劉永剛 魏華

地方金融辦，一個并未被公眾熟知的機構，在當下中國經濟的發(fā)展過程中，正嶄露頭角。

盡管有人指出，它只是一個協(xié)調機構，不屬于政府部門，甚至有人說它的存在讓“地方政府不干預經濟發(fā)展”成為一句空話；盡管它在一些地方還未得到廣泛的認同，有的甚至還不清楚自己的職能定位是什么。但這些都不能妨礙它以“金融服務辦公室”、“地方金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等名義生存于地方的金融組織體系之內。

尤其是在2011年，溫州的民間金融高利貸事件爆發(fā)后，當?shù)氐谋O(jiān)管者和企業(yè)都感到了前所未有的考驗，同時，當下的地方金融管理體制——尤其是“一行三會”（央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）在地方的監(jiān)管效果似乎也發(fā)生了微妙的變化。人們不得不思考，如果“一行三會”對地方的金融監(jiān)管出現(xiàn)了“死角”怎么辦？正如溫州一位地方官員所問，“他們監(jiān)管不到的地方，是否需要一種補充？是否可以讓地方金融辦發(fā)揮更大的作用？”

在經歷了數(shù)十年的金融改革之后，中國地方金融的發(fā)展速度是否已經超過了預期？“一行三會”的監(jiān)管維度是否已無法全面覆蓋？地方金融辦是否已經成為支持地方經濟發(fā)展的一股新力量？

如果答案是肯定的，那么最初作為地方和中央之間協(xié)調機構的地方金融辦，需要一次徹底的“變身”。

1月6日—7日，時隔5年的第四次全國金融工作會議召開，這次會議所選定的方向，或將決定金融辦的最終前途。

金融辦，干嗎的？

2011年12月24日，王路（化名）從長春市重慶路旁的一家國有銀行取出2萬美元之后，轉身去了一街之隔的韓亞銀行?？紤]到韓亞銀行一年期美元存款的優(yōu)惠利益為3%，王璐沒有過多地考慮就將錢存入了這家外資銀行。

自2006年以來，先后有8家外埠和外資銀行落戶吉林。而在更早之前，由于歷史原因，作為經濟總量并不突出的省份，吉林省長期處在一個“民營經濟發(fā)展滯后，經濟總量小、機制不活、發(fā)展不快”的尷尬境地。

“即使是在中央推行振興東北老工業(yè)基地的政策之后，東北三省遇到了重大的發(fā)展機遇期，現(xiàn)在來看，效果也并不十分顯著?！睎|北某省政策研究室研究員告訴《中國經濟周刊》，“就像一個廚子看著一堆好材料，卻不知如何作出一道好菜。”

直到近幾年，隨著金融資本在各地大顯身手，多個地方政府的“一把手”才開始逐漸意識到金融的重要性。

2010年下半年，吉林省金融辦在獲得中央機構編制委員會辦公室的批復后正式成立。而在此前多年，省金融辦作為省辦公廳的下屬機構早已生存多年。此次提升為省政府直屬機構的舉動，被外界認為是吉林對金融發(fā)展作出的承諾。

《中國經濟周刊》獲悉，吉林省高層為了尋找合適的金融辦主任也頗費周折。最終，將央行上?？偛块L期關注貨幣政策并有地方政府工作經驗的高材林攬入麾下，其他副主任和重要部門的負責人則來自中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家外管局。

沒過多久，由這支“國家隊”組成的省級金融辦開始“發(fā)力”。2011年7月，吉林省政府對外發(fā)布《吉林省金融創(chuàng)新拓展計劃》，這一計劃不僅提供了吉林金融業(yè)未來發(fā)展的各種路徑，并首次將發(fā)展股權投資基金、建立多層次資本市場、推進企業(yè)上市步伐等內容列為吉林省金融發(fā)展的重點之一。

不僅在吉林，全國多個地方的省級金融辦都隨著大環(huán)境的變遷而發(fā)生變化。

曾經編外，如今擴權

從議事協(xié)調機構，到政府組成部門，金融辦日漸強勢。

中國最早的金融辦出現(xiàn)在上海。在最初的一段時間，金融辦被定義為議事協(xié)調機構，上海金融辦在當時并不在政府序列，也不具有行政審批權，主要任務是聯(lián)系并配合“一行三會”和全國性金融機構在上海的工作。

事實上，在很長一段時間內，地方金融辦都屬于弱勢群體，在某些省份，甚至被列入省辦公廳或者發(fā)改委的下屬部門。能最后“熬出頭”的占極少數(shù)，北京算是特例。

2002年12月，北京市政府金融工作辦公室成立，3年后，北京市撤銷金融工委和金融辦，其相關職能一度被并入北京市國資委增設的金融處。

直到2008年，中央開始對地方政府進行機構改革，各地金融辦才紛紛從中獨立出來，機構職能、部門設置和人員編制才得到了擴充。

2009年3月30日，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，如此高規(guī)格的設置凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協(xié)調機構。

據(jù)了解，當時，除北京外，其他省市金融辦正在試圖尋求更大的工作空間。此后，各地掀起了金融辦改革的浪潮。

《中國經濟周刊》在通過對各地最新公布的金融辦“三定方案”研究發(fā)現(xiàn)，在經過2008年的機構改革之后，大部分金融辦的定位得到了提升，在組織形式上，副省級城市的金融辦以正局級建制為主，地市級城市金融辦大都改為政府直屬機構。

在天津，2009年3月底，天津市政府金融服務辦公室經天津市委、市政府批準設立，并入了原天津“上市辦”的職能。下設綜合協(xié)調處、銀行保險處、直接融資處、創(chuàng)新服務處四個處。盡管下設機構主要職能中已經涉及金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定等，但與廣東等省不一樣的是，天津仍然稱為“金融服務辦公室”而非“金融工作辦公室”，其金融監(jiān)管職能相對弱化。

在廣東，2009年8月25日，《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》獲得廣東省政府的批復。雖然從“金融服務辦公室”到“金融工作辦公室”，僅僅兩字之差，但是意義重大。從隸屬關系來看，金融辦不再掛靠省府辦公廳，而是直屬省政府，不僅編制增加了一倍，而且增強了金融監(jiān)管的職能。

唯一被國務院從國家層面確認為國際金融中心的上海，其金融辦的擴權更引人關注。

2009年，在推進國際金融中心建設過程中，上海下發(fā)了《關于進一步推進上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。這開始了上海金融辦的權力擴張之路，而擴權后的金融辦實際上成為了地方性的金融國資委。

根據(jù)上海金融辦的三定方案，其新增職責主要包括受上海市國資管理部門委托，承擔地方金融國資日常監(jiān)管工作；負責由地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的日常監(jiān)督和管理等，比如小額貸款公司、PE、VC等。

在新疆維吾爾自治區(qū)的新一輪大發(fā)展中，自治區(qū)地方金融辦也全面負責地方金融的業(yè)務。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)金融辦負責人介紹，金融辦在實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展中發(fā)揮了主導作用。中央給新疆的發(fā)展目標乃至“十二五”的規(guī)劃，由金融辦牽頭將這些工作全部具體分解到各單位、各部門乃至“一行三局”。

據(jù)《中國經濟周刊》統(tǒng)計，自2002 年上海金融辦成立以來，到2011年年底，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222 個地級以上城市成立了金融辦，一些縣市政府甚至區(qū)級政府也成立了相應的金融辦。

金融辦的定位尷尬

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常?！?/p>

地方金融辦擴權，并非偶然。

東北某省金融系統(tǒng)一位官員告訴《中國經濟周刊》，金融辦擴權，與中央和地方關于金融監(jiān)管的博弈有關。

事實上，自20世紀90年代以來，中國的金融體制和國有金融機構改革沿著縱向垂直管理體制的路徑不斷深化。

以銀行體系為例，1998年以來，中央政府為了防范和化解金融風險，要求國有商業(yè)銀行上收地方分支機構的信貸審批權，各國有商業(yè)銀行二級分行及縣支行增量貸款審批權基本上被上收歸省級分行。

“那個時候，不少基層行特別是經濟落后地區(qū)的基層行，業(yè)務僅剩吸收存款和不良貸款的清收?！鄙鲜龉賳T稱，隨著國有銀行體系不斷收縮在地方的業(yè)務，使地方金融服務的供給不足、中小企業(yè)和縣域經濟融資難度越發(fā)突出。

與此同時，中央派出的以防范金融風險為工作的新的監(jiān)管機構，并未在促進地方金融業(yè)發(fā)展、支持地方社會經濟方面起到多大作用。

“只負責監(jiān)管，只要不出問題就萬事大吉，這種監(jiān)管思路怎么能夠促進地方的金融發(fā)展？”一位地方官員向《中國經濟周刊》坦言。

正是在這樣的背景下，地方政府紛紛成立金融辦，以彌補統(tǒng)籌地方金融業(yè)發(fā)展和支持地方社會經濟發(fā)展的職能缺失。

“成立金融辦不僅可以協(xié)調中央監(jiān)管層的關系，還能真正地幫助地方政府搞好金融?！鄙鲜龉賳T稱。

據(jù)悉，目前“一行三會”在地方監(jiān)管范圍已經遇到“死角”。一位地方證監(jiān)局官員告訴《中國經濟周刊》，現(xiàn)在出現(xiàn)的民間金融、小額貸款、擔保公司等，監(jiān)管權大多數(shù)已經下放給了地方政府，而金融辦則代表政府在負責監(jiān)管。

在多數(shù)人看來，地方金融辦正成為“一行三會”在地方監(jiān)管的重要補充，至于能否在當?shù)氐慕鹑诮ㄔO中發(fā)揮作用，外界并不看好。

金融辦能管的金融圈子有多大?以吉林為例,雖然吉林省金融辦的主要職責中包括“負責金融機構服務地方經濟發(fā)展的情況分析和督促落實工作”的內容，但據(jù)金融辦相關人士表示，目前在吉林省金融辦的日常工作中，還并未和國有四大銀行之間產生直接的業(yè)務關系。

“現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣，身份、定位等還沒有理順，受到外界的誤解很正常?！敝胁磕呈〗鹑谵k主任告訴《中國經濟周刊》，但這并不代表金融辦是吃干飯的。

即便如此，有專家仍認為，盡管各地金融辦在履行其規(guī)劃、服務、協(xié)調和監(jiān)管職能時取得了諸多成效，但地方金融發(fā)展與經濟發(fā)展脫節(jié)的突出矛盾并未得到有效的解決。

“發(fā)展好的金融辦畢竟是少數(shù)?！鄙鲜稣芯恐行娜耸刻寡裕壳拔覈蠖鄶?shù)地方政府金融辦所具有的行政權力都非常弱，對金融機構的約束力不強。金融辦通常不具有人事權、執(zhí)法權和資金調配權等，導致其所能發(fā)揮的作用較為有限。

難遏的地方擴權沖動

權責之爭

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責，權責并不對等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調動地方政府的積極性?！?/p>

然而，有人在給地方金融辦“打抱不平”的同時，隨著地方金融辦管理權限的不斷增加，也有人提出了擔憂。

有評論認為，對于目前金融辦的各項職能，各地雖然仍在探索，但勢必會觸及與中央監(jiān)管部門各地派駐機構之間的關系。

一位熟悉金融改革歷史的業(yè)內人士坦言，朱基任總理時期，金融改革主要目標是不讓地方政府干預金融。比如1998年底央行打破行政區(qū)劃設立九家大區(qū)行，實行垂直管理，初衷就在此。

浙江省金融辦主任丁敏哲認為，“現(xiàn)有的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式沒有考慮到地方差異化發(fā)展的金融需求，容易導致一刀切。”而且，目前的分業(yè)管理體制難以做到全覆蓋，存在著重復監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存的現(xiàn)象。從責權對等來看，中央只承擔監(jiān)管職責，沒有承擔維穩(wěn)和組織的責任，出了事地方政府沖在前面，而且信息不對稱。

接受《中國經濟周刊》采訪的一位金融辦官員表示，現(xiàn)在他們的主要任務除了協(xié)調，還要積極參與地方的金融管理。

這種管理上的沖動增添了金融機構的疑惑。“這和長期以來不讓政府干預金融的目標是否有分歧？如果金融辦的權力太大，是否會出現(xiàn)地方政府干預地方金融發(fā)展的傾向？”上述商業(yè)銀行人士坦言。

“如果以金融服務為名義進行地方金融管理，雖然說法沒有問題，但這個度很難把握?！鄙鲜鲎C監(jiān)局人士稱，溫州發(fā)生的高利貸事件就很典型，老板“跑路”之后，溫州市政府派了多個工作組進駐當?shù)劂y行，并要求銀行不抽資，要幫助企業(yè)。

“這樣類似的做法如果發(fā)生在多地，豈不是又回到計劃經濟時期的政府指揮了嗎？”上述監(jiān)管人士坦言。

世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君指出，地方政府直接或間接地掌控大量的金融機構和金融資產，以及非正規(guī)金融活動的蓬勃發(fā)展，客觀上需要有地方的金融監(jiān)管框架。

他認為，雖然各地都成立了金融辦，但由于沒有在法律上賦予其相應的權力，定位和職能不清?，F(xiàn)在，全國的地方政府都面臨著理順兩個職能的問題：一是所有者職能；二是監(jiān)管職能。

有媒體稱，此前，在湖北宜昌舉行的一次關于金融的工作會議上，有高層表示，對于地方發(fā)生的各種金融風險的處置，要堅持“誰的孩子誰抱”的原則，明確責任。

有專家認為，中央政府強調“誰的孩子誰抱”，就相當于賦予地方政府維護地方金融穩(wěn)定、促進金融供給的職責，卻沒有在法律上賦予其相應的權力，

“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責，權責并不對等，出了事讓地方政府沖在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這并不利于調動地方政府的積極性?！币晃坏胤浇鹑谵k負責人表示。

金融國資委猜想

“國務院國資委和地方國資委之間存在指導與被指導的關系，但是，地方金融辦卻沒有一個明確的業(yè)務指導部門?！?/p>

想要在地方政府層面給地方金融辦一個明確的權責定位，并非易事。

有專家提出，地方金融辦之所以會發(fā)生權責不對等的情況，是因為在中央沒有一個統(tǒng)一的管理部門。

“國務院國資委和地方國資委之間存在指導與被指導的關系，但是，地方金融辦卻沒有一個明確的業(yè)務指導部門?！鄙鲜稣芯咳藛T稱，現(xiàn)在金融辦擴權已成為事實，但如果沒有一個統(tǒng)一的管理部門，又不能在地方政府層面解決職能定位問題，長期作為地方政府的“金融智囊”也會出現(xiàn)問題。

“你想，當金融辦的權力超過地方監(jiān)管局的時候，整個金融監(jiān)管就會發(fā)生混亂。”上述地方政府研究室研究員坦言。

而這種擔心并不只存在中國政府管理的末端。

據(jù)《中國經濟周刊》了解，在1月份召開的第四次全國金融工作會議期間，金融國資委是否組建或成為本次會議的一大議題。

金融國資委的動議最早由財政部于2006年提出，但在當時并未獲得通過。當時的設想是：建造一個管人、管事、管資產的平臺來負責全國金融資本的管理。

而地方金融辦之所以也希望建立金融國資委，是因為在整合的金融國資中，還將包括地方金融辦在內的地方金融國資體系。目前，在地方金融辦中，僅有上海金融辦在升格之后成為地方金融國資的出資人。

如成立金融國資委，地方金融國資的垂直管理鏈條不僅可以得到理順，還將整頓地方金融辦及其相關的金融資產，從而建立垂直管理體系。