肖磊

摘 要:改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會開始進(jìn)入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型的歷史時期,在這一意義深遠(yuǎn)的歷史轉(zhuǎn)型期,公共財政應(yīng)該是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足社會公共需要的政府理財?shù)倪^程,公共財政的職能應(yīng)定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)為基本職能。

關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型公共財政財政職能

中圖分類號:F8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(b)-0189-02

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會開始進(jìn)入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型的歷史時期。十一屆三中全會以后,我國實(shí)行對內(nèi)改革對外開放,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展由以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)型;黨的十四大以來,我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,目前已經(jīng)基本確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,市場經(jīng)濟(jì)主體地位得到了世界上大多數(shù)國家的承認(rèn);《“十一五”規(guī)劃綱要》提出要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局,把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道,并將構(gòu)建和諧社會確立為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。這充分表明我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入旨在實(shí)現(xiàn)“和諧發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期。公共財政理論是以市場經(jīng)濟(jì)為前提,以"公共產(chǎn)品"理論為依據(jù),彌補(bǔ)"市場缺陷"和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的的財政理論,公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政制度。因此,在這一意義深遠(yuǎn)的歷史轉(zhuǎn)型期,公共財政應(yīng)該是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足社會公共需要的政府理財?shù)倪^程,公共財政的職能應(yīng)定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)為基本職能。

1 滿足社會共同需要

公共財政的內(nèi)在含義是:取之用民、用之于民,產(chǎn)生人民期望的結(jié)果;以公共利益為最高導(dǎo)向,確保政府得自人民的資源,按照人民的意愿使用,并產(chǎn)生人民期望的結(jié)果的一整套制度安排和實(shí)施機(jī)制。這一內(nèi)涵反映了公共財政的本質(zhì)特征—— 公共性,體現(xiàn)了公共財政的基本要求—— 以公共利益為核心,滿足社會公共需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)。

社會公共需要是指向社會提供安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要條件的需要。與微觀經(jīng)濟(jì)主體的個別需要相比,社會公共需要是就整個社會而言的。為了維持一定的政治和經(jīng)濟(jì)生活,為了向全體國民提供一個正常的生活、生產(chǎn)和工作環(huán)境,一部分社會職能必須

由國家集中組織和執(zhí)行,如國防、外交、公安司法、行政管理、基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)科學(xué)研究、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等—— 這些都是典型的社會公共需要。

公共財政作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)活動形式,必須承擔(dān)起滿足社會公共需要的職責(zé)。公共財政是市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,相對市場機(jī)制而言,政府的職能是彌補(bǔ)市場的缺陷,滿足社會公共需要,財政則是實(shí)現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是,市場機(jī)制本身也存在著自發(fā)性、盲目性等缺陷,表現(xiàn)在不能提供公共產(chǎn)品、收入分配兩極分化和經(jīng)濟(jì)大起大落。這些市場失靈的地方正是政府發(fā)揮作用的地方。因而,公共財政的主要職能就是彌補(bǔ)市場缺陷,提供公共服務(wù),滿足社會的共同需要。

相對于帶有事無巨細(xì)、包攬一切特點(diǎn)的“生產(chǎn)建設(shè)財政”的職能范圍而言,公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。所謂社會公共需要,相對于私人個別需要而言,它是指社會作為一個整體而提出的需要。相比之下,其突出的特征在于:整體性和集中性。社會公共需要實(shí)質(zhì)就是不能通過市場得到滿足或者通過市場解決不能令人滿意的需要。

公共財政滿足社會公共需要有兩層含義:一是全體杜會成員必須無差別地共同享用政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù);二是社會成員享用公共產(chǎn)品和服務(wù),不需要支付任何代價或支付與提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的耗費(fèi)不對稱的少量費(fèi)用。

2 為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)

市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共財政滿足社會公共需要主要包括以下兩方面內(nèi)容:一是為市場提供“一視同仁”的服務(wù),通過提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公平的市場環(huán)境和有序的市場秩序,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;二是為全體社會成員提供“一視同仁”的服務(wù),通過收入調(diào)節(jié)或再分配,促進(jìn)社會公眾福利與生活水平的提高。

市場經(jīng)濟(jì)是競爭性經(jīng)濟(jì)和效率性經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的效率性,是通過各市場活動主體的等價交換、公平競爭活動來實(shí)現(xiàn)的。要做到等價交換,必須具有公平競爭的外部環(huán)境。由此決定了政府及其財政必須一視同仁地對待所有的市場活動主休。如果政府以其非市場的手段,直接介入和干預(yù)了市場的正常經(jīng)濟(jì)活動,就會違背市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和根本要求,從而否定市場活動主體的市場交換等價性,從而否定市場經(jīng)濟(jì)。因此,政府必須采取一視同仁的政策,平等地對待所有的市場活動主體,只有這樣,才能避免政府活動對市場公平競爭條件的破壞,而“一視同仁”的服務(wù),也就是“公共”服務(wù)。從公共收入來看,政府必須一視同仁地對待所有的納稅人,對待一切市場主體適用同一法律和制度,不能針對不同的社會集團(tuán)、階層和個人,針對不同經(jīng)濟(jì)成分,也不能針對同樣的市場行為制定不同的稅收法律制度。從對市場的規(guī)范作用來看,政府必須為正常和正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幗⑵饝?yīng)有的規(guī)則法律法規(guī)和制度。政府所建立的所有法律法規(guī)和制度等,對于所有的市場主體都應(yīng)“一視同仁”,以確保所有的市場主體能夠依據(jù)同一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),去開展公平的市場競爭,即政府只能是“裁判員”,而不是“運(yùn)動員”。這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求。

為全體居民提供“一視同仁”的服務(wù)是公共財政分配職能的重要體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)社會公平的必要途徑。基本公共服務(wù)均等化,是讓全體社會成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù),從而保障每一個社會成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、保證社會公平公正。基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是:基本公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化,而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排;基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機(jī)會均等、結(jié)果大體相同,意味著全體社會成員,都能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù),并尊重社會成員的自由選擇權(quán);基本公共服務(wù)均等化,是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi),促進(jìn)社會公平正義,保障社會和諧穩(wěn)定。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下,有許多不公平的因素影響著市場機(jī)制所形成的分配格局。一方面,人們在進(jìn)入市場體系時初始條件是不公平的;另一方面,在市場體系中,個人獲取收入的機(jī)會也是不均等的。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同,基本公共服務(wù)的水平可以有一定的差別,但制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求統(tǒng)一,以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體的共同發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)需求分析,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。市場自發(fā)運(yùn)行的結(jié)果所出現(xiàn)的收入、財富和福利的最終分配,并不總是與社會所公認(rèn)的公平標(biāo)準(zhǔn)相一致。市場機(jī)制在社會公平方面的缺陷需要政府在結(jié)果和初始條件兩方面進(jìn)行校正,以改善社會不公平的狀況。因此,財政必須在促進(jìn)社會公平發(fā)揮自己的職能和作用,一方面通過收入調(diào)節(jié)防止居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大;另一方面通過再分配為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù)。前者是防患于未然,而后者則是的重中之重。

3 公共財政滿足社會公共需要的基本要求

公共財政的公共性特征要求財政必須將滿足社會公共需要作為財政分配和主要目標(biāo)和工作重心,以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財行政”的基本方式,而要使公共財政真正做到滿足社會公共需要、對全體社會成員提供大致均等的基本公共服務(wù),財政工作必須實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、運(yùn)行的法制化、立足于非營利性。同時,必須打造一支過硬的隊伍。

首先,實(shí)現(xiàn)財政決策的科學(xué)化。公共財政的建設(shè)以科學(xué)化的財政決策為前提。只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下,遵循財政決策的原則和程序,應(yīng)用現(xiàn)代科技手段,才能通過各種方案的選擇實(shí)現(xiàn)財政方案的最優(yōu)化。

其次,實(shí)現(xiàn)財政運(yùn)行的法制化。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),政府的活動和行為也要置于法律的根本約束和規(guī)范之下。法制化是市場經(jīng)濟(jì)下財政具有公共性的基本特征之一,它可以有效保證財政運(yùn)行的效率。健全完整的公共財政監(jiān)督體系是由多層次、多環(huán)節(jié)、寬領(lǐng)域、全方位的要素構(gòu)成的。無論是加強(qiáng)財政收入管理、優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),還是逐步完善財政體制、實(shí)施財政政策手段,均需要依法行政、嚴(yán)格依照并執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī),將法制觀念貫穿于財政工作的全部過程之中。因此,由國家職能特別是政府事權(quán)所決定的財政行為或財政活動,往往也具有法制化、規(guī)范化和透明化的特點(diǎn)。

第三,立足于非營利性。所謂“非盈利性”是就政府目標(biāo)而言,不以盈利與否作為政府活動的出發(fā)點(diǎn)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府作為社會管理者,其行為的動機(jī)不是取得相應(yīng)的報酬和盈利,而應(yīng)該是以追求公共利益為已任。因此,公共財政必須立足于非營利性。

最后,打造一支過硬的隊伍。隊伍的建設(shè)是公共財政有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵,因此其在責(zé)任心及專業(yè)方面都必須過硬。這支過硬的隊伍應(yīng)該包括:以“為納稅人看緊錢包”為己任的人大代表,具有資深管理經(jīng)驗和豐富專業(yè)知識的財政干部,專心敬業(yè)的審計人員等。

公共財政是為市場提供公共服務(wù)的政府分配(經(jīng)濟(jì))行為,是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政類型。只有在市場經(jīng)濟(jì)下,順應(yīng)市場與競爭的要求,為市場提供公共服務(wù),并受到市場根本的約束與監(jiān)督的財政才是公共財政,公共財政的本質(zhì)特征在于其公共性,它要求財政必須以公共利益為核心。在我國,經(jīng)濟(jì)的騰飛和財政規(guī)模的崛起為公共財政的建設(shè)提供了堅實(shí)的物質(zhì)保障。在新的社會轉(zhuǎn)型期,財政必須將滿足社會公共需要作為主要目標(biāo)和工作重心,公共財政體系的構(gòu)建要緊緊圍繞社會公共需要這個核心來進(jìn)行——這是公共財政體系對社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 姜維壯.新時期財政理論與改革研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2001.