宋洋

摘 要： 由于我國城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀存在，由此形成了二元社會(huì)保障體系。相對(duì)于較為全面的城市養(yǎng)老保障體系而言，在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，目前多數(shù)農(nóng)村人口仍然依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，農(nóng)村居民從制度中得到的養(yǎng)老保障待遇幾乎沒有，其主要根源在于：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種社會(huì)保險(xiǎn)，政府并沒有真正地參與并承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略思路之一就是明確其中的政府責(zé)任，并履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

關(guān)鍵詞： 老農(nóng)保； 新農(nóng)保； 政府缺位

中圖分類號(hào)： D632文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0047-05

The Study on Government Responsibility in Chinas Rural Social Old-age Insurance System

SONG Yang

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： As Chinas dual urban-rural socio-economic structure exists， thus forming a dual social security system. Compared to a more comprehensive urban old-age insurance system， in Chinas vast rural areas， the majority of the rural population still rely on the traditional family supporting old-age pattern， the main cause is： Rural old-age insurance being as a form of social insurance， the government has not really involved and taken social responsibility correspondingly. Founding a new type of rural social endowment insurance system is one of the strategic thoughts and makes clear the governments responsibility， and to perform their duties.

Key words： rural social old-age insurance； new-pattern rural social old-age insurance； the absence of government responsibility

在我國二元社會(huì)保障體系中，政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度中承擔(dān)的責(zé)任完全不同。著名社會(huì)保障專家鄭功成曾指出：政府有義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來推進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)，卻不能將社會(huì)保障視為“包袱”，因?yàn)楸Ｕ厦裆钦漠?dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)[1]。我國的城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)基本完全由政府承擔(dān)，而通過對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任承擔(dān)現(xiàn)狀的分析，不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前條件下，政府責(zé)任的缺位仍是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后的主要原因，主要表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)、財(cái)政責(zé)任、立法責(zé)任等方面的政府缺位。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展需要多方面的政策支撐，而我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后的首要原因即制度設(shè)計(jì)不足，“老農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)存在的缺陷可概括如下：

（一）“老農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)存在的缺陷

1． “資金個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方負(fù)擔(dān)原則設(shè)計(jì)不足。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)全國性的公共養(yǎng)老金制度，其供給必然以政府為主。根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》），三方負(fù)擔(dān)原則中的“集體補(bǔ)助為輔和國家予以政策撫持”是以當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的。然而，由于當(dāng)時(shí)條件下我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民收入水平普遍較低，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力亦有限，這一籌資原則的設(shè)計(jì)本身就存在缺陷，使“老農(nóng)?！敝贫鹊娜截?fù)擔(dān)原則難以得到保證。制度設(shè)計(jì)缺陷使“老農(nóng)?！敝饕哭r(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助亦無穩(wěn)定保障，而政府未提供任何補(bǔ)助，“國家予以政策撫持”基本成為一句空話，制度設(shè)計(jì)難以體現(xiàn)“公共養(yǎng)老金制度”的特點(diǎn)，因而無法在制度實(shí)施中落到實(shí)處。正是由于三方負(fù)擔(dān)原則中“國家予以政策撫持”的設(shè)計(jì)不到位，最終導(dǎo)致“老農(nóng)?！敝贫入y以維系，而以失敗告終。

2． “老農(nóng)保”交費(fèi)與給付水平設(shè)計(jì)過低，缺乏相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。根據(jù)《基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個(gè)檔次，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇”[2]。雖然“老農(nóng)保”的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)制度設(shè)計(jì)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平設(shè)定的，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民消費(fèi)水平的提高，實(shí)際操作中交費(fèi)與給付水平卻未作相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)極低，保險(xiǎn)費(fèi)積累太少。例如，1998年59.8萬參保人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，人均約42元/年，月均僅有3.5元[3]，如此低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)顯然難以起到真正的養(yǎng)老保障作用、維持參保者的老年基本生活，使得農(nóng)民缺乏參保的積極性。鑒于“老農(nóng)?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)等方面存在的一系列問題，1999年國務(wù)院開始對(duì)其進(jìn)行整頓和清理，至此，“老農(nóng)?！弊鳛橐豁?xiàng)統(tǒng)一的制度安排已不復(fù)存在[4]17。

（二）“新農(nóng)保”制度設(shè)計(jì)存在的缺陷

從2002年開始，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新階段?！靶罗r(nóng)?！蔽×恕袄限r(nóng)保”在上述制度設(shè)計(jì)方面的教訓(xùn)，但在相關(guān)制度銜接設(shè)計(jì)上仍存在缺陷。由于制度設(shè)計(jì)時(shí)只是單純地從“新農(nóng)?！敝贫鹊慕⑴c健全等角度進(jìn)行考慮，制定政策方案時(shí)并沒有涉及到今后完善過程中可能面臨的問題，尤其是對(duì)未來如何與“老農(nóng)?！奔啊俺潜！敝贫冗M(jìn)行銜接等方面設(shè)計(jì)不足。

1． “新農(nóng)?！迸c“老農(nóng)?！敝贫茹暯釉O(shè)計(jì)存在缺陷。在“新農(nóng)?！迸c“老農(nóng)?！敝贫鹊你暯臃矫?，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中僅提出“原來已開展以個(gè)人繳費(fèi)為主、完全個(gè)人賬戶農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下稱老農(nóng)保）的地區(qū)，要在妥善處理老農(nóng)?；饌鶛?quán)問題的基礎(chǔ)上，做好與新農(nóng)保制度銜接。在新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)，凡已參加了老農(nóng)保、年滿60周歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可直接享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金；對(duì)已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，應(yīng)將老農(nóng)保個(gè)人賬戶資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，按新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)，待符合規(guī)定條件時(shí)享受相應(yīng)待遇”[5]。由于新老農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致參保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)等方面相差數(shù)十倍甚至上百倍，而制度設(shè)計(jì)中卻并未對(duì)新老農(nóng)保待遇標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)整比率做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，因此單純地將“老農(nóng)?！眰€(gè)人賬戶資金并入“新農(nóng)?！眰€(gè)人賬戶而未制定相應(yīng)的調(diào)整辦法，則可能會(huì)損害一部分農(nóng)民的切身利益。

2． “新農(nóng)?！迸c“城保”及其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接設(shè)計(jì)存在缺陷。在“新農(nóng)保”與“城?！钡戎贫茹暯臃矫?，《指導(dǎo)意見》中僅提出“新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法，由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部制定”[5]，但至今有關(guān)部門尚未出臺(tái)具體辦法并提出合理的轉(zhuǎn)移與接續(xù)機(jī)制。當(dāng)前隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，會(huì)有相當(dāng)一部分農(nóng)村居民由于享受了“被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村最低生活保障等”[6]待遇而參加“城?！?，因此，必須在不損害農(nóng)村居民切身利益的原則下，妥善做好新農(nóng)保與這些制度、政策的銜接設(shè)計(jì)，否則“新農(nóng)保”制度設(shè)計(jì)的不足將為我國建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來不利影響。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府財(cái)政責(zé)任缺位

社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的“安全網(wǎng)”，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。從理論上說，社會(huì)保障作為一項(xiàng)特殊的產(chǎn)品，兼具有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的屬性，其中公共產(chǎn)品的屬性則更為突出[7]。正因?yàn)樯鐣?huì)保障具有如此強(qiáng)烈的外部性，其中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，亦是應(yīng)由政府來提供并承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的全民性公共產(chǎn)品，必然覆蓋包括城市、農(nóng)村居民在內(nèi)的全體國民[8]。因而，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為中國社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容和薄弱環(huán)節(jié)之一，政府有義務(wù)來建立與完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其建立與完善也必須由政府主導(dǎo)并提供資金支持。

（一）“老農(nóng)保”制度建設(shè)中政府財(cái)政責(zé)任的缺位

從全國范圍來看，就我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況而言，由于農(nóng)民收入水平過低，并且絕大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尚不具備雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無法成為穩(wěn)定的繳費(fèi)主體，因此，根據(jù)“資金個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方籌資原則，“老農(nóng)?！敝贫鹊捻樌麑?shí)施必須由政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支持責(zé)任，“國家予以政策撫持”亦必須落到實(shí)處，而不能淪為一句空話。然而，在實(shí)踐過程中，由于政府財(cái)政責(zé)任的缺位，“老農(nóng)?！薄吧鐣?huì)保險(xiǎn)”的性質(zhì)并不明確，當(dāng)?shù)胤郊w經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)時(shí)，“老農(nóng)保”資金的主要來源是農(nóng)民個(gè)人交納，實(shí)際上演變?yōu)檗r(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，而國家并未提供財(cái)政資金補(bǔ)貼，最終導(dǎo)致“老農(nóng)?！币蛉狈ω?cái)政支持而難以為繼。

（二）“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)中政府財(cái)政責(zé)任的缺位

近年來我國“新農(nóng)保”制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)也表明，如果缺少政府的財(cái)政支持，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)則會(huì)遇到種種障礙和困難。例如2002年國家同時(shí)開始進(jìn)行“新農(nóng)保”制度和“新農(nóng)合”制度的試點(diǎn)及推廣工作，其中由于各級(jí)政府兌現(xiàn)了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，目前“新農(nóng)合”進(jìn)展比較順利，而同樣于2002年開展的“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作則由于政府財(cái)政責(zé)任的缺位進(jìn)展極為緩慢。截至2010年底，全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人口數(shù)達(dá)8.36億人，參合率為96.3%；而同期全國參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為10277萬人，僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?5.2%[9]。2010年度“新農(nóng)合”籌資總額達(dá)1308.3億元，人均籌資156.6元，全國新農(nóng)合基金財(cái)政支出達(dá)1187.8億元，補(bǔ)償支出受益10.87億人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，僅覆蓋參保人數(shù)的27.9%，全年共支付養(yǎng)老金200億元[9]，尚不足財(cái)政對(duì)“新農(nóng)合”基金支出1187.8億元的17%。①通過上面的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，政府財(cái)政責(zé)任的缺位無疑是“新農(nóng)?！敝贫劝l(fā)展緩慢的根本原因，正是由于政府未能像對(duì)“新農(nóng)合”那樣為“新農(nóng)?！碧峁?yīng)有的財(cái)政支持，從而造成兩種制度的發(fā)展情況差異如此巨大。

此外，與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中財(cái)政責(zé)任缺位則更加嚴(yán)重。雖然城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由國家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，但其中最重要的特點(diǎn)則是政府財(cái)政兜底，實(shí)際上政府每年有大量財(cái)政資金用于補(bǔ)貼城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體情況如表1所示。例如，2008年社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例約為10.9%，其中絕大部分支出亦用于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出共7390億元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)1437億元[11]，財(cái)政補(bǔ)貼占基金支出總額的比重達(dá)20%，而財(cái)政全年共支付農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金僅僅56.8億元[11]，財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的支出總額尚不足城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼的4%，甚至還不到社會(huì)保障總支出的1%；而2009年社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例僅為9.97%，甚至與前五年平均水平相比仍下降了大約1%，全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出8894億元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金共計(jì)1646億元[9]，財(cái)政補(bǔ)貼占基金支出總額的比重為18.5%，而財(cái)政全年共支付農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金僅僅76億元[9]，財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的支出總額仍不足城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼的5%，甚至也不到社會(huì)保障總支出的1%。通過上述分析，與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的財(cái)政責(zé)任嚴(yán)重缺失。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府立法責(zé)任缺位

從西方各國的經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)養(yǎng)老保障制度的制定和實(shí)施無一不是以立法的形式來體現(xiàn)的，無論是1935年美國出臺(tái)的《社會(huì)保障法案》，還是1971年日本政府頒布的《農(nóng)業(yè)者年金基本法》等，都不斷推動(dòng)這些國家的養(yǎng)老保障事業(yè)向法制化和規(guī)范化方向發(fā)展。通過建立健全完善的法律體系來保證社會(huì)保障制度的規(guī)范和穩(wěn)定發(fā)展，在制度推行之前立法先行。對(duì)制度的實(shí)施做出明確規(guī)定，才能使社會(huì)保障制度從一開始就有法可依、有章可循，其中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施和穩(wěn)定發(fā)展也必然由國家立法來保障。

然而，就我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言，無論是“老農(nóng)?！边€是“新農(nóng)?！敝贫鹊膶?shí)施，政府在其中的立法責(zé)任均始終缺位，由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推進(jìn)缺乏基本的法律依據(jù)和根本的法律保障。例如，我國直到1992年才有民政部頒發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，2009年國務(wù)院也僅下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，迄今為止我國還沒有一部單獨(dú)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》或相關(guān)的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。立法的缺失使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任、基金籌集與管理、農(nóng)民享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)等沒有具體的規(guī)范[13]，并給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)帶來相應(yīng)的問題，諸如保障對(duì)象不明確，保障資金來源不穩(wěn)定，保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，保障管理的隨意性和盲目性等[14]。

在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，原因雖是多方面的，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后使其缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相關(guān)法律的欠缺使其實(shí)施缺乏約束力，農(nóng)民濃厚的養(yǎng)兒防老情結(jié)使其發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力等等[15]；但政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的缺位無疑是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)薄弱的主要原因。

四、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任缺位的原因分析

政府在制度設(shè)計(jì)、財(cái)政責(zé)任、立法責(zé)任等方面缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生，除受到當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的客觀影響外，還有如下三方面主要原因：

（一）認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能的弱化趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足

我國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，家庭養(yǎng)老即“養(yǎng)兒防老”和土地養(yǎng)老是我國數(shù)千年來解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的主要方式，無論在過去、現(xiàn)在甚至未來，在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障方式都將繼續(xù)發(fā)揮無可替代的作用。然而，改革開放以來，由于我國農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，特別是隨著老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村老年人口的比重不斷擴(kuò)大，而推行計(jì)劃生育政策亦使家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)越來越重；同時(shí)由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程的逐步加快和戶籍制度的松動(dòng)，農(nóng)村青壯年剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移[16]，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等方式不斷受到巨大的沖擊，并進(jìn)而對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題提出了新的挑戰(zhàn)。在此背景下，由于政府的認(rèn)識(shí)理念仍不到位，在探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中政府責(zé)任仍長(zhǎng)期缺位。

基于上述分析，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，政府對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能弱化的趨勢(shì)缺乏正確合理的認(rèn)識(shí)和預(yù)期，主要受以下兩方面的影響：一是受傳統(tǒng)觀念的影響，政府仍將傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老視為農(nóng)村養(yǎng)老保障的必然方式，即使在家庭養(yǎng)老保障功能日益弱化的背景下，政府依然長(zhǎng)期忽視農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，對(duì)其責(zé)任承擔(dān)的力度亦明顯不足，由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)并未取得較大進(jìn)展；二是受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期思維模式的影響，政府認(rèn)為城市居民靠工資生活，僅需要承擔(dān)城市干部、職工等的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任；而農(nóng)民靠土地生活，政府認(rèn)為國家已經(jīng)給農(nóng)民一份土地，并通過土地制度、戶籍制度將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力留在農(nóng)村，“農(nóng)民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革中的基本穩(wěn)定。”[17]

（二）實(shí)踐上的偏差——受長(zhǎng)期存在的“重城市、輕農(nóng)村”政策影響

新中國成立以來，國家為擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)，“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的政策一直被長(zhǎng)期奉行，各級(jí)政府在思想上也相應(yīng)形成“重城市，輕農(nóng)村”、“重居民，輕農(nóng)民”的觀念，缺乏城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系全面統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，客觀上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距越來越大。尤其在城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異中，“重城市、輕農(nóng)村”政策的影響表現(xiàn)則更為明顯，兩種制度模式的具體差異見表2。

如表2所示，根據(jù)“國家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)”的三方負(fù)擔(dān)原則，政府為保證城鎮(zhèn)居民獲得基本的養(yǎng)老保障，如城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“收不抵支”時(shí)，政府會(huì)提供必要的財(cái)政“兜底”。然而，與“城?！毕啾龋⑽磳?duì)“農(nóng)?！苯o予應(yīng)有的支持及財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致“老農(nóng)?！弊罱K演變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)人的儲(chǔ)蓄積累，并未體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能、為農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保障；同樣地，與“城保”相比，盡管各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”進(jìn)行了不同程度的補(bǔ)貼，但仍存在水平低、范圍窄等問題。在“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)中，雖然國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”[18]，但上述政府補(bǔ)貼也僅針對(duì)少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，并未覆蓋到絕大部分農(nóng)民。

簡(jiǎn)言之，相對(duì)于政府在城市養(yǎng)老保障體系中承擔(dān)的責(zé)任而言，由于長(zhǎng)期以來受“重城市，輕農(nóng)村”、“重居民，輕農(nóng)民”政策的影響，因而導(dǎo)致政府責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中長(zhǎng)期缺位，使城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異日益明顯，不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的貧富差距。

（三）“政府財(cái)力不足”——政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由

在我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐的過程中，財(cái)政資金的籌措機(jī)制和財(cái)政的支持能力是政府承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的前提保障，一直以來，政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由是“政府財(cái)力不足”。然而，無論從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的國內(nèi)外實(shí)踐，還是我國財(cái)政收支情況來看，“政府財(cái)力不足”的理由并不充分。

作為全國性的公共產(chǎn)品，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給本應(yīng)以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔。然而，我國的情況卻恰恰相反，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中，地方政府不得不在其中承擔(dān)主要責(zé)任。一方面，1994年我國實(shí)行分稅制改革以來，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)過度集中到中央，事權(quán)過度下移至地方的現(xiàn)象。隨著對(duì)政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化和大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致基層政府的財(cái)力需求和負(fù)債率均不斷提高。另一方面，地方政府財(cái)力隨著農(nóng)業(yè)稅的取消更為短缺。，因此，許多地方政府將“財(cái)力不足”作為“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)中政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由。事實(shí)上，即使部分地方政府財(cái)力有限，中央政府已積聚起巨大的財(cái)力，通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，也可為各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼。近幾年，中央財(cái)政連年大幅增收，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承擔(dān)這份責(zé)任。而在我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐過程中，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任卻長(zhǎng)期缺位，“政府財(cái)力不足”的理由已顯得越來越不充分。

綜上所述，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺位已極大地制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。正是由于政府責(zé)任缺失導(dǎo)致“農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)不盡如人意，建立由政府支持的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是解決中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種最為有效的途徑[19]。因此，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，建立與之相適應(yīng)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略思路之一就是明確其中的政府責(zé)任，政府在這一過程中應(yīng)當(dāng)積極主導(dǎo)，并履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：任山慶]