茹家團

【摘要】 文章在透析我國注冊會計師行業(yè)現(xiàn)狀，充分肯定近年來在規(guī)范監(jiān)管主體行為取得可圈可點、可喜可賀、令人滿意成績的基礎(chǔ)上，深刻分析了存在的主要問題及原因，對制度修訂提出了一些不成熟的修改建議，并對一些問題做了幾點說明。旨在進一步澄清實踐中的一些糊涂認識，厘清監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系，加強監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與溝通，促進制度建設(shè)與注冊會計師行業(yè)健康有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 監(jiān)管主體；關(guān)系；溝通協(xié)調(diào)；制度建設(shè)；注冊會計師行業(yè)

研究注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主體問題，應(yīng)當從行業(yè)監(jiān)管模式入手。我們知道，從20世紀80年代開始，我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式，先后經(jīng)歷了政府財政部門直接管理、政府財政部門和審計部門同時管理、注冊會計師協(xié)會受政府委托對行業(yè)實行自律管理以及政府收回部分權(quán)限、加強對注冊會計師行業(yè)的行政監(jiān)管四個主要階段。目前，我國注冊會計師行業(yè)確立了“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律為基礎(chǔ)、法律規(guī)范為保障”的注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式，形成了政府監(jiān)管與行業(yè)自律并行的格局。這完全符合注冊會計師行業(yè)監(jiān)管體制的國際發(fā)展趨勢和方向。筆者曾在《山西財稅》2012年第1期發(fā)表題為《我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管亟待解決的五個問題》的文章，認為我國注冊會計師行業(yè)目前“出現(xiàn)的問題主要系四次監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變所引起”。為了確保政府財政部門切實履行“監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)、推動”的職能，協(xié)同作戰(zhàn)，共同樹立政府監(jiān)管權(quán)威，發(fā)揮行業(yè)自律優(yōu)勢，進一步提高注冊會計師行業(yè)總體規(guī)模、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和社會公信力，有必要下大力氣進一步厘清行業(yè)監(jiān)管主體之間的職責以及主次地位，梳理監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系，搞好其溝通與協(xié)調(diào)；有必要下大功夫進一步加強注冊會計師行業(yè)制度建設(shè)與創(chuàng)新，規(guī)范監(jiān)管行為，加強監(jiān)管力度。

一、現(xiàn)狀研究

（一）監(jiān)管主體主要職責評述

我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主體包括政府監(jiān)管的政府部門和行業(yè)自律的注冊會計師協(xié)會（中國注冊會計師協(xié)會和地方注冊會計師協(xié)會）。目前，我國依法對注冊會計師行業(yè)實施監(jiān)管的政府部門主要有：財政部門、審計機關(guān)、證券監(jiān)督管理機構(gòu)、工商行政管理部門、稅務(wù)部門、中國人民銀行等，其中主要由財政部門、審計部門、證券監(jiān)督管理部門進行監(jiān)管。

1.財政部門

《中國注冊會計師法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門，依法對注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)”，確立了我國財政部門是注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的主導(dǎo)地位。國務(wù)院財政部門除了負責全國注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)督工作的總體規(guī)劃、政策研究和監(jiān)督指導(dǎo)工作，并直接開展或組織開展全國范圍內(nèi)的重點檢查和處罰工作外，依據(jù)相關(guān)法律與規(guī)范性文件規(guī)定，國務(wù)院財政部門還對注冊會計師行業(yè)的資格準入、執(zhí)業(yè)準則規(guī)則的審查和批準以及業(yè)務(wù)監(jiān)督進行監(jiān)管。對事務(wù)所的違法違規(guī)行為可給予警告、沒收違法所得、罰款、暫停其經(jīng)營業(yè)務(wù)或者予以撤銷的處罰；對注冊會計師的違法違規(guī)行為給予警告、暫停其執(zhí)行業(yè)務(wù)或者吊銷注冊會計師證書的處罰。

2.審計部門

《審計法》第三十條和《審計機關(guān)監(jiān)督社會審計組織審計業(yè)務(wù)質(zhì)量的暫行規(guī)定》第二條、第三條分別規(guī)定：“社會審計機構(gòu)審計的單位依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的，審計機關(guān)按照國務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對該社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告進行核查”； “審計機關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，開展對社會審計組織審計業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作”；“審計機關(guān)對社會審計組織承擔的資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計等業(yè)務(wù)出具的證明文件是否真實、合法進行監(jiān)督檢查”。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定，審計機關(guān)對被檢查的社會審計組織、注冊會計師，其執(zhí)業(yè)行為若有違反國家規(guī)定的，有權(quán)責令改正、給予警告、通報批評；有權(quán)建議有關(guān)主管機關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定予以處理、處罰；有權(quán)移送司法機關(guān)依法追究刑事責任；有權(quán)通報或者公布監(jiān)督檢查結(jié)果。

3.證券監(jiān)督管理機構(gòu)

《證券法》第一百六十九條規(guī)定：“……會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門批準”，“會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的審批管理辦法，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門制定?！憋@然，財政部和中國證監(jiān)會對注冊會計師、會計師事務(wù)所執(zhí)行證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)實行許可證管理。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定，證券監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)對從事證券業(yè)務(wù)的事務(wù)所實施檢查；從事證券業(yè)務(wù)行為，若有違法違規(guī)的應(yīng)當做出相應(yīng)處罰；對于會計師事務(wù)所、注冊會計師沒有執(zhí)業(yè)許可，擅自從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的，證券監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)依法責令改正、沒收違法所得、并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款。

4.其他行政監(jiān)管主體

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，工商行政管理部門依法對會計師事務(wù)所成立予以注冊登記、辦理工商年檢、對事務(wù)所的經(jīng)營活動進行監(jiān)督、檢查其業(yè)務(wù)范圍是否合法、考核其經(jīng)營管理狀況，依法擁有行政處罰權(quán)（如《公司法》第二百零八條規(guī)定，承擔資產(chǎn)評估、驗資或者驗證的機構(gòu)提供虛假材料的或因過失提供有重大遺漏的報告的由公司登記機關(guān)對其處以沒收違法所得、罰款等處罰）。同時，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，中國人民銀行對會計師事務(wù)所從事金融相關(guān)審計業(yè)務(wù)予以監(jiān)督；稅務(wù)部門依法對注冊會計師和事務(wù)所辦理稅務(wù)登記和實施稅收征管。

5.行業(yè)自律主體

如前所述，注冊會計師行業(yè)自律主體包括中國注冊會計師協(xié)會和地方注冊會計師協(xié)會。前者是注冊會計師的全國性社團組織；后者屬于地方性社團組織，專指省、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會?！吨袊詴嫀焻f(xié)會章程》規(guī)定，中國注冊會計師協(xié)會的職權(quán)主要有：審批、管理和服務(wù)本會會員；組織考試資格認證；擬訂注冊會計師執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則；監(jiān)督會員執(zhí)業(yè)質(zhì)量、職業(yè)道德；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)、外部關(guān)系；指導(dǎo)地方注冊會計師協(xié)會辦理注冊會計師注冊；對違反行業(yè)自律管理規(guī)范的行為予以懲戒；維護社會公眾利益和會員合法權(quán)益，促進行業(yè)健康發(fā)展。地方注冊會計師協(xié)會的《章程》由當?shù)貢T代表大會依法制定，并報本會及當?shù)卣鞴苄姓C關(guān)備案。省、自治區(qū)以下成立注冊會計師協(xié)會，須經(jīng)省級注冊會計師協(xié)會批準，報本會備案，其組織運行、職責權(quán)限，依照國家法律、行政法規(guī)及所在地省級協(xié)會的規(guī)定辦理。另外，《中國注冊會計師協(xié)會會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》第五條規(guī)定，注冊會計師協(xié)會在檢查中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)予懲戒問題可做出“訓誡”、“行業(yè)內(nèi)通報批評”、“公開譴責”等懲戒。

綜上可以看出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律的目標具有一致性。政府監(jiān)管著眼于市場的宏觀發(fā)展，側(cè)重公共管理和社會穩(wěn)定；行業(yè)自律著眼于行業(yè)利益，講求行業(yè)效益和同業(yè)公平。此外，政府監(jiān)管大多針對結(jié)果；行業(yè)自律則關(guān)注過程，貼近市場，具有針對性和及時性，能夠以“微調(diào)”的方法在過程中解決正在出現(xiàn)的問題。二者功能若能很好地相互配合與有機結(jié)合，有利于社會利益與行業(yè)目標的均衡。從理論或邏輯關(guān)系上講，行業(yè)自律能力愈強，政府監(jiān)管的層次和水平就愈高，市場發(fā)揮作用的空間就愈大，行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力就越強，行業(yè)做強做大就越有希望。

（二）各監(jiān)管主體之間的關(guān)系與協(xié)調(diào)評述

首先，從上述監(jiān)管主體評述不難看出，表面上，注冊會計師監(jiān)管主體代表面很全、機構(gòu)眾多，本應(yīng)出現(xiàn)監(jiān)管效力很高的局面。但是鑒于監(jiān)管主體之間權(quán)責界定不準、監(jiān)管重疊，主體關(guān)系不清、溝通欠缺，相互協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管弱化；鑒于監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系不順暢、協(xié)調(diào)出問題，服務(wù)不到位、作用難發(fā)揮，使得在監(jiān)督檢查中，屢屢出現(xiàn)重復(fù)檢查，且檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況，使得事務(wù)所無所適從、忙于應(yīng)付、負擔沉重，造成公共資源的浪費，甚至是極大浪費。其原因主要有因監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變而引起法律關(guān)系方面的，有權(quán)責界定方面的，也有協(xié)調(diào)配合方面的。

其次，行業(yè)自律主體的中國注冊會計師協(xié)會目前仍然是財政部的下屬單位，，政府監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會沒有真正意義上的完全分離。公共事務(wù)管理權(quán)的分配方面，哪些事務(wù)管理權(quán)由財政部門行使，哪些事務(wù)管理權(quán)由協(xié)會行使，二者之間沒有明確界限，財政部門的他律權(quán)與協(xié)會的自律權(quán)如何行使，如何既有利于強化監(jiān)管力度，又有利于減輕事務(wù)所的負擔，二者之間缺乏一個工作協(xié)調(diào)機制，影響監(jiān)管效率。

第三，從表面上看，省級注冊會計師協(xié)會承擔著對注冊會計師、會計師事務(wù)所進行日常執(zhí)業(yè)監(jiān)管的工作。但實際上，省級財政部門往往把地方注冊會計師協(xié)會當作其下屬事業(yè)單位，有的增掛一注冊會計師管理中心，從而有意無意地將注冊會計師協(xié)會打造成了一個集行政管理和行業(yè)自律于一身的管理機構(gòu)。

另外，根據(jù)目前有關(guān)規(guī)定，省級注冊會計師協(xié)會受中注協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)管權(quán)限范圍卻屬于省級財政部門。很難說清其中的關(guān)系（領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管與被監(jiān)管）。

（三）監(jiān)管主體與行業(yè)之間的關(guān)系與協(xié)調(diào)評述

在調(diào)查不同政府部門對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管中最為主要的問題時，我們采用了問卷調(diào)查和面對面座談相結(jié)合的方法。調(diào)查結(jié)果顯示：會計師事務(wù)所反映最強烈的是多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查問題。一般來說，一個會計師事務(wù)所一年要平均接受3~5個監(jiān)管主體的檢查，且出現(xiàn)一個監(jiān)管主體的不同級次檢查。這種多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查現(xiàn)象勢必加大了監(jiān)管與協(xié)調(diào)成本，成為影響行業(yè)健康發(fā)展的主要因素之一。

其次，注冊會計師協(xié)會本應(yīng)是以維護社會公共利益和服務(wù)會員為宗旨的社會團體。但我們在調(diào)查（專題抽樣問卷）其“維權(quán)、自律、服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)”執(zhí)行效果時，卻發(fā)現(xiàn)，認為“做得最不夠”的就是“維權(quán)”（62.93%），其次是“服務(wù)”（21.25％），再次是“自律”（13.21%）。造成協(xié)會未能很好履行維權(quán)和自律職能的主要原因，無非是注冊會計師協(xié)會“種了別人的地，荒了自家的田”。喜好行政式命令，忽視會員真正需求。

再次，注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管與協(xié)會自律之間，在機構(gòu)設(shè)置方面，兩者級次相同，本來各有各的職能，但執(zhí)行中加注了諸多人為因素，使得兩者究竟屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、還是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系大多地方很難說清。這種認識上的偏差，怎能不導(dǎo)致關(guān)系的混亂。

另外，注冊會計師行業(yè)行政監(jiān)管與協(xié)會自律之間，長期缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)機制，行政管理部門對協(xié)會的監(jiān)督和指導(dǎo)不夠，主要把精力集中在對事務(wù)所和注冊會計師的監(jiān)管上，忽略了對協(xié)會的監(jiān)督和指導(dǎo)。有的地方甚至出現(xiàn)實質(zhì)上的不接受或不愿接受監(jiān)督與指導(dǎo)。

（四）我國近年來推行的主要舉措

近年來，我國資本市場很少發(fā)生因注冊會計師審計失敗導(dǎo)致上市公司財務(wù)丑聞、投資者蒙受嚴重損失的重大惡性案件，充分說明財政部及各省級財政部門齊心協(xié)力，在注冊會計師行業(yè)有力地行使了行業(yè)監(jiān)管職能，并積極為注冊會計師行業(yè)各監(jiān)管主體之間、監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系進行協(xié)調(diào)，努力構(gòu)建上下聯(lián)動的監(jiān)管體制，舉措符合行業(yè)發(fā)展要求，提高了行業(yè)的公信力。歸納起來，推行的措施主要有以下三個方面。

1.市場資格準入的協(xié)調(diào)

以《注冊會計師法》為中心的行業(yè)法規(guī)體系對行業(yè)市場準入設(shè)定了行政許可制度，從源頭上消除或減輕了行業(yè)違法違規(guī)風險。財政部與其他各行政監(jiān)管主體、行業(yè)自律組織在市場進入機制上相協(xié)調(diào)舉措主要有：財政部會同證監(jiān)會共同對會計師事務(wù)所證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)許可證審批和監(jiān)管；工商登記信息與財政申報信息相脫節(jié)、有出入的問題，財政部與工商總局也已就雙方信息系統(tǒng)的相互開放進行了多次磋商，目前也取得了積極進展；對于會計師事務(wù)所審批、注冊會計師注冊備案、注冊會計師執(zhí)行證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)許可證審批等工作，財政部、省級財政部門、中注協(xié)和省級注協(xié)資料相互報送，滿足各方實現(xiàn)行政監(jiān)管、行業(yè)自律的要求。

2.執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的協(xié)調(diào)

為避免對會計師事務(wù)所的重復(fù)檢查，降低檢查成本，目前財政部門和注冊會計師行業(yè)協(xié)會之間施行聯(lián)合檢查，充分發(fā)揮注冊會計師協(xié)會對會計師事務(wù)所掌握情況多、對注冊會計師業(yè)務(wù)熟悉的優(yōu)勢，大大提高檢查效率；同時借助財政部門對企業(yè)會計工作的管理權(quán)威，以及相關(guān)職能部門對企業(yè)情況熟悉的優(yōu)勢，將對會計師事務(wù)所的檢查延伸到企業(yè)，對注冊會計師審計出的相關(guān)問題到企業(yè)進行核實，從而檢驗審計的質(zhì)量。顯然，這些措施具有對會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查標準統(tǒng)一、檢查內(nèi)容重復(fù)性減少、檢查次數(shù)減少和檢查內(nèi)容深入的優(yōu)勢，確保了行業(yè)檢查質(zhì)量。

3.執(zhí)業(yè)監(jiān)督的協(xié)調(diào)

目前，財政部及各省級財政部門擬著手設(shè)立注冊會計師行業(yè)報備系統(tǒng)平臺，以對會計師事務(wù)所基本信息、業(yè)務(wù)報備信息進行跟蹤、分析和利用，全面掌握事務(wù)所的客戶分布、審計報告數(shù)量、審計意見類型等執(zhí)業(yè)情況，并探索通過報備資料跟蹤分析重點企業(yè)的財務(wù)報表，了解其財務(wù)狀況。并在利用報備信息的基礎(chǔ)上，了解會計師事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量管理、分所管理模式等情況，及時通報有關(guān)監(jiān)管信息，與會計師事務(wù)所建立良好的監(jiān)督互動關(guān)系。這一措施能有效促進財政部與其他各行政監(jiān)管主體之間、與注冊會計師行業(yè)協(xié)會之間共同及時掌握會計師事務(wù)所基本信息、業(yè)務(wù)信息，實現(xiàn)檢查資源和檢查成果的共享，加強對行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量、內(nèi)部治理狀況的監(jiān)管效能，同時也可達到實時監(jiān)控企業(yè)會計信息質(zhì)量的良好效果。

二、問題研究

（一）各監(jiān)管主體之間關(guān)系與協(xié)調(diào)存在的主要問題

1.權(quán)責界定不準，監(jiān)管重疊

如前所述，注冊會計師行業(yè)政府監(jiān)管主體權(quán)責界定不清、職能重疊交錯、多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在。如財政部門與審計部門在國有企業(yè)的審計重疊；財政部門與證券監(jiān)督管理機構(gòu)在上市公司的會計監(jiān)管重疊。各行政監(jiān)管主體對會計師事務(wù)所的檢查在方式上有三種模式：一是從企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查入手，延伸檢查會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量。二是從會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查入手，延伸檢查企業(yè)會計信息質(zhì)量。三是將兩種手段有機結(jié)合，各有側(cè)重。例如：目前，審計部門根據(jù)《審計法》中有關(guān)對社會審計進行監(jiān)督的規(guī)定，每年都要組織對會計師事務(wù)所特別是對具有證券業(yè)資格事務(wù)所的檢查，其檢查對象、內(nèi)容、方式都與財政部門有所重復(fù)，其并不是單純的企業(yè)會計信息延伸檢查，而是介入事務(wù)所管理檢查，相應(yīng)帶來財政部門處理上的困難。其他行政監(jiān)管主體在行使監(jiān)督權(quán)時也存在這種擴大職權(quán)范圍的檢查。

再者，財政部門內(nèi)部也存在重復(fù)檢查。財政部每年直接組織專員辦開展對部分事務(wù)所的檢查與調(diào)查，專員辦在會計信息檢查中也可能延伸檢查部分會計師事務(wù)所。同時，地方財政部門每年也要組織對會計師事務(wù)所的檢查，其檢查對象、內(nèi)容、方式均有重復(fù)。這不僅給被監(jiān)管的會計師事務(wù)加重了負擔，而且也降低了行政監(jiān)管的權(quán)威性和可執(zhí)行性。

另外，財政部門與行業(yè)自律檢查在檢查內(nèi)容上也有重疊，均涉及事務(wù)所的內(nèi)部控制、執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查等。

2.主體關(guān)系不清，溝通欠缺

注冊會計師行業(yè)監(jiān)管主體關(guān)系不清、溝通欠缺主要表現(xiàn)為四個方面。一是行政監(jiān)管部門之間主次地位不明、關(guān)系不清；二是行政監(jiān)管主體內(nèi)部不同管理層次之間，受利益驅(qū)使，人為造成關(guān)系混亂；三是長期缺乏溝通機制和牽頭部門（欠主動）致使行業(yè)監(jiān)管主體之間的溝通欠缺；四是行政管理與自律管理界限不明。如《中國注冊會計師協(xié)會章程》規(guī)定，注冊會計師協(xié)會理事會的職權(quán)有“聘任本會常設(shè)辦事機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員”、“審議本會常設(shè)辦事機構(gòu)職能部門的設(shè)置”、“審議、批準本會常設(shè)辦事機構(gòu)的年度工作報告”等。按照有關(guān)規(guī)定，上述也恰恰屬于財政部門之職權(quán)。再如注冊會計師協(xié)會秘書處是其理事會的常設(shè)機構(gòu)，它卻由財政部門和理事會雙重領(lǐng)導(dǎo)，使得理事要行使（意見不一致時）職權(quán)遇到困難，尤其是當財政部門與理事會的意見有沖突時，矛盾便產(chǎn)生，甚至升級。

3.相互協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管弱化

協(xié)調(diào)關(guān)系主要是以下四個方面的關(guān)系：一是財政部門與相關(guān)政府監(jiān)管部門間的關(guān)系；二是財政部門行政監(jiān)督與行業(yè)自律的關(guān)系；三是財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查機構(gòu)、會計管理機構(gòu)與法制機構(gòu)在注冊會計師行業(yè)監(jiān)督管理上的關(guān)系；四是財政部對專員辦和地方財政部門的工作指導(dǎo)關(guān)系。其中，財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查機構(gòu)、會計管理機構(gòu)與法制機構(gòu)在注冊會計師行業(yè)監(jiān)督管理上的職責關(guān)系，已由財政部相關(guān)文件做了明確規(guī)定，目前運行比較協(xié)調(diào)順暢。但是其他監(jiān)管主體之間沒有正式的配合與協(xié)調(diào)機制，各自為政。多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，不僅損害了政府的監(jiān)管形象，而且有意無意地增加了會計師事務(wù)所負擔，還極大地削弱了政府監(jiān)管的效能。

（二）監(jiān)管主體與行業(yè)之間關(guān)系與協(xié)調(diào)存在的主要問題

1.關(guān)系不順暢，協(xié)調(diào)出問題

對會計師事務(wù)所與注冊會計師的行政管理權(quán)主要分為：進入管理、執(zhí)業(yè)管理、退出管理。進入管理權(quán)，現(xiàn)已明確分配給行業(yè)主管部門——財政部；退出管理權(quán)，也已明確分配給行業(yè)主管部門——財政部，其他行政監(jiān)管主體在行政處罰會計師事務(wù)所與注冊會計師時理應(yīng)移送財政部門統(tǒng)一處理。執(zhí)業(yè)管理權(quán)分為執(zhí)業(yè)標準管理權(quán)和執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)。執(zhí)業(yè)標準是整個行業(yè)執(zhí)業(yè)中應(yīng)遵循的專業(yè)標準，應(yīng)由行業(yè)自律協(xié)會承擔，但現(xiàn)在行業(yè)主管部門介入，二者相互協(xié)調(diào)不夠。執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)，除了行業(yè)主管部門——財政部享有外，其他接受注冊會計師服務(wù)的主管部門也享有管理權(quán)，在具體行使執(zhí)業(yè)檢查、監(jiān)督權(quán)時沒有考慮與行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)配合，沒有做到優(yōu)勢互補，也沒有形成監(jiān)管合力。

財政部門與行業(yè)協(xié)會在對行業(yè)的監(jiān)督檢查協(xié)調(diào)機制上，也存在缺乏相互溝通。對會計師事務(wù)所、注冊會計師的日常檢查二者都進行，重復(fù)檢查問題嚴重。

2.服務(wù)不到位，作用難發(fā)揮

《注冊會計師法》明確規(guī)定注冊會計師協(xié)會的性質(zhì)為社會團體，由于該法的制定建立在“注冊會計師協(xié)會受政府委托對行業(yè)實行自律管理”模式之下，使得在實踐中注冊會計師協(xié)會一直以“亦民亦官”的角色對注冊會計師行業(yè)進行管理，將行政監(jiān)管與行業(yè)自律職能混為一談，至今未能真正建立起行業(yè)自律機制、維權(quán)機制、服務(wù)機制、協(xié)調(diào)機制，履行行業(yè)自律組織本應(yīng)屬于自己的“維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”宗旨。造成服務(wù)不到位，作用難發(fā)揮，同時也沒很好地完成政府委托的管理職能。主要表現(xiàn)在：一是對注冊會計師和事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查往往流于形式；二是對事務(wù)所和注冊會計師造假等惡劣的審計品質(zhì)問題監(jiān)控滯后、效率低下以及懲戒無力；三是對會員的處罰措施不力。另外，注冊會計師協(xié)會是會員自愿加入的社會團體，其處罰力度非常有限，處罰程序極不透明，處罰形式也僅限于會員權(quán)利范圍內(nèi)，一般是強制后續(xù)教育和暫停會員資格，最嚴厲就是取消會員資格，對被處罰人的執(zhí)業(yè)不產(chǎn)生實質(zhì)影響，無法達到應(yīng)有的懲戒效果。

（三）存在問題的原因分析

1.從法律法規(guī)體系方面分析

《會計法》作為我國會計法律制度中層次最高的法律規(guī)范，它是制定注冊會計師相關(guān)法規(guī)的依據(jù)，它原則性地規(guī)定了審計報告的提供以及審計監(jiān)督的內(nèi)容。《注冊會計師法》是注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的基本法，它從立法目的、基本原則、行業(yè)管理、考試和注冊、業(yè)務(wù)范圍和規(guī)則、會計師事務(wù)所、注冊會計師協(xié)會、法律責任等方面進行規(guī)定。在注冊會計師法規(guī)體系內(nèi)部，行業(yè)母法《注冊會計師法》系基本的監(jiān)管法規(guī)，《公司法》、《證券法》等法規(guī)對該行業(yè)監(jiān)管起著補充作用?！蹲詴嫀熥赞k法》、《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《會計師事務(wù)所職業(yè)風險基金管理辦法》、《注冊會計師全國統(tǒng)一考試辦法》、《關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》、《會計師事務(wù)所分所管理暫行辦法》、《會計師事務(wù)所財務(wù)管理暫行辦法》、《云南省會計條例》、《海南省注冊會計師條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)注冊會計師條例》、《關(guān)于會計師事務(wù)所為企業(yè)出具虛假驗資證明應(yīng)如何處理的復(fù)函》、《關(guān)于驗資單位對多個案件債權(quán)人損失應(yīng)如何承擔責任的批復(fù)》、《關(guān)于會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所脫鉤改制前民事責任承擔問題的通知》、《關(guān)于金融機構(gòu)為企業(yè)出具不實或者虛假驗資報告資金證明如何承擔民事責任問題的通知》、《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋更加細化了我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管法規(guī)。可見，我國注冊會計師監(jiān)管法規(guī)體系基本形成，幾乎涉及行業(yè)的各個領(lǐng)域或方面，無論從原則性規(guī)范，還是操作性規(guī)范，都做出了較為詳盡、合理的規(guī)定。但是我們必須承認，這些法律、相關(guān)的行政法規(guī)以及規(guī)章等規(guī)范性文件的制定與出臺是在特定的形勢和不同的行業(yè)監(jiān)管模式下所立，因此難免存在法規(guī)體系統(tǒng)一銜接方面的缺憾或缺失。應(yīng)當說，現(xiàn)行的《注冊會計師法》已經(jīng)嚴重滯后，越來越不適應(yīng)監(jiān)管模式和經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，亟需修訂。同時，《注冊會計師法》與己經(jīng)修訂完成的《證券法》、《公司法》、《審計法》等相關(guān)法律也存在著諸多不銜接。我們贊同有關(guān)專家學者已經(jīng)總結(jié)出的幾種主要表現(xiàn)：一是沒有明確以財政部門為主導(dǎo)，證監(jiān)、審計、工商等部門相配合的行政監(jiān)管體制；二是沒有明確界定政府監(jiān)管和行業(yè)自律的職能分工，以構(gòu)建清晰的行業(yè)管理體制；三是沒有細化和明確法律責任條款及適用情形，特別是增強審計責任認定的可操作性，不能確保處理處罰的客觀公正；四是《公司法》、《證券法》的相關(guān)處罰規(guī)定與《注冊會計師法》不一致，無法統(tǒng)一各監(jiān)管部門的執(zhí)法尺度；五是懲處力度不足，沒有將行政處罰與民事責任、刑事責任的追究銜接起來，形成完整的法律責任追究機制，督促注冊會計師提高風險意識。

2.從權(quán)責界定方面分析

主要是相關(guān)行政監(jiān)管主體職權(quán)范圍的自我擴大化。主要體現(xiàn)在審計部門、證券監(jiān)督管理機構(gòu)，均從會計信息質(zhì)量檢查延伸至審計質(zhì)量檢查，與注冊會計師行業(yè)行政主管部門——財政部的行政管理權(quán)重疊。證監(jiān)會、審計署等政府監(jiān)管部門對事務(wù)所進行日常監(jiān)督檢查，也與行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)督權(quán)重疊。財政部門與審計部門在“社會審計”監(jiān)督方面仍然存在權(quán)限不清的狀況。工商部門對注冊會計師行業(yè)的行政管理權(quán)與財政部的行政管理權(quán)重疊。注冊會計師協(xié)會代行了政府部分行政職能，形成協(xié)會的多重身份和多重領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實定位模糊，政府和協(xié)會之間管理權(quán)限的界限不清晰。注冊會計師行業(yè)協(xié)會缺乏自律管理，影響監(jiān)管效果，注冊會計師行業(yè)協(xié)會自律管理權(quán)急需法律予以明確確認?，F(xiàn)實情況也迫切需要進一步明確由財政部門統(tǒng)一負責注冊會計師行業(yè)的行政管理和監(jiān)督檢查權(quán)。

3.從協(xié)調(diào)配合方面分析

主要表現(xiàn)在重復(fù)的檢查內(nèi)容、不同的檢查標準、不一致的處罰標準、重復(fù)的行政處罰。其原因主要是其他各行政監(jiān)管主體與財政部門、行業(yè)協(xié)會沒有溝通，并不通過行業(yè)主管部門進行執(zhí)業(yè)檢查，擅自擴大檢查范圍。財政部門與行業(yè)協(xié)會之間在日常監(jiān)督和重點檢查方面，也存在財政部門介入行業(yè)協(xié)會行駛的日常監(jiān)督，檢查頻率高。對會計師事務(wù)所、注冊會計師的刑事、行政處罰與民事處罰由于法規(guī)體系的不銜接也存在不協(xié)調(diào)。

4.從行業(yè)發(fā)展方面分析

多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查、行政處罰不一致等問題嚴重阻礙注冊會計師行業(yè)的健康發(fā)展?；鶎訒嫀熓聞?wù)所疲與應(yīng)對多種檢查，無暇更多關(guān)注內(nèi)部控制質(zhì)量、執(zhí)業(yè)水平與執(zhí)業(yè)素質(zhì)的提高，影響注冊會計師獨立、客觀、公正地執(zhí)行注冊會計師業(yè)務(wù)，反而產(chǎn)生消極應(yīng)對情緒，導(dǎo)致監(jiān)管失效，喪失了監(jiān)管存在的真實意義。“揭露舞弊、維護誠信”是社會審計應(yīng)盡的責任，也需要有良好的外部、內(nèi)部監(jiān)管環(huán)境，維護行業(yè)執(zhí)業(yè)秩序，杜絕不正當競爭、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖現(xiàn)象、利用人事關(guān)系招攬業(yè)務(wù)等一系列嚴重影響審計客觀性和公正性現(xiàn)象。

三、制度修改建議

（一）對法律的修改建議

1.對《會計法》的修改建議

作為規(guī)范會計工作的基本法律，《會計法》有必要對會計監(jiān)督的主體作出規(guī)定，以體現(xiàn)財政部門與審計部門、證券監(jiān)管部門等各類政府監(jiān)管主體之間的主次關(guān)系與地位。《會計法》第三十一條第三款規(guī)定：“財政部門有權(quán)對會計師事務(wù)所出具審計報告的程序和內(nèi)容進行監(jiān)督?！?建議將該條款修改為：“財政部門有權(quán)對會計師事務(wù)所出具審計報告的程序和內(nèi)容進行監(jiān)督。審計、證券監(jiān)管、稅務(wù)等部門因履行職責需要對會計師事務(wù)所進行監(jiān)督檢查時，應(yīng)當由財政部門會同參加。”

2.對《注冊會計師法》的修改建議

（1）建議在《注冊會計師法》的總則中明確規(guī)定注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管體制為政府監(jiān)督與行業(yè)自律相結(jié)合。

《注冊會計師法》總則第四條規(guī)定：“注冊會計師協(xié)會是由注冊會計師組成的社會團體。中國注冊會計師協(xié)會是注冊會計師的全國組織，省、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會是注冊會計師的地方組織?！痹摋l款規(guī)定了注冊會計師協(xié)會的性質(zhì)。第五條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門，依法對注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)?！痹摋l款授權(quán)財政部門有權(quán)代表政府對注冊會計師行業(yè)行使監(jiān)督職能。以上兩個條款僅僅明確規(guī)定了政府監(jiān)督的職能，而沒有規(guī)定行業(yè)自律的職能，不能充分體現(xiàn)國務(wù)院提出的“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自我管理”的要求。建議在總則中增加第四條第二款：“注冊會計師協(xié)會依法對注冊會計師、會計師事務(wù)所進行維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”，或者增加一個條款明確規(guī)定：“我國的注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管體制為政府監(jiān)督與行業(yè)自律相結(jié)合?！?/p>

（2）建議在《注冊會計師法》總則中明確規(guī)定各類政府監(jiān)管部門的主次關(guān)系和地位。

為了與《會計法》的有關(guān)規(guī)定相一致，建議在《注冊會計師法》總則中增加一個條款，明確規(guī)定：“國務(wù)院財政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門是注冊會計師行業(yè)的政府主管機關(guān)，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管活動及其與協(xié)會之間的關(guān)系?！?/p>

（3）建議在《注冊會計師法》總則中明確規(guī)定政府監(jiān)管部門及其工作人員的法律職責。

為了完善對監(jiān)督主體的約束機制，建議在《注冊會計師法》總則中增加一個條款：“財政部門工作人員應(yīng)當忠于職守，公正廉明，依法履行監(jiān)管職責，不得利用職務(wù)便利牟取不正當利益，不得泄露所知悉的有關(guān)單位和個人的商業(yè)秘密?！?/p>

（4）建議在《注冊會計師法》第六章法律責任中明確規(guī)定，監(jiān)管主體及其工作人員未依法履行職責時應(yīng)當承擔的法律責任。

為了有效控制監(jiān)管者的行為，依法對監(jiān)管主體的違法行為進行處罰，建議在《注冊會計師法》第六章中增加三個條款：

①財政部門不依法履行職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；

②財政部門工作人員不履行本法規(guī)定的職責，濫用職權(quán)、玩忽職守，利用職務(wù)便利牟取不正當利益，或者泄露有關(guān)單位和個人的商業(yè)秘密的，依法追究法律責任；

③注冊會計師協(xié)會未勤勉盡責，履行本法規(guī)定職責的，由財政主管部門責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告。

（5）建議《注冊會計師法》第五章“注冊會計師協(xié)會”之中，明確規(guī)定注冊會計師協(xié)會的職權(quán)。

盡管《注冊會計師法》第四條規(guī)定：“注冊會計師協(xié)會是由注冊會計師組成的社會團體”，但是實踐中的注冊會計師協(xié)會一直以“亦民亦官”的角色對注冊會計師行業(yè)進行管理。作為自律性的社會團體，應(yīng)當恢復(fù)其獨立性的身份，與政府脫鉤，真正成為非盈利的民間自律組織，實現(xiàn)其維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能。

《注冊會計師法》第三十五條規(guī)定：“中國注冊會計師協(xié)會依法擬訂注冊會計師執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則，報國務(wù)院財政部門批準后施行?！苯ㄗh將該條款修改為：注冊會計師協(xié)會有權(quán)對注冊會計師和會計師事務(wù)所進行執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查。其內(nèi)容主要包括：①注冊會計師執(zhí)業(yè)準則（規(guī)則）的執(zhí)行情況；②注冊會計師職業(yè)道德準則的遵守情況；③后續(xù)教育準則的落實情況；④事務(wù)所內(nèi)部管理的規(guī)范情況等。

（6）建議明確規(guī)定財政部門為會計師事務(wù)所的登記機關(guān)

《注冊會計師法》第二十五條第一款規(guī)定：“設(shè)立會計師事務(wù)所，由國務(wù)院財政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門批準?！痹摋l款規(guī)定了財政部門為會計師事務(wù)所的設(shè)立審批部門。為了消除行政權(quán)力的重復(fù)設(shè)置，建議取消工商部門對注冊會計師行業(yè)的行政管理權(quán)，改為由財政部門作為登記部門。因此，建議將該條款修改為：“設(shè)立會計師事務(wù)所，由國務(wù)院財政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門批準和登記?！?/p>

3.對《證券法》的修改建議

《證券法》第一百六十九條規(guī)定：“投資咨詢機構(gòu)、財務(wù)顧問機構(gòu)、資信評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門批準。投資咨詢機構(gòu)、財務(wù)顧問機構(gòu)、資信評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的審批管理辦法，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)和有關(guān)主管部門制定?！痹摋l款設(shè)定了會計師事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)的行政許可限制，增加了證券監(jiān)管部門作為會計師事務(wù)所從事證券服務(wù)的監(jiān)管主體。實踐中的準入門檻主要是會計師事務(wù)所的業(yè)務(wù)收入、注冊會計師的人數(shù)等，無法真正檢測其質(zhì)量控制和風險管理能力。歷史上曾對律師事務(wù)所設(shè)定的證券業(yè)務(wù)特許資格在清理行政審批時被取消了，市場并未無序。此外，會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)準則由財政部門制定，因此由財政部門對會計師事務(wù)所的證券服務(wù)進行監(jiān)管更為專業(yè)和有效。建議該條款中取消會計師事務(wù)所作為證券監(jiān)管部門特許資格的審核對象。

（二）對規(guī)章的修改建議

1.對《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》的修改建議

《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》第十五條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門及其派出機構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市財政部門依法對會計師事務(wù)所出具的審計報告的程序和內(nèi)容實施監(jiān)督檢查?！痹摋l款明確規(guī)定了財政部門對會計師事務(wù)所的監(jiān)督檢查權(quán)。為了協(xié)調(diào)、配合證監(jiān)會、審計署等派生監(jiān)管部門對會計師事務(wù)所的業(yè)務(wù)檢查，體現(xiàn)財政部門的主導(dǎo)監(jiān)管地位，建議該條增加第二款：“審計、證券監(jiān)管、稅務(wù)等部門因履行職責需要對會計師事務(wù)所進行監(jiān)督檢查時，應(yīng)當由同級財政部門會同參加?！?/p>

2.對《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》的修改建議

（1）建議在《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》中規(guī)定由財政部門作為會計師事務(wù)所的登記機關(guān)。

為了與上述《注冊會計師法》相關(guān)內(nèi)容相一致，取消會計師事務(wù)所的工商登記，改由財政部門登記機關(guān)，建議修改第十四條、第十七條：

①《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第十四條規(guī)定了申請設(shè)立會計師事務(wù)所應(yīng)當向省級財政部門提交的八項材料，建議取消第四項：“工商行政管理部門出具的企業(yè)名稱預(yù)先核準通知書復(fù)印件”；

②《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第十七條規(guī)定：“經(jīng)省級財政部門批準的會計師事務(wù)所，應(yīng)當依法辦理工商登記手續(xù)?！苯ㄗh該條款改為：“經(jīng)省級財政部門批準的會計師事務(wù)所，應(yīng)當由當?shù)刎斦块T辦理登記手續(xù)?！?/p>

（2）建議在《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》中明確規(guī)定省級財政部門建立會計師事務(wù)所信息檔案的職責。

《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》第四十七條第二款規(guī)定：“省級財政部門應(yīng)當建立信息報告制度，對會計師事務(wù)所、注冊會計師發(fā)生的重大違法違規(guī)案件機上上報制度?！睘榱税l(fā)揮財政部門的主管職責和主導(dǎo)作用，加強與其他部門的溝通和協(xié)調(diào)，避免重復(fù)檢查和重復(fù)報備，有必要建立專門管理機構(gòu)和統(tǒng)一信息管理。建議將該條增加第二款：“省級財政部門應(yīng)當建立會計師事務(wù)所和注冊會計師的信息檔案，根據(jù)需要與審計、證券、稅務(wù)等部門溝通協(xié)調(diào)?！?/p>

（三）對規(guī)范性文件的修改建議

1.在《會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》中明確規(guī)定財政部門與相關(guān)監(jiān)管部門的主次關(guān)系和地位

《會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》第四條第二款規(guī)定：“財政部門應(yīng)加強與相關(guān)監(jiān)管部門以及注冊會計師協(xié)會的溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力?！睘榱伺c上述《會計師》、《注冊會計師法》的相關(guān)規(guī)定相一致，建議將該條款修改為：“財政部門應(yīng)加強與相關(guān)監(jiān)管部門以及注冊會計師協(xié)會的溝通協(xié)調(diào)，會同相關(guān)監(jiān)管部門對會計師事務(wù)所進行業(yè)務(wù)延伸檢查。”

2.在《會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》中明確規(guī)定財政部門對會計師事務(wù)所和注冊會計師的集中處罰權(quán)

《會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》第三條第二款規(guī)定：“財政部和省級財政部門依法行使對會計師事務(wù)所和注冊會計師的處理處罰權(quán)?！睘榱梭w現(xiàn)財政部門的主管地位，避免多頭處罰，應(yīng)當由財政部門對會計師事務(wù)所和注冊會計師集中行使處罰權(quán)。建議將該條款增加第三款：“相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)會計師事務(wù)所和注冊會計師存在違法違規(guī)行為的，應(yīng)當通報財政部門，由財政部門依法行使處理處罰權(quán)。”

（四）需要說明的幾個問題

1.明確責任，財政部門應(yīng)當主動承擔溝通協(xié)調(diào)的主要責任

財政部門是注冊會計師行業(yè)的主管部門，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管活動及其與協(xié)會之間的關(guān)系，主動與證監(jiān)會、國資委、審計署、銀監(jiān)會等相關(guān)職能部門加強配合，按照“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各有側(cè)重、整體聯(lián)動、形成合力”的原則，與相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)加強溝通與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)檢查和重復(fù)報備。只有當審計信息質(zhì)量或?qū)徲嫹?wù)市場發(fā)生系統(tǒng)性信任危機或?qū)ι鐣娎嬗兄卮笥绊懙膯挝蝗缟鲜泄尽⒔鹑?、保險、證券機構(gòu)等發(fā)生重大審計失敗時，政府才果斷介入，直接行使其行政權(quán)力進行處罰或?qū)ψ月山M織施加影響和壓力迫使其改進監(jiān)管，增強政府的影響力、威懾力和社會效果。因此有必要通過立法進一步細化財政部門的溝通協(xié)調(diào)的職責。建議制定《注冊會計師法實施細則》，明確規(guī)定：一是財政部門應(yīng)當專門設(shè)立負責注冊會計師行業(yè)管理的部門，將散于財政部會計司、監(jiān)督檢查局、條法司等部門的相關(guān)職責收歸該部門管理；二是專設(shè)職能部門與專業(yè)委員會；三是制定注冊會計師、會計師事務(wù)所信息檔案管理制度，便于與證監(jiān)會、注協(xié)等其他監(jiān)管主體進行協(xié)調(diào)與溝通。

2.明確性質(zhì)，注冊會計師行業(yè)自律組織宗旨應(yīng)當界定準確

《注冊會計師法》第四條明確規(guī)定注冊會計師協(xié)會的性質(zhì)為社會團體，但是實踐中的注冊會計師協(xié)會一直以“亦民亦官”的角色對注冊會計師行業(yè)進行管理，容易造成管理的無序。作為自律性的社會團體，應(yīng)當恢復(fù)其獨立性的身份，與政府脫鉤，真正成為非盈利的民間自律組織，實現(xiàn)其維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能。根據(jù)社團組織的性質(zhì)和社會責任等，建議在《中國注冊會計師協(xié)會章程》中，應(yīng)當明確界定注冊會計師行業(yè)自律組織的宗旨應(yīng)當是“維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”，理應(yīng)弱化其監(jiān)管功能。

3.明確機構(gòu)，注冊會計師協(xié)會應(yīng)當設(shè)立必要的專門委員會

注冊會計師協(xié)會作為注冊會計師行業(yè)的自律性組織，具有較強的專業(yè)性，各國均設(shè)立了專門委員會以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。建議制定《注冊會計師法實施細則》，明確規(guī)定專門委員會的設(shè)立要求。即注冊會計師協(xié)會應(yīng)當成立各專業(yè)委員會，包括審計準則委員會、紀律（懲戒）委員會、調(diào)查委員會、職業(yè)道德委員會、職業(yè)教育委員會、質(zhì)量控制委員會、執(zhí)業(yè)責任鑒定委員會、注冊委員會和考試委員會等。制定行業(yè)檢查、政府委托與聯(lián)手檢查等執(zhí)業(yè)手段，強化會計師事務(wù)所內(nèi)部日?？刂?，以體現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責。

4.明確機制，監(jiān)管主體與行業(yè)應(yīng)當牢固樹立自我約束意識

行政監(jiān)管主體應(yīng)當建立監(jiān)管主體約束長效機制，通過推進法制監(jiān)管、推行責任監(jiān)管、采取回應(yīng)監(jiān)管等方法約束監(jiān)管主體的權(quán)利與行為，使我國監(jiān)管主體的監(jiān)管行為進一步予以規(guī)范，為注冊會計師行業(yè)營造良好的外圍環(huán)境。對行業(yè)自律組織在職責范圍內(nèi)的履職行為及其結(jié)果也應(yīng)當進行定期考評，從而對其履職行為產(chǎn)生約束作用。為此，建議制訂和出臺規(guī)范性文件，建立約束長效機制，引導(dǎo)監(jiān)管主體與行業(yè)自律組織牢固樹立自我約束意識。

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