王金華,田麗開,張霞,劉俊賢,邢大為

摘 要：涉農(nóng)專項資金的使用情況是全國人民關(guān)心的焦點(diǎn)問題。涉農(nóng)專項資金管理和使用中存在很多問題：項目主管單位直接擠占挪用專項資金；項目主管單位與有關(guān)資金使用單位串通，弄虛作假騙取上級專項資金；截留挪用、私設(shè)“小金庫”，用于單位的不正當(dāng)開支等。這就給各級審計人員提出了一些須要深入思考的現(xiàn)實(shí)問題，其中如何搞好涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查、構(gòu)建較全面的涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查方法體系顯得尤為關(guān)鍵。弄清涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查的含義、涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查與審計的不同之處、涉農(nóng)專項資金使用階段審計調(diào)查方法體系具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)專項資金；審計調(diào)查；走訪座談法；問卷調(diào)查法

中圖分類號:F239.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）02-0138-03

毛澤東提出，把1961年作為實(shí)事求是年，而實(shí)事求是首先就要調(diào)查研究。1961年成為一個調(diào)查年，大興調(diào)查研究之風(fēng)?，F(xiàn)在中央再次重申深入實(shí)際、調(diào)查研究，意義非凡，中央領(lǐng)導(dǎo)帶頭調(diào)研，記者亦走基層深入農(nóng)村采訪。2010年中央一號文件提出，將繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金投入力度，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。涉農(nóng)專項資金管理和使用中存在很多問題：項目主管單位直接擠占挪用專項資金；項目主管單位與有關(guān)資金使用單位串通，弄虛作假騙取上級專項資金；部分或全部截留挪用、私設(shè)“小金庫”，用于單位的不正當(dāng)開支等。這就給各級審計人員提出了一個須要深入思考的現(xiàn)實(shí)問題：如何保障國家各種涉農(nóng)專項資金落到實(shí)處，并發(fā)揮效益。加大對涉農(nóng)專項資金的審計監(jiān)督，規(guī)范涉農(nóng)專項資金的管理和使用，是擺在各級審計機(jī)關(guān)面前的一項迫切任務(wù)。如何高效實(shí)現(xiàn)審計調(diào)查目標(biāo)，取得良好的審計調(diào)查效果，需要認(rèn)真研究高效的審計調(diào)查方法。

一、涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查的含義

涉農(nóng)專項資金是指國家各級財政投入、金融機(jī)構(gòu)貸款與各方援助投入的，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)農(nóng)村設(shè)施、保障農(nóng)民生活等的各類?？顚Ｓ玫馁Y金。涉農(nóng)專項資金可包括預(yù)算內(nèi)、外涉農(nóng)專項資金，政策性涉農(nóng)專項貸款及外資，例如農(nóng)田水利建設(shè)基金、扶貧資金、緊急救災(zāi)資金等。涉農(nóng)專項資金不包括農(nóng)民個人、農(nóng)村集體組織和其他社會組織投入農(nóng)業(yè)的以短期盈利為目的各種資金。涉農(nóng)專項資金的使用情況對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)財源建設(shè)的影響很大。如汶川地震災(zāi)后救助資金的使用情況是國家及社會各界普遍關(guān)注的問題。

關(guān)于涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查的含義，目前學(xué)者們還沒有明確給出。筆者認(rèn)為，如果站在國家審計機(jī)關(guān)的角度， 涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查應(yīng)是指審計機(jī)關(guān)依照法律和相關(guān)制度規(guī)定運(yùn)用相關(guān)手段、方法，對于與涉農(nóng)專項資金有關(guān)的特定事項的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性及效益性，在深入開展審計工作之前進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，并向有關(guān)部門、資金投入地等進(jìn)行專門的考查、了解的活動。涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查的時間切入點(diǎn)應(yīng)位于涉農(nóng)專項資金審計之前，側(cè)重于防范風(fēng)險、揭示問題與給出合理化建議。搞好涉農(nóng)專項資金審前調(diào)查，可以提高審計工作效率、節(jié)約審計資源，是保證審計機(jī)關(guān)審計目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首要環(huán)節(jié)。

涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查可以迅速反映涉農(nóng)專項資金不合理、不合法的問題，深刻剖析問題的原因，提出合理化建議，對被調(diào)查單位好的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為領(lǐng)導(dǎo)的決策提供依據(jù)。

二、涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查與審計的不同之處

（一）目的不同

一般審計是針對某個單位或行業(yè)財政財務(wù)收支的真實(shí)、合法及效益性的確認(rèn)和評價。而專項資金審計調(diào)查是對經(jīng)濟(jì)生活中存在的突出問題或一些方針政策的實(shí)施情況開展有針對性的調(diào)查，目標(biāo)更加單一。

（二）程序相對簡化

相對于一般審計，專項資金審計調(diào)查程序更簡化，效率相對更高。一是通知書在實(shí)施審計調(diào)查前送達(dá)被調(diào)查單位即可，沒有提前3日送達(dá)的要求；二是根據(jù)工作需要決定，可以向或不向被調(diào)查單位征求意見；三是無須向被調(diào)查單位出具審計決定書。

（三）起點(diǎn)層次更高

財政部、財政廳與國家計劃委員會等部門是涉農(nóng)專項資金的上級管理部門。審計署或?qū)徲嫃d是涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查的主管單位，進(jìn)行涉農(nóng)專項資金的審計調(diào)查緊密依據(jù)國家相關(guān)政策，起點(diǎn)層次比常規(guī)審計高。

（四）監(jiān)督范圍更廣泛

涉農(nóng)專項資金的籌措、下?lián)芘c使用經(jīng)歷很多環(huán)節(jié)，涉及多級政府與多級建設(shè)單位，而審計機(jī)關(guān)由于受人力、財力與物力資源的限制，對于與涉農(nóng)專項資金審計有關(guān)單位的全面深入的審計監(jiān)督能力有限。涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查與審計相比，產(chǎn)生的調(diào)查成本相對較低，在投入相等的人、財、物的前提下，審計調(diào)查的范圍更加廣泛，調(diào)查內(nèi)容也更多一些。當(dāng)發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行深入審計的問題時，才有必要啟動審計程序。

審計機(jī)關(guān)通過涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查，可較全面地掌握涉農(nóng)專項資金劃撥、使用與決算等全過程的各類違規(guī)違紀(jì)問題和管理制度上的缺陷信息，以便及時采取審計措施。

（五）服務(wù)咨詢職能增強(qiáng)

審計機(jī)關(guān)雖然是依法進(jìn)行財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的行政部門，但也應(yīng)注重服務(wù)咨詢的職能。審計調(diào)查所提供的與涉農(nóng)專項資金有關(guān)的信息宏觀性、政策性更強(qiáng)，可以更好地為地方涉農(nóng)管理者提供指導(dǎo)，幫助被調(diào)查單位加強(qiáng)涉農(nóng)內(nèi)部審計，從而促進(jìn)涉農(nóng)專項資金使用效益的提高。同時，對于被調(diào)查的個體，審計調(diào)查人員可從體制上、管理上等深層次方面提出有利于被調(diào)查個體的建議。

科學(xué)的審計調(diào)查方法是調(diào)查結(jié)果高效準(zhǔn)確的重要保證。無論調(diào)查方法還是審計方法，都是用來為完成調(diào)查任務(wù)服務(wù)的。雖然，調(diào)查方法與審計方法既有聯(lián)系又有區(qū)別，但在實(shí)際工作中，為了加大專項調(diào)查的深度和可信度，往往兩者結(jié)合運(yùn)用。

三、 涉農(nóng)專項資金使用階段審計調(diào)查方法體系

審計調(diào)查人員在涉農(nóng)專項資金使用階段的審計調(diào)查主要針對資金的到位情況、使用情況及監(jiān)控措施等內(nèi)容開展審計調(diào)查工作。

（一）突擊審核法

突擊審核法是審計調(diào)查人員在不事先通知被調(diào)查單位的前提下，臨時查詢相關(guān)賬戶金額，驗(yàn)證資金是否按期到位和使用情況的方法。這種方法取得的證據(jù)真實(shí)可靠。但審核工作可能遇到阻撓。審核的書面資料包括財務(wù)資料及相關(guān)的計劃、批復(fù)、預(yù)決算及合同等資料，看是否存在自相矛盾、虛假不實(shí)的問題。

（二）交錯審計調(diào)查法

交錯審計調(diào)查法是指上級審計機(jī)關(guān)、地方審計機(jī)關(guān)與各有關(guān)部門交叉查、上查下與平級查，從而獲得審計調(diào)查證據(jù)的方法。也可采用異地審計機(jī)關(guān)相互協(xié)作的方法。在涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查中，一些項目經(jīng)常涉及到不同的省、市的單位或個人，這就給審計查證工作造成了困難，因而可以采用委托異地審計機(jī)關(guān)協(xié)助查證的辦法，解決委托審計機(jī)關(guān)面臨的經(jīng)費(fèi)不足、力量不足與審計時間緊迫等問題，也能從源頭上查清問題的來龍去脈。這種方法能及時有效揭示相關(guān)問題，但各單位協(xié)調(diào)配合性不強(qiáng)。

（三）實(shí)地察看或盤點(diǎn)

實(shí)地察看是指審計人員有目的性、有計劃性的直接到現(xiàn)場觀察被調(diào)查的對象，通過從而獲得第一手資料的方法。多數(shù)農(nóng)業(yè)項目，有實(shí)物表現(xiàn)形態(tài)，通過直觀簡單的方法便可以印證。比如，水利工程項目、造林項目、良種繁育項目等等，深入現(xiàn)場，實(shí)地察看，就可以發(fā)現(xiàn)一些疑點(diǎn)和問題，特別能核實(shí)項目的真實(shí)程度。在實(shí)物是否確實(shí)存在、數(shù)量是否相符、所指物是否系項目期內(nèi)購置（察看成新度）、工程地點(diǎn)是否屬項目區(qū)規(guī)定的范圍等方面予以觀察認(rèn)定，要求審計人員細(xì)心觀察、處處留意、敏銳思考，從事物的表象中發(fā)現(xiàn)和分析存在的問題。實(shí)地盤點(diǎn)是指對被審計單位各項財產(chǎn)物資進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，以確定其數(shù)量及其金額等實(shí)際狀況，借以證實(shí)有關(guān)實(shí)物賬戶的余額是否真實(shí)、正確，從中收集實(shí)物證據(jù)的一種方法。通過多年來的審計監(jiān)督和其他檢查，農(nóng)業(yè)資金的管理趨向規(guī)范，但被審計單位作假的手段也更加隱蔽和高明，單從賬面未能發(fā)現(xiàn)真正的問題，往往是賬實(shí)不符，需要采取盤存核實(shí)的方法。

（四）函詢法

函詢法是根據(jù)審計調(diào)查的具體需要，設(shè)計出已定格式的函件寄給有關(guān)單位和人員，根據(jù)對方的回答來獲取有關(guān)資料，或?qū)δ承﹩栴}予以證實(shí)的一種查詢方法。譬如債權(quán)債務(wù)的真實(shí)性，可以通過函詢核實(shí)被查單位債權(quán)債務(wù)有沒有虛構(gòu)債權(quán)債務(wù)達(dá)到某種目的的情況。如果一一都由查賬人員親自到他方所在地核實(shí)取證，一般是難以辦到的。因?yàn)?，核?shí)取證所需的人力、財力常常較大，一般難以承受。實(shí)際上，只要對方確定存在，與被查單位不存在串通舞弊的可能，且雙方不存在極強(qiáng)的依賴關(guān)系，則由他方按照查賬人員的要求回答的信函，其證據(jù)效用同查賬人員親臨現(xiàn)場獲取的證據(jù)材料的效用是相當(dāng)?shù)?。因此，函詢在查賬過程中被經(jīng)常采用，對證實(shí)某些問題極為有效。

（五）走訪座談法

走訪座談法是由審計人員直接同被調(diào)查單位有關(guān)人員進(jìn)行走訪座談，座談時要有不同層次的人員參加，注意廣泛聽取意見。實(shí)踐證明召開座談會時要注意參加座談會人員的相關(guān)性，即要盡可能地讓那些知情的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員到會，以便全面真實(shí)地反映情況，增強(qiáng)座談會的效果。還有個別走訪調(diào)查法，這主要是對那些不宜公開或只涉及必須個別了解和核實(shí)的有關(guān)事項。個別調(diào)查時應(yīng)有兩個以上調(diào)查人員在場并作好詳細(xì)記錄。這種方法獲得的證據(jù)或信息更貼近實(shí)際，具有建設(shè)性。但證據(jù)或信息可能帶有個人偏好和主觀性。

農(nóng)業(yè)資金惠及廣大農(nóng)民，效果如何，群眾最有發(fā)言權(quán)，特別是近年來出臺的直補(bǔ)政策，如對種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金、大型農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金等等，受益的都是農(nóng)戶個人，需要審計人員到群眾中去，傾聽農(nóng)民朋友的意見。可以采取入戶走訪、開座談會、發(fā)放調(diào)查表、要求基層組織寫專題報告等形式了解民情民意，搜集調(diào)查證據(jù)。

（六）問卷調(diào)查法

問卷調(diào)查法是審計調(diào)查人員根據(jù)調(diào)查事項的目標(biāo)，制定調(diào)查問卷，由被調(diào)查對象按調(diào)查問卷所列的問題進(jìn)行回答，取得所需審計信息資料的方式。問卷的方式有設(shè)問式和表格式兩種。設(shè)問式就是將想要了解的調(diào)查事項內(nèi)容，以提問的方式列出來，由被調(diào)查者口頭或書面回答。表格式就是將調(diào)查事項內(nèi)容確定為若干個可以量化的指標(biāo)或有關(guān)事項，由被調(diào)查者據(jù)實(shí)填寫或選擇。審計調(diào)查人員在應(yīng)用問卷調(diào)查取證時，要注意問卷調(diào)查設(shè)計表述清楚。運(yùn)用這種方法時，要求調(diào)查設(shè)問簡短明了、清楚準(zhǔn)確、易被理解、易于回答及說明問題。

（七）動態(tài)監(jiān)控法

動態(tài)監(jiān)控法指審計調(diào)查人員對重點(diǎn)涉農(nóng)項目的資金使用情況，進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督控制的方法。審計調(diào)查人員應(yīng)對重大涉農(nóng)項目經(jīng)費(fèi)的提取和使用情況實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督，實(shí)時動態(tài)監(jiān)控。在對資金管理使用進(jìn)行審計調(diào)查的同時，特別不能忽視的是，對于工程質(zhì)量及其保障措施的嚴(yán)格評估，及時揭露個別工程管理人員、質(zhì)量監(jiān)管人員的違規(guī)腐敗行為，避免付出慘痛的生命代價。這種方法能及時獲取調(diào)查證據(jù)和相關(guān)問題信息。但會花費(fèi)較多的審計資源，增加審計成本。

（八）咨詢服務(wù)法

咨詢服務(wù)法是審計調(diào)查人員解答被審計調(diào)查單位管理上的疑問，向被審計單位提供合理化建議的方法。調(diào)查涉農(nóng)專項資金管理是否嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定。審計調(diào)查人員如果發(fā)現(xiàn)基層單位由于能力有限，存在管理上的缺陷等，針對出現(xiàn)的問題癥結(jié)所在，分析存在問題的原因，從機(jī)制、體制與管理等各個方面提出切實(shí)可行的審計建議，引導(dǎo)有關(guān)單位加以改進(jìn)。對一些超出被審計單位本身權(quán)限，但又實(shí)實(shí)在在影響到被審計單位各個方面的機(jī)制、體制的問題，應(yīng)積極向上級反映，提出切合實(shí)際的改進(jìn)建議。

涉農(nóng)專項資金使用階段審計調(diào)查方法體系如圖1所示。

圖1 涉農(nóng)專項資金使用階段審計調(diào)查方法體系

四、運(yùn)用好涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查方法的建議

（一）做好涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查準(zhǔn)備工作

第一， 擬訂審計調(diào)查方案，確定調(diào)查的重點(diǎn)與難點(diǎn)。調(diào)查了解清楚本次審計調(diào)查涉及哪些單位和個人，這主要根據(jù)資金流轉(zhuǎn)過程了解清楚資金由誰撥付、由誰管理、由誰使用以及有無專業(yè)監(jiān)督部門。其中，應(yīng)把影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響民生的問題作為審計調(diào)查的重點(diǎn)。第二，組建審計調(diào)查小組，配備有經(jīng)驗(yàn)的、與涉農(nóng)項目有關(guān)的不同專業(yè)背景的審計人員，如工程、財務(wù)等。 第三，落實(shí)審計調(diào)查支持條件。如撥付調(diào)查經(jīng)費(fèi)、提供交通工具等。

（二）熟悉有關(guān)法律法規(guī)

專項審計調(diào)查是一項政策性較強(qiáng)的工作，所涉及的事項大都有嚴(yán)格的法律法規(guī)所約束，基本有一套系統(tǒng)、完善的法律法規(guī)體系。審計實(shí)施前審計人員應(yīng)先搜集好相關(guān)的法律法規(guī)，吃透其精神，以做到有的放矢。

（三）充分調(diào)動審計人員的主觀能動性

審計人員的主觀能動性在整個調(diào)查過程中至關(guān)重要，“調(diào)查研究”有徒有其表和名副其實(shí)之別，也有蜻蜓點(diǎn)水和求真務(wù)實(shí)之分，百姓所盼望的當(dāng)然是后者。因此，調(diào)查多少、采用什么方法取決于審計組長和組員的態(tài)度，也決定了審計調(diào)查的質(zhì)量。

（四）堅持眼睛向下拜群眾為師

基層和民間蘊(yùn)藏著無窮的智慧與訣竅。調(diào)查活動是一個調(diào)查者與被調(diào)查者之間的互動過程?；右簿褪腔ハ嘤绊憽Ｕ{(diào)查者的社會身份、思想、價值觀念以及作風(fēng)態(tài)度等都會對被調(diào)查者產(chǎn)生影響；而被調(diào)查者的思想、情感和態(tài)度也會影響到調(diào)查者。當(dāng)年毛澤東在江西省尋烏縣的調(diào)查中，“找的是一部分中級干部，一部分下級干部，一個窮秀才，一個破了產(chǎn)的商會會長，一個在知縣衙門管錢糧的已經(jīng)失了業(yè)的小官吏?！泵珴蓶|說，他們就是“我的可敬愛的先生，我給他們當(dāng)學(xué)生是必須恭謹(jǐn)勤勞和采取同志態(tài)度的?！泵珴蓶|在社會調(diào)查活動中，總是首先以自身熱情、謙恭的態(tài)度去影響被調(diào)查者。他始終把被調(diào)查者當(dāng)做自己的老師。

（五）恰當(dāng)選用審計調(diào)查方法

由于涉農(nóng)專項資金來源渠道較多、資金投放鏈條長、影響范圍廣，涉及到各個行業(yè)各個領(lǐng)域，許多資金涉及到農(nóng)村及千家萬戶，情況復(fù)雜?？筛鶕?jù)不同情況采用上述各種方法并搞好結(jié)合，同時要充分運(yùn)用現(xiàn)代計算機(jī)技術(shù)、相關(guān)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

總之，涉農(nóng)專項資金審計調(diào)查是一個理論性和實(shí)踐性都較強(qiáng)的工作，要取得良好的審計調(diào)查效果，必須做好調(diào)查前的準(zhǔn)備工作，有良好的工作作風(fēng)和態(tài)度，根據(jù)不同項目的實(shí)際情況采取恰當(dāng)?shù)膶徲嬚{(diào)查方法。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]