石油份額被稱為“成本石油”，國家只能在投資者收回成本后從剩余的石油（即“利潤石油”）中按一定比例分得石油。所以，政府利益的代表必須要參與油田開發(fā)的具體決策，只有這樣才不會給投資者虛增成本損害國家利益的機(jī)會。通常國家石油公司既是政府利益的代表，又擁有具體油田開發(fā)決策的技術(shù)能力，最適合與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。

在巴西，由于1997年石油法確立的政企分離原則規(guī)定，原有的國家石油公司Petrobras和其他投資者處于平等地位，不能代表國家簽訂任何合同。1997年石油法規(guī)定的唯一代表國家出讓石油開發(fā)權(quán)的ANP作為政府機(jī)關(guān)，也不能直接參與具體開發(fā)決策。為了在不改變1997年石油法的前提下，引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。12304號法律規(guī)定了新的國家石油公司Petrosal，并規(guī)定Petrosal代表政府負(fù)責(zé)戰(zhàn)略區(qū)塊的招標(biāo)活動，并可以代表政府與中標(biāo)投資者簽訂產(chǎn)品分成協(xié)議。這些職能此前都是由ANP行使的。法律還規(guī)定中標(biāo)投資者必須與Petrosal和Petrobras共同組建聯(lián)合體（consortium）來履行產(chǎn)品分成協(xié)議，Petrosal有權(quán)指定聯(lián)合體管理委員會的半數(shù)成員和主席。這樣作能夠更好地監(jiān)督投資者的開采活動，防止其虛增成本，以提高“利潤石油”在整個(gè)開采石油中的比例，從而確保政府能夠通過產(chǎn)品分成協(xié)議獲得的應(yīng)得的石油份額。

3.引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。產(chǎn)品分成協(xié)議（productsharingagreements，PSA），指投資者與國家之間簽訂的協(xié)議，其中約定投資者承擔(dān)一切成本和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行勘探、開發(fā)活動，以取得某一約定份額的最終產(chǎn)品[4]。巴西1997年石油法只規(guī)定了特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一種石油開發(fā)權(quán)利取得方式，目前全世界只有美國、加拿大還采取單一的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一種石油資源開采模式方式。除少數(shù)國家如沙特、委內(nèi)瑞拉仍采用石油服務(wù)協(xié)議這種單一模式外，其他絕大多數(shù)國家已轉(zhuǎn)而采取混合模式，即法律允許包括特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、產(chǎn)品分成協(xié)議和石油服務(wù)協(xié)議在內(nèi)的多種石油資源開發(fā)方式，供在不同情況下適用。

12351號法律規(guī)定對戰(zhàn)略區(qū)塊的開發(fā)采用產(chǎn)品分成協(xié)議，在程序上產(chǎn)品分成協(xié)議采取招標(biāo)模式，由CNPE和MME確定招標(biāo)程序、石油銷售政策、最低當(dāng)?shù)爻煞忠螅╨ocal content）、批準(zhǔn)招標(biāo)公告文件、批準(zhǔn)產(chǎn)品分成協(xié)議，ANP起草招標(biāo)文件、組織招標(biāo)活動、起草產(chǎn)品分成協(xié)議。中標(biāo)者根據(jù)其在投標(biāo)書中承諾給予國家的份額石油，結(jié)合其當(dāng)?shù)爻煞忠蟪兄Z等指標(biāo)確定。

產(chǎn)品分成協(xié)議是一種歷史悠久的石油開采方式。進(jìn)入本世紀(jì)，許多石油生產(chǎn)國，如俄羅斯、哈薩克斯坦等認(rèn)為在當(dāng)前高油價(jià)背景下，采用產(chǎn)品分成協(xié)議投資者獲益太多，對東道國不公平，而紛紛放棄這種開采方式。在這種背景下，為什么巴西卻積極引進(jìn)這種合同模式呢？時(shí)任總統(tǒng)盧拉在給議會的立法建議書中還特意強(qiáng)調(diào)只有這種模式才能更好地實(shí)現(xiàn)國家利益呢？這一方面是由于巴西已經(jīng)建立了地質(zhì)資料的公開數(shù)據(jù)庫，并擁有公開公正的招標(biāo)程序，投資者必須合理地估計(jì)其成本和收益，而非漫天要價(jià)才有可能中標(biāo)；另一方面也是因?yàn)辂}層下油田屬于深海油田，其開采需要較高的技術(shù)和資金投入，只有相對優(yōu)厚的條件才能吸引投資者的投資。更重要的是新法律對產(chǎn)品分成協(xié)議的適用設(shè)置了先決條件，最主要的規(guī)定在每一個(gè)招標(biāo)區(qū)塊中預(yù)先留出30%的權(quán)益給Petrobras，對剩余70%的權(quán)益，Petrobras仍可以單獨(dú)或與其他投資者組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。這樣在繳納政府的分成后，其他投資者分得的利潤原油不會超過剩余原油的70%。此外，投資者仍需繳納簽約金、特許權(quán)費(fèi)等費(fèi)用。在項(xiàng)目管理上，除了Petrosal可以指定管委會主席和半數(shù)成員外，Petrobras還可以根據(jù)其擁有的權(quán)益指定部分管委會成員，而且Petrobras為所有鹽層下區(qū)塊的唯一作業(yè)方，這樣在生產(chǎn)過程中政府的利益也得到了加強(qiáng)。可見這種產(chǎn)品分成協(xié)議相比以前的特許權(quán)模式，更有利于國家取得較多的石油份額。

4.增強(qiáng)了Petrobras的競爭力和國家對其的控制力。巴西聯(lián)邦政府是Petrobras最大的股東和實(shí)際控制人，為了增強(qiáng)對它的控制，新法律規(guī)定聯(lián)邦政府將對其進(jìn)一步注資。這一注資將主要采用給予一定開發(fā)區(qū)塊的方式進(jìn)行，即不經(jīng)1997年石油法確立的招標(biāo)程序，由政府直接將部分戰(zhàn)略區(qū)塊油田授權(quán)Petrobras進(jìn)行開發(fā)。12276號法律對這種直接開發(fā)授予權(quán)進(jìn)行了最高額限制，即授予油田的估計(jì)儲量不得大于50億桶當(dāng)量（BOE）。直接授予Petrobras的油田按其價(jià)值轉(zhuǎn)化為巴西政府對Petrobras的增資，授予Petrobras一些區(qū)塊的原因除了增加國家的控制力外，還表明政府希望增強(qiáng)Petrobras的競爭力。

5.建立了石油基金。12351號法律除了規(guī)定產(chǎn)品分成協(xié)議外，還專辟一章規(guī)定用石油收益建立一個(gè)社會基金（fundo social），即通常所說的石油基金。根據(jù)該法律第48條，建立社會基金的主要目的是作為一種常規(guī)性經(jīng)濟(jì)來源，通過用于消除貧困、發(fā)展教育、文化、科學(xué)和技術(shù)項(xiàng)目等來促進(jìn)社會發(fā)展，以及調(diào)節(jié)因石油和其他不可再生能源價(jià)格起落造成的國民經(jīng)濟(jì)波動。社會基金的來源包括劃撥給該社會基金的產(chǎn)品分成協(xié)議簽約金、特許權(quán)費(fèi)，國家分得石油分成的銷售收入以及其他收入。社會基金將投資在本國和外國資產(chǎn)上，以實(shí)現(xiàn)保值和增值。在社會基金的管理上，設(shè)立專門的管理委員會，其成員除包括政府管理部門的公務(wù)人員外還有一定比例的民間團(tuán)體代表。

當(dāng)然，也不能認(rèn)為新的石油法律只是一味地關(guān)心本國的利益。早在2008年即有學(xué)者認(rèn)為巴西不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行石油法改革，認(rèn)為改革將帶來“給投資者過重財(cái)政負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”，“現(xiàn)在改變游戲規(guī)則將是不明智的決定”[5]。然而考察新法律可以發(fā)現(xiàn)在維護(hù)國家在鹽層下油田的利益同時(shí)，新法律也同樣體現(xiàn)了1997年石油法堅(jiān)持的公平、開放的市場競爭原則。如對鹽層下油田采取的PSA中，除了強(qiáng)制給予Petrobras的30%權(quán)益外，其余70%的權(quán)益仍采用公開招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓，不論國企、民企還是外企都一視同仁。即使Petrobras這30%的權(quán)益也必須按照中標(biāo)投資者承諾給聯(lián)邦政府的份額比例繳納利潤石油，也就是其他投資者繳納的利潤石油越多，Petrobras繳納給聯(lián)邦政府的也越多。此外，新法律只適用于戰(zhàn)略區(qū)塊的油田開發(fā)，其他油田仍按1997年石油法的規(guī)定辦理，從而保證了政策的延續(xù)性，起到穩(wěn)定投資者信心的作用。

三、對完善我國石油法律體制的啟示

盡管他國的模式直接移植到本國并不一定合適，但巴西石油法制的變革對我國今后石油立法的完善有一定的啟示作用。

首先，有必要加強(qiáng)石油立法。建設(shè)社會主義法治國家，首要的一點(diǎn)是要做到有法可依。作為世界排名第四的石油生產(chǎn)大國，我國至今沒有出臺石油法，調(diào)整石油法律關(guān)系的規(guī)范分散在多部法律文件中，且“多為條例、規(guī)章，不成體系而且效力層次較低，與石油工業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位不相適應(yīng)”；石油法律關(guān)系中一些基本問題，如主管部門、適用范圍、立法原則等都比較模糊，多由政策掌握，沒有形成可資憑借的法律規(guī)范，比較突出的如政府部門應(yīng)如何監(jiān)管三大石油公司的經(jīng)營活動、石油法制如何破除壟斷引入競爭機(jī)制、三大石油公司石油權(quán)益的取得方式、經(jīng)營暴利等問題都缺乏明確的法律規(guī)制，這些問題的解決都有賴于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。巴西的經(jīng)驗(yàn)告訴人們石油立法是做到石油規(guī)制領(lǐng)域法治化的前提，只有建立一個(gè)公正、透明、可操作性強(qiáng)的法律體系才能保障石油產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展。

其次，巴西將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊的作法值得借鑒。我國立法中沒有將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊，我國的礦產(chǎn)資源法只是規(guī)定“礦產(chǎn)儲量規(guī)模的大型、中型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院礦產(chǎn)儲量審批機(jī)構(gòu)規(guī)定”，“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃的開采”?，F(xiàn)實(shí)中除個(gè)別情況下允許外資參與大型油田的開發(fā)外（如渤海油田就有德士古、BP等參與開發(fā)），基本上都由國有石油企業(yè)壟斷開發(fā)，而且即便20世紀(jì)90年代將國有石油企業(yè)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)三足鼎立的局面，但實(shí)踐中三大石油公司基本上以地域?yàn)榻鐚?shí)行各自的壟斷，其基本格局是南方石油企業(yè)歸中石化、北方歸中石油，海洋油氣歸中海油，相互之間仍缺乏一定的競爭③。巴西的經(jīng)驗(yàn)告訴人們引入外來競爭對手不僅不會消弱國有石油公司的實(shí)力，反而會使國有石油公司更具活力和競爭力。新的石油法律盡管強(qiáng)調(diào)國家的石油利益，但同時(shí)也沒有放棄在戰(zhàn)略區(qū)塊的競爭機(jī)制。當(dāng)然中國的國情不同于巴西，但適當(dāng)引入競爭機(jī)制應(yīng)該是有益無害的，即使仍不允許外資和民企介入大型油田開發(fā)，也可以考慮通過立法來加強(qiáng)三大公司之間的競爭。如可以考慮像巴西那樣，大型油田的開采權(quán)由三大石油公司競標(biāo)取得，而不是現(xiàn)在的地域壟斷。

第三，巴西將石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果與改善民生直接相聯(lián)系的作法值得借鑒。國家有計(jì)劃地將石油“紅利”建立基金用于投資，是當(dāng)今眾多石油生產(chǎn)國實(shí)現(xiàn)石油收入的保值增值所采用的慣常作法。巴西聯(lián)邦政府通過建立新的產(chǎn)品分成協(xié)議制度，盡最大可能地保障本國在戰(zhàn)略區(qū)塊的石油收益，并立法將這些收益設(shè)立專門的社會基金，以其投資收益用于發(fā)展文教事業(yè)、消除貧困、降低失業(yè)率等社會事業(yè)。從一定意義上講，這一作法有助于緩和國內(nèi)問題、促進(jìn)民生發(fā)展，克服所謂“荷蘭病”④。因此，值得我國未來石油收益的分配和利用制度改革去借鑒。

我國石油企業(yè)在多年的生產(chǎn)經(jīng)營中為國家貢獻(xiàn)了大量的財(cái)政收入，這些收入反過來又通過財(cái)政的二次分配手段用于改善國計(jì)民生，促進(jìn)社會的發(fā)展。特別是近年來，國家通過征收石油特別收益金、對石油企業(yè)征收資源稅等一系列改革措施，有助于改善石油企業(yè)收益與國家稅收之間、國家財(cái)政收入與地方社會發(fā)展之間的關(guān)系。但是，作為世界排名第4的石油生產(chǎn)大國，我國石油產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的貢獻(xiàn)還有待提高，特別是有關(guān)實(shí)證研究也表明“‘荷蘭病在我國還是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾缘摹盵6]。因此，為解決我國在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、地區(qū)發(fā)展等方面問題，有賴于國家財(cái)政的財(cái)力支持，其中作為支柱產(chǎn)業(yè)之一的石油產(chǎn)業(yè)理應(yīng)有所貢獻(xiàn)。今后國家在設(shè)立石油基金時(shí)，有必要將利用石油財(cái)富改善民生和社會發(fā)展作為石油基金的主要目標(biāo)之一，實(shí)現(xiàn)將全民所有的自然資源用于改善全民幸福，真正作到取之于民用之于民。

注釋：

① 在國際上，中國的中國石油天然氣集團(tuán)公司（CNPC）和巴西的巴西國家石油公司（Petrobras）與其他五家國家石油公司（NOCs）一起通常被稱為石油“新七姐妹”，以區(qū)別與20世紀(jì)70年代提出的以西方跨國私人石油公司（IOCs）為代表的老石油“七姐妹”。

② 實(shí)際上，第12351號法律對鹽層下和戰(zhàn)略區(qū)塊采用了并稱的方式。這表明除了已發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田外，如果以后在其他區(qū)域發(fā)現(xiàn)大型油氣田時(shí)，政府也可以將其列為戰(zhàn)略區(qū)塊，從而提高了立法的未來適應(yīng)性。

③ 三大石油公司業(yè)務(wù)區(qū)域劃分具體見：《國務(wù)院關(guān)于組建中國石油天然氣集團(tuán)公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔1998〕57號）、《國務(wù)院關(guān)于組建中國石油化工集團(tuán)公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔1998〕58號）、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2011年修訂）第6條，原1982年《對外合作開采海洋石油資源條例》第5條。

④ 所謂“荷蘭病” 指一個(gè)國家或地區(qū)的資源產(chǎn)業(yè)突然繁榮往往會通過要素、產(chǎn)品和貨幣市場的一系列反應(yīng)而導(dǎo)致其他部門的衰落的現(xiàn)象。因其最早來自學(xué)者對20世紀(jì)60年代荷蘭問題的研究而得名。

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（責(zé)任編輯：關(guān)立新）