張娟,王榮黨

摘要：參與式是一種全新的扶貧理念和方式，它為解決農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題提供了一個(gè)新的理論視角，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)和“以人為本”理念在農(nóng)村扶貧工作中的表現(xiàn)。參與式扶貧方法作為一種理念創(chuàng)新，運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新和管理措施創(chuàng)新，在扶貧過(guò)程中產(chǎn)生了積極的效果。但是我們回顧過(guò)去，總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)會(huì)發(fā)現(xiàn)還是存在一些問(wèn)題。介紹了參與式扶貧的意義、管理創(chuàng)新以及在云南省實(shí)踐中存在的問(wèn)題和完善對(duì)策進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：扶貧開(kāi)發(fā)；參與式扶貧；管理創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）15-0120-03

引言

20世紀(jì)90年代初期“參與”的概念被介紹到中國(guó)，并隨著國(guó)際合作項(xiàng)目的推動(dòng)，參與式發(fā)展理念在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用，并深刻影響到中國(guó)扶貧政策的決策與實(shí)踐。2001年《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010）》頒布后，國(guó)務(wù)院扶貧辦明確提出，把參與式扶貧和整村推進(jìn)作為兩項(xiàng)基本的扶貧戰(zhàn)略。這標(biāo)志著中國(guó)扶貧機(jī)制的歷史性轉(zhuǎn)變：從“開(kāi)發(fā)式扶貧”轉(zhuǎn)入“開(kāi)發(fā)式扶貧和參與式扶貧相結(jié)合”的歷史時(shí)期[1]。采用參與式扶貧開(kāi)發(fā)的初衷是為了提高扶貧工作的效率和效果，而實(shí)踐表明，應(yīng)用參與式扶貧方法所帶來(lái)的效益遠(yuǎn)比預(yù)期的多。參與式扶貧開(kāi)發(fā)改善了扶貧工作的效果，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)扶貧制度和機(jī)制的歷史性創(chuàng)新，對(duì)貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧文明新村具有重要意義和作用。

一、參與式扶貧開(kāi)發(fā)的意義

1.參與式扶貧是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的有效途徑。參與式扶貧不僅使貧困者擺脫了貧困，而且在社區(qū)能力建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)公平、基層民主建設(shè)和改善社區(qū)管理等方面具有重要的作用。參與式扶貧通過(guò)能力建設(shè)提高社區(qū)的自我發(fā)展能力，包括項(xiàng)目規(guī)劃能力、決策能力、社區(qū)管理能力、群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約并監(jiān)督它的執(zhí)行等。建立起新型的社區(qū)事務(wù)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)群眾的自我管理和自主發(fā)展。參與式扶貧能對(duì)社區(qū)和諧以及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，并為全面建設(shè)小康社會(huì)及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。

2.參與式扶貧提高了扶貧項(xiàng)目的有效性。參與式扶貧在確定了群眾的主體地位和自主決策權(quán)后，村民的積極性明顯增強(qiáng)，他們把扶貧工作當(dāng)做自己的事，扶貧項(xiàng)目的有效性得到了提高。第一，項(xiàng)目的選擇緊緊圍繞農(nóng)戶(hù)的需求。過(guò)去由領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決定，項(xiàng)目多圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)來(lái)展開(kāi)，許多項(xiàng)目并不符合當(dāng)?shù)貤l件，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)大?，F(xiàn)在做什么、怎么做，由農(nóng)戶(hù)自己決定，做出的決策更符合社區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況。第二，扶貧工程質(zhì)量得到有效保障。參與式扶貧使村民對(duì)扶貧工程的擁有感增強(qiáng)。村民在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中主動(dòng)監(jiān)督，防止扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”，這使扶貧工程的質(zhì)量得到了保證。第三，保證扶貧工程的長(zhǎng)期有效使用。參與式扶貧推動(dòng)社區(qū)建立扶貧工程后續(xù)管理機(jī)制，有效地提高了扶貧工程的使用效果，延長(zhǎng)了扶貧工程的使用壽命，使項(xiàng)目的扶貧效果能夠長(zhǎng)期發(fā)揮。

3.參與式扶貧提供了中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的新思路。引入?yún)⑴c式方法，借助扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施，推進(jìn)基層民主制度建設(shè)，是參與式扶貧的一大發(fā)明，為中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)提供了新思路[1]。這種新思路的重點(diǎn)主要表現(xiàn)如下幾個(gè)方面。第一，這種模式以項(xiàng)目的知情權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)為突破口，把人民當(dāng)家作主的權(quán)利具體化。在基層民主建設(shè)中，首先把社區(qū)發(fā)展的事情詳細(xì)劃分，明確那些事情誰(shuí)有最終的決定權(quán)。第二，重視制度建設(shè)。通過(guò)政策宣傳明確目標(biāo)群眾的主體地位還不夠，真正的主體地位需要落實(shí)具體的權(quán)利和建立機(jī)制與制度來(lái)保障。第三，促進(jìn)扶貧目標(biāo)群體組織的自主管理。參與式扶貧應(yīng)該堅(jiān)持的一個(gè)原則是受益者自主管理。

二、參與式扶貧開(kāi)發(fā)的管理創(chuàng)新

1.提高了扶貧的瞄準(zhǔn)性，創(chuàng)新政策。《國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》勝利完成后，中國(guó)的扶貧工作有效進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，面臨著新的情況和問(wèn)題，出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，這就要求扶貧開(kāi)發(fā)方式與時(shí)俱進(jìn)，參與式的扶貧開(kāi)發(fā)方式也就應(yīng)運(yùn)而生了。參與式扶貧提高了扶貧的瞄準(zhǔn)性，主要表現(xiàn)在找準(zhǔn)貧困農(nóng)戶(hù)和滿(mǎn)足貧困農(nóng)戶(hù)需求兩個(gè)方面。參與式扶貧開(kāi)發(fā)具有十分明確的政策性，它賦予貧困群眾主體地位和決策權(quán)力，改變了外部人員決定項(xiàng)目的工作方法，使政府的扶貧資源能夠更加合理的分配，扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況更加吻合，真正的貧困農(nóng)戶(hù)才能夠得到真正的幫助并獲益。

2.推動(dòng)貧困群眾全面參與，創(chuàng)新制度。參與式扶貧重視推動(dòng)和鼓勵(lì)貧困群眾在實(shí)施參與式整村推進(jìn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與，包括村情調(diào)查、貧困評(píng)估、實(shí)施、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和檢查驗(yàn)收等。在這一系列的活動(dòng)中群眾成為參與者、實(shí)施者、管理者和監(jiān)督者，從而誘發(fā)了相關(guān)的組織與技術(shù)的創(chuàng)新。云南省南華縣把權(quán)力賦予群眾，通過(guò)群眾全程參與，精心組織，篩選發(fā)展項(xiàng)目，制訂扶貧計(jì)劃，組織項(xiàng)目的具體實(shí)施，使貧困戶(hù)從項(xiàng)目的選擇到項(xiàng)目的監(jiān)督、評(píng)價(jià)等各個(gè)方面進(jìn)行了全程化的參與。最后在充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，選擇確定了八個(gè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施。所實(shí)施的項(xiàng)目質(zhì)量都比較好，效果十分明顯，群眾很滿(mǎn)意[2]。

3.轉(zhuǎn)換政府角色，構(gòu)建新型的政府—社區(qū)的合作關(guān)系，創(chuàng)新服務(wù)。在參與式扶貧中政府的角色必須由過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者轉(zhuǎn)變?yōu)橄驅(qū)А⑼苿?dòng)者、協(xié)調(diào)者和咨詢(xún)服務(wù)者。與參與式社區(qū)管理機(jī)制相適應(yīng)，政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)要改善治理，推行“善治”，為貧困群體有效地實(shí)施完成參與式整村推進(jìn)，建立社區(qū)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和政治環(huán)境[1]。

4.轉(zhuǎn)變扶貧觀(guān)念，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)模式的運(yùn)行機(jī)制。參與式扶貧是在幫助農(nóng)民擺脫貧困的過(guò)程中，以一種全新的視角去看待貧困、幫助貧困和解決貧困。它以弱勢(shì)群體為關(guān)注對(duì)象，以賦權(quán)、公正、平等等理念為指導(dǎo)，注重推動(dòng)發(fā)展群體的主動(dòng)性和積極性。政府主要是協(xié)調(diào)和分配公共資源和資金，制定公平合理的扶貧計(jì)劃，并組織、指導(dǎo)發(fā)展主體在既定的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃下參與扶貧計(jì)劃的制定及其實(shí)施過(guò)程，加強(qiáng)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，確保扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而貧困群眾是扶貧開(kāi)發(fā)的主體，要參與整個(gè)扶貧過(guò)程并發(fā)揮主人翁精神。

5.推行目標(biāo)管理，創(chuàng)新管理組織模式[3]。參與式整村推進(jìn)目標(biāo)管理分為三個(gè)部分包括總目標(biāo)的設(shè)置、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程的管理、目標(biāo)成果評(píng)價(jià)。云南省計(jì)劃“十二五”期間，全省力爭(zhēng)投入100億元資金，實(shí)施5萬(wàn)個(gè)貧困自然村整村推進(jìn)扶貧，到2015年使云南省貧困人口再減少300萬(wàn)[4]。實(shí)施參與式整村推進(jìn)目標(biāo)的管理，一是確定參與式整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)管理工作的原則。二是建立參與式整村推進(jìn)工作規(guī)劃。三是建立參與式整村推進(jìn)管理工作制度，目標(biāo)成果的測(cè)定與評(píng)價(jià)，即對(duì)扶貧工作效果的考核。

三、目前參與式扶貧實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

參與式扶貧吸取了前幾個(gè)扶貧階段的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有其獨(dú)特的特點(diǎn)和性質(zhì)，是一種更加綜合的扶貧模式，都是在過(guò)去扶貧工作中沒(méi)有遇到的新方式，新思維，實(shí)踐中難免會(huì)存在一些問(wèn)題，在云南主要表現(xiàn)在：

1.參與式扶貧的實(shí)施步驟和方法的完善問(wèn)題。參與式扶貧是一種煩瑣艱巨的工作方法，其具體的實(shí)施步驟和方法比較復(fù)雜，使得項(xiàng)目的運(yùn)行成本加大、群眾的參與水平降低。1993年，中國(guó)政府與世界銀行開(kāi)始準(zhǔn)備“中國(guó)西南扶貧項(xiàng)目”，2005年正式實(shí)施該項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋區(qū)包括了廣西、云南、貴州三?。▍^(qū)）的35個(gè)貧困縣、281個(gè)鄉(xiāng)、2 424個(gè)村，直接受益的貧困農(nóng)民為250萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口約占50%。主要包括農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、勞務(wù)輸出項(xiàng)目、二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、衛(wèi)生項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目等8個(gè)子項(xiàng)目[5]。然而，在云南省項(xiàng)目的實(shí)施中觀(guān)察到，村民在參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面，還需要進(jìn)行很大改善，比如項(xiàng)目怎樣設(shè)計(jì)才能更加反映村民的意愿；項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于宣傳的力度不夠，村民不知道需要申請(qǐng)的實(shí)施項(xiàng)目有哪些條件限制和程序要求，使村民在項(xiàng)目實(shí)施中完全處于被動(dòng)；項(xiàng)目實(shí)施中后期，在村民中出現(xiàn)了還款積極性不高的情況，并且由于缺乏約束機(jī)制及擔(dān)保等貸款限制條件使部分有還款能力的村民不愿意還款。如何加強(qiáng)村莊的凝聚力，推動(dòng)和鼓勵(lì)村民進(jìn)一步參與項(xiàng)目的實(shí)施和管理，如何簡(jiǎn)化和完善項(xiàng)目實(shí)施的步驟、方法和管理程序，是參與式方法在扶貧開(kāi)發(fā)中要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

2.一些傳統(tǒng)文化因素對(duì)少數(shù)民族貧困群體的影響。目前不少少數(shù)民族貧困人口還進(jìn)行著低水平的生產(chǎn)和生活方式，習(xí)慣于被動(dòng)地等待政府的救濟(jì)。比如在云南省目前部分少數(shù)民族還習(xí)慣于日出而作，日落而息，中午吃完飯曬太陽(yáng)，晚上一群人在一起喝酒，聊天的生活方式，他們?nèi)狈Ω倪M(jìn)生產(chǎn)方式、引進(jìn)新的生產(chǎn)技術(shù)、開(kāi)拓市場(chǎng)、開(kāi)辟多種門(mén)路來(lái)增加收入脫貧致富的意識(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，對(duì)國(guó)家和政府的依賴(lài)意識(shí)比較強(qiáng)。

3.后續(xù)管理與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。云南省在項(xiàng)目后續(xù)管理中主要有以下幾個(gè)方面問(wèn)題，一方面是在參與式扶貧項(xiàng)目實(shí)施期間，有外界大量的資金投入和技術(shù)支持，項(xiàng)目區(qū)肯定會(huì)比附近的非項(xiàng)目區(qū)發(fā)展得更快。但項(xiàng)目結(jié)束后項(xiàng)目區(qū)的后續(xù)發(fā)展會(huì)是怎么樣？是否可以提高減貧的效率？是否會(huì)出現(xiàn)半截子工程。如有的村莊井雖然打了，但是沒(méi)錢(qián)安裝管道；有的村莊打井之初水質(zhì)還可以，但現(xiàn)在已經(jīng)不能飲用，項(xiàng)目結(jié)束后，如果政府不能投入一定的資金治理，那么之前投進(jìn)去的大量資金和人工就白白浪費(fèi)了。另一方面是在項(xiàng)目的后續(xù)管理中，部分村民參與出現(xiàn)惰性，主要表現(xiàn)在對(duì)公共設(shè)施的維護(hù)過(guò)程中。如果項(xiàng)目的后續(xù)問(wèn)題無(wú)法得到解決，村民的發(fā)展將會(huì)受到很大的影響，扶貧的效果也會(huì)大打折扣，如何搞好項(xiàng)目的后續(xù)投資和管理已經(jīng)成為參與式扶貧能否可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。

4.提高村民抵抗自然風(fēng)險(xiǎn)能力的問(wèn)題。在云南由于有很大一部分貧困人口生活在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)，雖然部分人口已經(jīng)脫貧，但面臨著很大的自然風(fēng)險(xiǎn)的威脅，一場(chǎng)自然風(fēng)險(xiǎn)就能使大量脫貧人口返貧。如在德宏州常年返貧人口高達(dá)萬(wàn)人以上，占脫貧人口的1/3多。針對(duì)不斷提高的自然風(fēng)險(xiǎn)，如何構(gòu)建長(zhǎng)期有效的合作機(jī)制來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)一步探索[6]。

四、進(jìn)一步完善參與式扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策

1.完善參與式扶貧開(kāi)發(fā)的運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效率。一是進(jìn)一步完善“參與式整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃”。多方面的參與具有多方面的優(yōu)勢(shì)，但也存在職責(zé)不清的問(wèn)題，易形成相互之間的依賴(lài)或推卸責(zé)任，加大部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本。因此，需要進(jìn)一步完善“參與式整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃”，或者以參與式的管理方法和項(xiàng)目實(shí)施方案，根據(jù)各個(gè)村的實(shí)際情況，對(duì)每個(gè)參與主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的界定；二是進(jìn)一步規(guī)范參與式扶貧方法和步驟。簡(jiǎn)化和規(guī)范參與式扶貧項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)；三是進(jìn)一步提高村民的參與度和民主管理程度。

2.因地制宜、定準(zhǔn)目標(biāo)、選準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，確定好發(fā)展項(xiàng)目。要遵循以下幾個(gè)原則：一是群眾自覺(jué)自愿的原則，不能靠行政的手段硬推，群眾不愿干或積極性不高的項(xiàng)目注定是要失敗的；二是群眾有能力經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目的原則，最好是市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定且近年來(lái)實(shí)施效益較好的項(xiàng)目，如烤煙、茶葉、甘蔗、核桃種植等產(chǎn)業(yè)；三是實(shí)事求是，因地制宜的原則。要準(zhǔn)確分析當(dāng)?shù)氐馁Y源條件和市場(chǎng)需求，統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各村的實(shí)際，確定實(shí)施有特色、有市場(chǎng)、有潛力的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[7]。

3.加強(qiáng)內(nèi)源式發(fā)展。造成貧困的因素和制約發(fā)展的原因是很多的，當(dāng)我們客觀(guān)的實(shí)事求是的觀(guān)察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)區(qū)域性貧困內(nèi)部，村社內(nèi)部以及村社內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間都是有差異的，有的是缺水干旱，有的是基礎(chǔ)設(shè)施落后，有的是因?yàn)?zāi)致貧等等。扶貧不是單純的給錢(qián)，只有提高貧困人口的自我發(fā)展能力才能從根本上消除貧困。參與式發(fā)展的目的就是實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展 。參與式整村推進(jìn)綜合扶貧模式，在以扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村為對(duì)象的同時(shí)，在理論上已經(jīng)充分考慮到貧困村以及村社內(nèi)農(nóng)戶(hù)的異質(zhì)性等問(wèn)題，將外在的扶貧資源與貧困村的文化特點(diǎn)、人口特點(diǎn)和資源稟賦等結(jié)合起來(lái)，尋找適合村莊特點(diǎn)的發(fā)展模式，是內(nèi)源發(fā)展理論最好的詮釋?zhuān)前l(fā)展前提下村莊特征的體現(xiàn)[8]。

4.強(qiáng)化項(xiàng)目后續(xù)管理。在扶貧的過(guò)程中，每個(gè)村莊都會(huì)經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，而不同的發(fā)展階段會(huì)解決不同的問(wèn)題，從而對(duì)扶貧工作和參與式扶貧項(xiàng)目的后續(xù)管理提出了新的要求（如圖1所示）：

加強(qiáng)項(xiàng)目后續(xù)管理工作，應(yīng)該做到建設(shè)一個(gè)，成功一個(gè)，鞏固一個(gè)。在實(shí)際工作中，一要建立和完善項(xiàng)目后續(xù)管理工作制度，形成具有可操作性的方案，如建立項(xiàng)目質(zhì)量管理定期匯報(bào)制度；對(duì)已建成項(xiàng)目后續(xù)管理實(shí)行問(wèn)責(zé)制等。二要推動(dòng)和鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)廣泛參與項(xiàng)目的后續(xù)管理，通過(guò)對(duì)大量的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行調(diào)查，得到一個(gè)由農(nóng)戶(hù)自己提出的項(xiàng)目后續(xù)管理清單，并據(jù)此確定需要進(jìn)行后續(xù)管理的項(xiàng)目，對(duì)村民進(jìn)行教育培訓(xùn)與提供信息。三要根據(jù)后續(xù)管理項(xiàng)目的不同需要成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)技術(shù)組織，以提供技術(shù)上的指導(dǎo)，比如養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會(huì)，茶葉協(xié)會(huì)等。依照不同的情況可以聘請(qǐng)外部專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員來(lái)指導(dǎo)協(xié)會(huì)以提高其服務(wù)能力。同時(shí)，可以強(qiáng)化村民自身的能力建設(shè)，減少干群矛盾，使貧困村走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

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[7]曾文進(jìn),楊建軍.廣西馬山縣實(shí)施“農(nóng)戶(hù)參與式”整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目的現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2008,(9).

[8]沈茂英.“整村推進(jìn)”綜合扶貧模式的理論基礎(chǔ)[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(4).[責(zé)任編輯 陳鳳雪]