鄭寧波

摘 要： 群體性事件作為社會轉(zhuǎn)型期必然的副產(chǎn)品，成為各級政府不得不面臨的一個難題?；谡湃蔚囊暯?，應(yīng)當(dāng)從完善公務(wù)員管理制度、建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化政府法治觀念、擴(kuò)大不同群體的利益訴求渠道等方面來防控群體性事件。

關(guān)鍵詞： 群體性事件； 政府信任； 利益； 矛盾

中圖分類號： D625文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0055-04

The Path of Group Incidents Occurrence and Control

——Basing on the Perspective of Trust in Government

ZHENG Ning-bo

（Northwest University of Politics and Law， Xian710063， China）

Abstract： As an inevitable by-product of social transition period， group incidents become a difficult problem which the governments have to face. Based on the perspective of trust in government， we should improve the management system of public servants; build service-oriented government; strengthen the government rule of law； expand demand channels of different interest groups.

Key words： group incidents； trust in government； interests； contradictions

我國現(xiàn)階段正處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著改革的不斷深入、完善，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，同時也積累了大量社會矛盾，不同利益群體之間的沖突日益顯現(xiàn)，當(dāng)這些沖突以極端的、非理性的形式爆發(fā)出來時就是所謂的群體性事件。中共中央辦公廳于2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中對群體性事件的界定是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。政治學(xué)理論認(rèn)為群體性事件是群眾自發(fā)地表達(dá)自身利益的一種方式，實際上形成了對公權(quán)力的挑戰(zhàn)；從社會學(xué)視角來說，群體性事件是社會矛盾的表現(xiàn)形式之一，是社會緊張狀態(tài)的一種釋放途徑，是“減壓閥”，在一定程度上可避免大的社會動蕩，對保持社會的長期穩(wěn)定是有積極作用的。

當(dāng)群體性事件發(fā)生時，作為社會秩序的管理主體，各級地方政府在應(yīng)對群體性事件中扮演著不可替代的角色，尤其是政府在處理群體性事件時能否獲得民眾的信任，即政府信任的高低直接決定了處理措施能否發(fā)揮作用，社會秩序能否得到控制。因為所謂政府信任是政府與民眾之間心理關(guān)系的抽象化，表現(xiàn)為民眾對政府及公務(wù)人員行使行政權(quán)力履行公共管理和服務(wù)職責(zé)的信心，既包括信任政府公務(wù)人員，也包括信任政府機(jī)構(gòu)和其所提供的公共服務(wù)。

一、政府信任與群體性事件的消解存在正向關(guān)系

（一）政府信任是政府政治合法性的重要來源

政府不僅要通過合法的形式、程序取得其政治合法性，更要通過體現(xiàn)、維護(hù)公共利益等內(nèi)在道義價值的方式維護(hù)其政治合法性。政府只有贏得民眾的信任才能獲得真正的合法性，如果民眾對政府失去信任，像實質(zhì)上是官民矛盾這樣的群體性事件就不可避免會發(fā)生。

（二）良好的政府信任是政府有效行使其職能的基礎(chǔ)和保障

信任關(guān)系是政府與民眾的互動結(jié)果，能夠?qū)⒈舜擞行У芈?lián)接起來，在此基礎(chǔ)上，政府及公務(wù)人員依法高效行使職權(quán)可以確立充足的政府信任資源，反過來又成為政府有效履職的基礎(chǔ)和保障。美國學(xué)者法蘭克·K·索能伯格說：“信任是無形資產(chǎn)中最重要的一種，它沒有外形，沒有內(nèi)質(zhì)，但卻指揮著我們的行為，而且其存在與否將統(tǒng)治我們的行為。”[1]不可否認(rèn)，當(dāng)群體性事件發(fā)生時，政府信任的高低強(qiáng)弱決定了民眾在何種程度上信賴和回應(yīng)政府，信任資源匱乏的政府就很難獲得民眾的真誠配合，不能有效控制事態(tài)。

（三）政府信任的高低直接影響政府治理群體性事件的結(jié)果

當(dāng)發(fā)生群體性事件時，擁有充沛信任資源和威望的政府對民眾具備極強(qiáng)的動員和組織能力，可以激勵民眾積極配合政府，如果政府及時采取有效措施，就能夠迅速合理地處置群體性事件。相反，如果政府信任缺失，將不可避免地會導(dǎo)致事態(tài)的蔓延和擴(kuò)大。與此同時，政府對于群體性事件的態(tài)度表現(xiàn)和應(yīng)對方案也是民眾評判政府形象與政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵。美國公共管理學(xué)者喬治·弗雷德里克森說：“信任是問題的關(guān)鍵所在。如果民眾對政府失去信任，對民選的官員和任命的官員失去信任，那么民眾就會對政府決策的執(zhí)行持不合作態(tài)度，特別是出現(xiàn)危機(jī)或者資源短缺的時候，如果這些決策的執(zhí)行需要一些犧牲，民眾是不會合作的。如果公務(wù)員是民眾的信托者，負(fù)責(zé)執(zhí)行民眾的意愿，那么正是他們的自我服務(wù)行為損害了民眾的信賴，最終使政府失去了民眾的信任?！盵2]

二、基于政府信任視角看待群體性事件發(fā)生的原因

（一）社會各階層貧富差距過大是群體性事件發(fā)生的深層原因

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，利益沖突越發(fā)明顯、利益關(guān)系復(fù)雜多變、利益主體日益多元，以占有大量資源為特征的強(qiáng)勢群體和以大量人口為特征的弱勢群體正在形成，貧富差距越來越大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警戒線。貧富差距的失衡引起了貧困群體心理上的挫敗感、甚至剝奪感，這成為群體性事件爆發(fā)的主要誘因。因為在老百姓看來，政府有責(zé)任調(diào)控社會各階層的收入保持在合理的差距范圍內(nèi)，而不是既得利益群體利用手中的權(quán)力和資源不斷固化自己的強(qiáng)勢地位和高額收入。當(dāng)政府沒有制定規(guī)則積極合理地分配財富或者調(diào)控行為沒有取得成效時，老百姓對于政府的期待一次又一次落空，政府信任也就隨之降低，發(fā)生群體性事件的可能性加大。歷史唯物主義的觀點(diǎn)認(rèn)為，利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源。馬克思曾經(jīng)說過：“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵3]

另一方面，強(qiáng)勢群體的利益訴求能夠通過其所占有的公共政策的制定、執(zhí)行等資源得以滿足，而迫切需要表達(dá)利益訴求的弱勢群體卻越來越被邊緣化。在這種情況下，他們就會采取激進(jìn)的反抗方式，暴力、騷亂、打砸搶成了他們表達(dá)意愿的無奈途徑。

（二）部分公務(wù)員素質(zhì)低下是群體性事件發(fā)生的直接原因

公眾是通過公務(wù)員的行為表現(xiàn)來判斷政府是否可以被信賴的，高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍是政府取得公眾信任的基石。但在現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型的過程中，人們的價值觀念日益多元化，公務(wù)員中的拜金主義、以權(quán)謀私、腐化墮落等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，違法亂紀(jì)行為時有發(fā)生，老百姓非常痛恨。這些直接導(dǎo)致了公眾對政府的信任態(tài)度喪失，政府的合法性和權(quán)威性下降，政府信任急劇衰落，許多矛盾一觸即發(fā)，群體性事件的發(fā)生難以避免。

從憲政的邏輯來看，政府是接受民眾委托，代理行使國家權(quán)力的，目標(biāo)是提供滿足公眾需求的公共物品和服務(wù)。[4]老百姓也許不懂這其中的邏輯關(guān)系，但是他們按照常識、情理也能夠判斷出政府官員吃拿卡要、揮霍公款、貪污受賄這樣的行為是背離職責(zé)的，沒有履行服務(wù)于民的本職工作。所以，公務(wù)人員以公權(quán)侵害私權(quán)的行為逐步積累形成了公眾的不滿情緒，進(jìn)而削弱了政府信任。當(dāng)某一事件偶然成為導(dǎo)火索時，民眾極易借助于集體行動發(fā)泄心中的怨氣。同時，由于政府對于老百姓的說服力和領(lǐng)導(dǎo)力已受到削弱，當(dāng)群體性事件發(fā)生時，政府的承諾和處理方案不容易獲得民眾的認(rèn)同，進(jìn)而導(dǎo)致動用警力，使得矛盾更加對立。這樣一來，管理成本加大了，工作效率卻很低下，陷入惡性循環(huán)。

（三）政府角色定位偏差是發(fā)生群體性事件的間接原因

1. 政府缺乏服務(wù)觀念。在我國各級政府機(jī)關(guān)，傳統(tǒng)文化中的官本位思想根深蒂固，人治重于法治，管理多于服務(wù)，甚至將個人的權(quán)威凌駕于組織和法律之上。一些公務(wù)人員在執(zhí)法實踐中對涉及群眾切身利益的問題反應(yīng)冷漠，不是及時了解、處理不同利益群體之間的矛盾，而是脫離群眾，對侵犯群眾利益的現(xiàn)象聽之任之。這種服務(wù)意識的欠缺、管理水平的低效使得或深或淺的一些社會矛盾慢慢處于無法消解的僵化之中，特定群體的不滿和憤恨情緒逐步加深。

2. 政府與民爭利，存在自利性傾向。政府的自利性是指政府在履行管理社會公共事物這一憲政職責(zé)的同時，存在為自身生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的傾向性，因而在管理行為中尋找機(jī)會謀求私利。[5]一些西方著作中用“法團(tuán)化”來解釋政府的上述行為，所謂法團(tuán)化是指地方政府與企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實體聯(lián)合，形成利益捆綁共同體，當(dāng)政府實施管理行為、進(jìn)行公共決策時會優(yōu)先保護(hù)自己共同體的利益，而忽視、甚至背叛公共利益，表現(xiàn)為利用公共權(quán)力插手市場經(jīng)濟(jì)，或者直接進(jìn)行經(jīng)營活動，成為與民爭利的市場壟斷者。比如常見的土地問題就是地方政府以建開發(fā)區(qū)、發(fā)展城市等為借口，用極其低廉的價格從農(nóng)民手中征得土地，再轉(zhuǎn)身以補(bǔ)償價格的十幾倍、幾十倍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，成為最大的獲利者，失地農(nóng)民與城市普通購房者成為政府獲利的墊腳石，這也往往成為群體性事件的誘因。

3. 政府缺乏尊重公民權(quán)利的意識。一些政府領(lǐng)導(dǎo)人最多考慮的問題不是為民辦實事、而是個人職位升遷，所以為了政績、形象，對于公民維權(quán)行為絕對的制止，這也是造成群體性事件發(fā)生、擴(kuò)大的一個重要原因。比如在對沖突的性質(zhì)沒有調(diào)查清楚之前，就主觀判斷參加群眾是惡意的鬧事者，認(rèn)定群眾的上訪、游行、抗議行為破壞了社會穩(wěn)定，選擇對下打擊壓制、對上隱瞞事實、對外封鎖消息的做法。這種無視公民權(quán)利的態(tài)度和穩(wěn)定壓倒一切的思維不但不利于糾紛的化解，反而可能激發(fā)更大規(guī)模的群體性事件。

（四）政府信息公開不及時是群體性事件發(fā)生的催化劑

在我國，絕大部分社會信息由政府掌握，政府對于信息公開有很大隨機(jī)性，比如：公開標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公開內(nèi)容不全面、公開程序不明確。尤其在涉及特定利益群體事項的政策制定過程中，不透明、不公開、甚至封鎖消息，導(dǎo)致群眾由于恐懼心理和信息缺失而容易相信一些流言，從而發(fā)生群體性事件。從實踐來看，任何群體性事件的發(fā)生都有醞釀的過程，最終爆發(fā)的根本原因是缺乏有效的溝通路徑。政府在觀念上無視公眾知情權(quán)，在工作上缺位、錯位造成雙方信息不對稱、溝通不暢，所以謠言四起，引起很多誤解。

筆者認(rèn)為政府不愿公開信息的原因主要在于：（1）受傳統(tǒng)文化中“慎言”思想的影響。傳統(tǒng)文化就像人們身體里面的血液一樣客觀地存在，并且無時無刻不在默默影響著人們的行為，再加上制度的不健全和利害關(guān)系的考慮，政府官員面對媒體往往選擇避重就輕，特別是涉及群體性事件時，更是三緘其口。（2）受還不完善的政績評價機(jī)制的阻礙。在我國目前以發(fā)展為核心的管理模式下，主政地區(qū)的GDP數(shù)字和社會穩(wěn)定就是政府官員升遷的階梯，自然地，官員就把群體性事件看成自己升遷道路上的絆腳石，他們首先考慮的是群體性事件對于自己烏紗帽和政績的影響，采取輕描淡寫或者拖延不報的態(tài)度，不能及時發(fā)現(xiàn)、解決社會矛盾。（3）缺乏敬業(yè)精神。群體性事件不僅考驗政府的管理水平，也是在考驗官員的責(zé)任心。在已經(jīng)發(fā)生的各種類型群體性事件當(dāng)中，很難看到官員的換位思考，他們沒有設(shè)身處地地站在事件中利益受損當(dāng)事人的角度來分析問題，而是一味地為自己開脫，撇清責(zé)任，這必然導(dǎo)致公眾對政府權(quán)威的不信任。

四、提升政府信任是防范、治理群體性事件的關(guān)鍵

（一）完善公務(wù)員管理制度，提高公務(wù)員素質(zhì)

公務(wù)員是政府當(dāng)然的形象代言人，在公眾眼中，政府是抽象的，公務(wù)員才是具體的管理者，代表著政府的執(zhí)政形象。政府想要取信于民，樹立威信，必然取決于公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)的提高。

1. 樹立民本理念。以民為本強(qiáng)調(diào)執(zhí)政為民，明確政府實施管理是以民眾的意愿、期望和要求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。行使國家權(quán)力的公務(wù)員群體要以大局為重，堅持全心全意為人民服務(wù)的優(yōu)良執(zhí)政傳統(tǒng)，為了國家和人民的利益認(rèn)真履職，絕不能利用手中的權(quán)力為個人和少數(shù)人謀利益。公務(wù)員在處理各種群體性事件中處于一線的關(guān)鍵地位，他們的言行對于事件的發(fā)展趨勢至關(guān)重要。加強(qiáng)公務(wù)員的民本思想、規(guī)范處理手段是妥善處置群體性事件的前提；同時對于那些在群體性事件中失職的公務(wù)人員，要嚴(yán)格實施問責(zé)制度。

2. 加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)。由于公務(wù)員的執(zhí)法效果不僅是針對某一具體相對人，而且呈現(xiàn)出幾何式放大的示范效應(yīng)，所以公務(wù)員的職業(yè)道德不僅要靠自覺堅守，更需要制度來強(qiáng)化。比如對公務(wù)員定期進(jìn)行行政倫理的培訓(xùn)，加強(qiáng)民眾對公務(wù)員的評議力度等。從各國政府的管理實踐來看，一國公務(wù)員的素質(zhì)高低對政府的執(zhí)法效果和管理水平起著決定性作用，畢竟適用法律不僅是按部就班，更是燙平立法皺褶的過程，其中，人作為能動性的因素至關(guān)重要，可以想象如果公務(wù)員具有了強(qiáng)烈的職業(yè)道德，政府的辦事效率就會大大提高，從而確立政府良好的公眾形象、加強(qiáng)政府威望，進(jìn)而民眾會信賴政府。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，增強(qiáng)人民幸福感

政府的職能是服務(wù)，中央一再強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)代政府的服務(wù)內(nèi)容包括保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會利益、回應(yīng)社會訴求、規(guī)范社區(qū)自治、監(jiān)管社會組織、提供社會安全以及應(yīng)對社會危機(jī)。與市場經(jīng)濟(jì)時代匹配的是有限政府、服務(wù)政府，以市場經(jīng)濟(jì)的理念和方法帶動政府轉(zhuǎn)型，形成新型的政府文化是當(dāng)務(wù)之急。

1. 轉(zhuǎn)變政府工作態(tài)度，強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識。要使得政府的自身行為、管理活動和公共事業(yè)的規(guī)劃有科學(xué)的規(guī)則，必須在制度上制定不同層次的、系統(tǒng)配套的法律法規(guī)體系。

2. 堅持走群眾路線，化解各種社會矛盾。政府官員要下到基層、深入生活，掌握群眾的思想動態(tài)，了解群眾需要什么、做些什么，做到胸中有數(shù)，并及時排查和發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，認(rèn)真分析各種矛盾，掌握預(yù)防和化解矛盾的主動權(quán)。比如現(xiàn)階段政府特別需要關(guān)注貧富差距越來越大這個問題，應(yīng)當(dāng)調(diào)研弱勢群體的生活狀況，傾聽他們的需求，積極合理地制定措施來解決這個主要矛盾。

3. 繼續(xù)加大反腐敗力度。廉政建設(shè)是最有說服力的、獲取民心的執(zhí)政建設(shè)，官員貪污受賄必定損害民眾利益，只會使得政府喪失民心，官民矛盾加深。綜上所述，只有建設(shè)服務(wù)型政府，執(zhí)政為民，建設(shè)幸福國家，政府才能取得人民的信任，進(jìn)而，強(qiáng)大的信任資源可以使得人民群眾在群體性事件中配合政府、雙方合作抵抗各種流言和壓力，化解群體性事件。

（三）強(qiáng)化政府法制建設(shè)，健全政府責(zé)任制度

從根本上說，國家的使命是為了社會的需要和為公眾服務(wù)，政府的職責(zé)就是創(chuàng)造各種條件滿足民眾的合法利益要求，提供良好的社會秩序，維護(hù)社會穩(wěn)定。對于政府能否善意履職，法律制度是最可靠的保障，建立、健全法律法規(guī)，建設(shè)法治政府是提高政府信任的關(guān)鍵。

1. 政府權(quán)力的來源和行使都只能以法律為依據(jù)。對于公權(quán)力來說，法無明文規(guī)定不得為之，這已經(jīng)成為法治的基本要義。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立必須以憲法、組織法為依據(jù)，不得任意擴(kuò)張；政府行使權(quán)力應(yīng)以法律規(guī)定為界限，不得擅斷越權(quán)，凡法律沒有授權(quán)的，政府均不得為之。是否對于政府的行為劃定明確的界限，即政府是否依法行政是衡量法治國家的試金石。

2. 責(zé)任追究制度是保證政府履行職責(zé)的最可靠制約。政府出現(xiàn)違法行為時，應(yīng)當(dāng)積極、勇敢地承擔(dān)責(zé)任。在我們這樣一個有著“官貴民賤”傳統(tǒng)的國家，如果政府帶頭尊重法律，勇于為自己的不當(dāng)、違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，能夠起到極好的示范作用，引導(dǎo)老百姓也在法律的秩序內(nèi)表達(dá)自己的訴求。法律作為現(xiàn)代文明社會中一種利益沖突的科學(xué)解決機(jī)制對于社會秩序有著非常重要的梳理作用，如果一個國家的政府帶頭守法，有著良好的法治觀念，社會矛盾都可以通過法律程序這種便宜的、正當(dāng)?shù)?、合法的方式解決，老百姓也就不會選擇極端的私力救濟(jì)方式，那樣可以大大減少群體性事件發(fā)生的可能性。[6]

（四）擴(kuò)大不同利益主體的政治參與渠道

利益訴求是指民眾通過各種渠道及時充分地表達(dá)自己的利益要求，政府適時地根據(jù)民眾意見作出政策調(diào)整的機(jī)制?，F(xiàn)代社會利益日益多元化，不同的群體有各自不同的利益，而且由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，很多新出現(xiàn)的利益群體無法找到訴求路徑，或者路徑被人為堵塞，即體制內(nèi)救濟(jì)通道走不通，那么他們只能選擇非制度化的表達(dá)途徑，所以一套暢通的民意表達(dá)機(jī)制是消解社會矛盾的必需公共產(chǎn)品。[7]一方面要使得現(xiàn)有的訴求渠道保持暢通，民眾在表達(dá)自己的利益和訴求時有基本的路徑可以遵循。另一方面，基于我國的現(xiàn)實情況，必須要拓展新的更加有效的表達(dá)和訴求渠道。在現(xiàn)有制度下，人民群眾可以通過信訪、調(diào)解、仲裁、訴訟等體制內(nèi)的途徑表達(dá)其利益訴求，但從我國居高不下的信訪數(shù)量和社會矛盾頻發(fā)的現(xiàn)實情況來看，上述幾個途徑還不能有效地解決問題，當(dāng)然其中的原因是多方面的，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是體制內(nèi)的訴求渠道必須能夠公開、公正地對待利益當(dāng)事人，做到秉公執(zhí)法，取得民眾信賴，尤其是司法救濟(jì)，作為正義的最后一道屏障，要真正發(fā)揮定紛止?fàn)幍淖饔?，否則，矛盾必然就到體制外尋求出路，可能引發(fā)群體性事件，而且政府信任面臨再一次挫傷。另外還可以構(gòu)建社團(tuán)性的訴求主體來維護(hù)某些特殊群體的利益。在群體性事件中，合法性利益表達(dá)主體缺失是普遍存在的問題，主體缺失使得利益群體沒有了共同的交流平臺和與政府對話的可能性，因而極有可能成為散兵游勇隨時出現(xiàn)在任何一起群體性事件中發(fā)泄情緒。所以，對于利益群體的表達(dá)需求而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)利益訴求主體的組織化建設(shè)，規(guī)范利益訴求代言機(jī)制。政府可以有意識地培育一些社會組織的建立和發(fā)展，避免存在利益受損群體缺失合法性利益表達(dá)主體的問題。此外，地方政府應(yīng)該更多地采用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代通訊技術(shù)和聽證會等民主管理方式來傾聽民意，對一些涉及公民權(quán)利和利益的重大社會問題，及時引導(dǎo)公眾表達(dá)意見，主張訴求，這樣既可以推動公眾積極參與社會管理，還可以避免政府的決策與公眾的利益脫節(jié)，甚至互相矛盾，唯有如此才能實現(xiàn)社會和諧。

群體性事件作為一種經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期必然伴隨的社會現(xiàn)象，并非我國所獨(dú)有，西方國家也都在社會轉(zhuǎn)型期面臨過類似的問題。在逐步的治理完善過程中，各國都不約而同地采取了重新構(gòu)建、提升政府信任這樣的治本措施。因為不同利益主體之間的矛盾本身并不可怕，作為一種社會現(xiàn)象，它必定會伴隨國家存在的始終。對于管理者來說，真正要考慮的是如何使得利益主體相信政府能夠運(yùn)用合理的規(guī)則來公平地解決矛盾。

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[責(zé)任編輯、校對：任山慶]