崔宏軼

摘 要： 政府采購制度是一國(guó)公共行政制度的重要組成部分，在行政過程和社會(huì)生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而，現(xiàn)代化的政府采購制度并不是自然而然地就能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，而必須要有一定的制度支持才能實(shí)現(xiàn)其建立的初衷。因此，必須建立和完善以法制監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、供應(yīng)商監(jiān)督四位一體的、全方位的監(jiān)督機(jī)制，以確保我國(guó)政府采購制度的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 政府采購； 監(jiān)督機(jī)制； 公共財(cái)政

中圖分類號(hào)： F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0043-04

The Supervision Mechanism ofGovernment Procurement in the New Period

CUI Hong-yi

（School of Government ，Peking University， Beijing 100871，China）

Abstract： The government procurement system is an important part of the public administrative systems. It plays an important and irreplaceable role in the administrative process and social life. However， modern government procurement system can not function fluently. There must be some support system to realize its original intention. Therefore， in order to ensure that the government procurement system in our country can develop further and more healthily， it is necessary to establish and improve the four-in-one (the legal supervision， internal supervision， external supervision and the supervision of suppliers) and all-round supervision mode.

Key words： government procurement； supervision mechanism； public finance

政府采購制度是公共財(cái)政的一個(gè)重要組成部分，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已有兩百多年的歷史。其對(duì)于西方國(guó)家控制公共開支規(guī)模、規(guī)范政府行為、提高本國(guó)優(yōu)秀企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了重大的作用。我國(guó)自1995年以來，逐步推進(jìn)政府采購制度的建立，到21世紀(jì)初期，各地方政府的政府采購組織機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)基本完成，履行政府采購職能的管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)也已在各層級(jí)的地方政府建立起來。

2002年黨的十六大召開之后，中國(guó)行政改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期。這一時(shí)期的突出特點(diǎn)是，通過制度創(chuàng)新縮減政府開支和規(guī)范政府行為。與此相一致，政府采購制度的進(jìn)一步深化與完善工作也漸次展開。這突出表現(xiàn)為，《政府采購法》于2003年1月1日起開始實(shí)施，為我國(guó)政府采購制度提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)與制度安排框架。然而，在目前的實(shí)踐中，由于相關(guān)法律制度未能完全得以貫徹、涉及的經(jīng)濟(jì)利益龐大、相關(guān)利益者關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等原因，致使政府采購工作出現(xiàn)違規(guī)操作、甚至浮現(xiàn)出一些嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，為此，必須進(jìn)一步完善和加強(qiáng)對(duì)政府采購的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)督模式，以保證政府采購工作的廉潔規(guī)范。

一、政府采購制度

（一）政府采購制度的界定

政府采購，英文里稱為Government Procurement或Public Purchasing，也有學(xué)者稱之為Government Purchase。實(shí)際上，雖然政府采購制度已經(jīng)成型多年，且在各國(guó)社會(huì)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，到目前為止，仍然沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。

世界貿(mào)易組織（WTO）在《政府采購協(xié)議》中將政府采購（Government Procurement）解釋為：成員國(guó)的中央政府、次中央政府在租賃、購買貨物、服務(wù)、工程以及公共設(shè)施方面的購買與建造。[1]世界各國(guó)也都根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)政府采購從采購實(shí)體和資金來源兩方面進(jìn)行了定義。

我國(guó)在《政府采購法》第2條中規(guī)定，政府采購是指“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”；采購指的是“以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇傭等”；而工程則是指“建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”。

有學(xué)者認(rèn)為，政府采購也叫公共采購，是各級(jí)政府及其所屬實(shí)體為提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)以及滿足自身需要，在財(cái)政監(jiān)督下，以法定程序和方式從國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上購買所需商品、工程和勞務(wù)的經(jīng)常性活動(dòng)。[2]

從國(guó)內(nèi)外對(duì)政府采購的定義可以將政府采購的特點(diǎn)歸納為以下三個(gè)方面：（1）國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)型單位及團(tuán)體組織是我國(guó)的政府采購主體，企業(yè)、公司和個(gè)人的采購行為則不屬于政府采購范疇；（2）政府采購所運(yùn)用的資金只能是財(cái)政性的資金，采購主體用其他來源的資金進(jìn)行的采購，不屬于政府采購；（3）采購主體運(yùn)用財(cái)政性資金購買不屬于集中采購目錄之內(nèi)的，或者購買的超出限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)或工程，也不屬于政府采購的范疇。

基于國(guó)內(nèi)外對(duì)政府采購的定義和政府采購的特點(diǎn)，筆者將政府采購定義為：為了施行政務(wù)或?yàn)楣娞峁┧璧墓伯a(chǎn)品與公共服務(wù)，各級(jí)政府包括各個(gè)實(shí)行預(yù)算管理的單位，依照法律規(guī)定的方式、方法與程序，從市場(chǎng)上購買貨物、工程和服務(wù)的行為。而政府采購制度則是為了實(shí)施政府采購而建立的一系列制度安排的集合。

（二）政府采購制度的功能

美國(guó)芝加哥大學(xué)的學(xué)者溫迪·艾德爾伯格、馬丁·艾琛鮑姆和喬納斯·D·M·費(fèi)舍爾指出，“當(dāng)美國(guó)政府的政府采購大幅增加時(shí)，就業(yè)、產(chǎn)出以及非居民投資上升，與此同時(shí)，實(shí)際的工資和居民投資以及消費(fèi)支出都降低了?！笨梢姡少弻?duì)于現(xiàn)代社會(huì)的影響，不僅僅及于政府本身，而且還深刻地影響著整體經(jīng)濟(jì)狀況和廣大民眾的日常生活。

一般而言，政府采購制度在一國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展中具有以下重要的功能：

1. 調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量。通過政府采購的公共支出規(guī)模效應(yīng)達(dá)到調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保護(hù)稚嫩的民族產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定物價(jià)的目的。

2. 調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過政府采購政策的目標(biāo)指向和采購標(biāo)的之分配，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)本國(guó)中小企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策目標(biāo)。

3. 協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展。通過發(fā)揮政府采購的社會(huì)效應(yīng)，以保護(hù)本國(guó)的自然環(huán)境、扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高就業(yè)率和鼓勵(lì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)文化的形成等。

4. 規(guī)范政府行為。憑借政府采購一系列嚴(yán)密的制度、機(jī)制與程序的安排，有效地約束和規(guī)范政府采購行為，達(dá)到遏制腐敗的目的。

總之，政府采購制度既是一種法律制度安排，能夠有效地約束政府行為，又是達(dá)成多重政策目標(biāo)的政策工具，是一國(guó)公共行政制度的重要組成部分，在行政過程和社會(huì)生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。因此，要建立現(xiàn)代化的國(guó)家公共行政制度，必須建立和完善廉潔、高效的政府采購制度。

二、政府采購監(jiān)督之雙重必要性分析

政府采購制度在國(guó)家的公共行政制度以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)制度中具有極端重要的地位與作用，是國(guó)家行政制度現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。顯然，現(xiàn)代化的政府采購制度并不是自然而然就能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有一定的制度支持才能實(shí)現(xiàn)其建立的初衷。因而，建立和完善政府采購制度中的監(jiān)督機(jī)制就顯得十分重要和迫切。在此，筆者從理論與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度對(duì)實(shí)施和加強(qiáng)新時(shí)期我國(guó)政府采購制度監(jiān)督的必要性進(jìn)行分析。

（一）政府采購監(jiān)督的理論必要性分析

1． 作為公共支出環(huán)節(jié)的政府采購需要監(jiān)督。政府采購是公共支出的重要環(huán)節(jié)，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家甚至成為最主要的公共支出途徑。因而，國(guó)家計(jì)委政策法規(guī)司在其編著的《招標(biāo)投標(biāo)政府采購理論與實(shí)務(wù)》一書中指出“完整意義上的政府采購制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政府干預(yù)政策的產(chǎn)生和發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起?！贝送?，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的發(fā)展部主任A·普雷姆詹德也在《公共支出管理》中這樣描述政府采購在公共支出中的地位：“從一定意義上講，公共支出管理被看作是一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的價(jià)值鏈，起始于預(yù)算編制，經(jīng)由通過政府采購和工程承包執(zhí)行預(yù)算，終結(jié)于彬彬有禮地向公眾提供服務(wù)?！盵3]從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，在市場(chǎng)機(jī)制下的公共財(cái)政體系中，政府財(cái)政資源的基本支出方向主要是向那些所謂的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。這些公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和提供，有的可以通過以企業(yè)和個(gè)人為對(duì)象的、以收入再分配為目的的轉(zhuǎn)移支付方式來解決；有的必須借助于政府采購才能實(shí)現(xiàn)。而政府對(duì)這些公共產(chǎn)品與服務(wù)的采購行為正是政府采購監(jiān)督的重要內(nèi)容。這是因?yàn)?，首先，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的那樣：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]此外，作為公共支出的重要環(huán)節(jié)，政府采購活動(dòng)對(duì)于社會(huì)公眾而言具有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)了明顯的信息不對(duì)稱狀態(tài)（Information Asymmetry）。因此，為了防止行政權(quán)力濫用以及對(duì)公眾的欺瞞，必須從財(cái)政支出的角度對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

2． 政府采購中政府職能的實(shí)現(xiàn)需要監(jiān)督。政府采購是政府部門、機(jī)構(gòu)以及其他直接或間接被政府控制的企事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)政府職能及公共利益所進(jìn)行的采購行為，其主要目的之一是為了履行政府職能。這既包括維持政府自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也包括通過政府采購行為所帶來的對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的影響達(dá)到多重的公共政策目標(biāo)。一般而言，政府負(fù)有合理利用公共財(cái)政資源，以最小成本換取最大效益的責(zé)任，而且政府還負(fù)有通過政府采購扶持民族工業(yè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)就業(yè)等政府責(zé)任。因而，在政府采購的過程中必須盡快引入行之有效的監(jiān)督機(jī)制，確保政府采購的目的不偏離正確的方向，從而實(shí)現(xiàn)政府的職能。

3． 公共利益的保護(hù)需要監(jiān)督。政府采購涉及到大量公共財(cái)政資金的使用，若使用不當(dāng)，必將造成公共利益的嚴(yán)重?fù)p失。當(dāng)前，在政府采購活動(dòng)中，多數(shù)采用集中采購的方法，因而，如果缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制，很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。比如，在政府采購的立項(xiàng)、計(jì)劃、招標(biāo)投標(biāo)、簽訂合同、履行合同以及合同的完成并驗(yàn)收階段，都有可能出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)厥褂霉操Y金去“購買”工程與服務(wù)的行為。因此，必須要加強(qiáng)政府采購的監(jiān)督力度，建立完善且有效的監(jiān)督制度。

（二）對(duì)政府采購進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性分析

自1995年以來，經(jīng)過政府和社會(huì)各界的努力，我國(guó)的政府采購制度有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但與此同時(shí)，我國(guó)的政府采購制度也存在著一些不容回避的問題。

1． 委托鏈條過長(zhǎng)導(dǎo)致的委托代理問題（Principal-agent Problem）。按照我國(guó)目前的政府采購制度，實(shí)踐中必然會(huì)形成從公民到政府，由政府到財(cái)政機(jī)關(guān)，再由財(cái)政機(jī)關(guān)到政府采購部門，最后由政府采購部門到采購官員這樣一條五級(jí)的委托代理鏈條。如此之長(zhǎng)的委托代理鏈條所帶來的后果是，對(duì)于采購活動(dòng)的監(jiān)督與約束力隨著代理關(guān)系的轉(zhuǎn)移而逐漸衰減，以致最后公民難以對(duì)由采購官員主導(dǎo)的政府采購活動(dòng)實(shí)施有效的監(jiān)督。而根據(jù)布坎南為代表的公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，政府官員同樣是擁有理性價(jià)值觀的普通人，他們?cè)诠珓?wù)活動(dòng)中追求自身利益最大化的沖動(dòng)不容忽視。而漫長(zhǎng)的委托代理鏈條對(duì)于這些追求自身利益最大化的采購官員又缺乏約束力，由此，產(chǎn)生了我國(guó)政府采購制度的委托方與代理方不對(duì)稱的問題。

2． 政府采購法仍然存在不足。2003年出臺(tái)了政府采購法，應(yīng)該說，這是我國(guó)政府采購制度得以真正確立的標(biāo)志。然而，政府采購法雖然借鑒和吸收了許多國(guó)際上通行的政府采購規(guī)則，但從進(jìn)一步完善政府采購制度的角度來看，仍然存在一些缺陷和不足。例如，關(guān)于政府采購法所確立的基本原則的條文具體化問題、關(guān)于政府采購的方式與模式、關(guān)于如何建立有效的政府采購的申訴制度等具體問題的規(guī)定，仍然有待進(jìn)一步的細(xì)化和完善。

3． 各種不規(guī)范的政府采購行為較為突出。雖然我國(guó)采購制度通過實(shí)踐探索，已經(jīng)初步建立了具有自身特色的制度框架和較為規(guī)范的程序安排。但是，在實(shí)踐中一些地方政府往往不嚴(yán)格遵守政府采購制度的相關(guān)規(guī)定，大量進(jìn)行不規(guī)范的采購活動(dòng)。這主要表現(xiàn)在，一是政府采購計(jì)劃的制定和執(zhí)行隨意性比較大。政府采購目錄和政府采購計(jì)劃的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性未能得到尊重，對(duì)實(shí)際的采購行為缺乏足夠的約束力；其次，政府采購過程存在一些違規(guī)操作的現(xiàn)象，往往由于政府采購部門與特定的供應(yīng)商存在利益輸送的關(guān)系，而導(dǎo)致未能向所有潛在的供應(yīng)商提供公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，由此所帶來的政府采購失當(dāng)給公共財(cái)政資金造成了較大的浪費(fèi)，也使政府形象受損。

4． 政府采購中的地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重。我國(guó)的政府采購實(shí)踐中還存在地方保護(hù)比較嚴(yán)重的現(xiàn)象。一些地方政府為了保護(hù)本地企業(yè)的利益，提高自己的政績(jī)，而在政府采購過程中竭盡全力地推銷本地產(chǎn)品或設(shè)立特殊的門檻，以限制外地供應(yīng)商進(jìn)入。這種行為會(huì)造成嚴(yán)重的后果，一方面使政府耗費(fèi)巨資而采購不到合適、經(jīng)濟(jì)的物品與服務(wù)；另一方面，助長(zhǎng)了本地企業(yè)不思進(jìn)取的心態(tài)，從而導(dǎo)致其長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的衰退，最終不利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5． 政府采購人員素質(zhì)有待提高。由于我國(guó)政府采購制度建立的時(shí)間尚短，而且，對(duì)于從事政府采購工作相關(guān)人員的培訓(xùn)工作并不是很到位，因此，具有現(xiàn)代政府理念、采購意識(shí)和技巧的政府采購人員并不多。出現(xiàn)有的政府采購人員不懂如何甑別廠商信譽(yù)和商品質(zhì)量，甚至因?yàn)閭€(gè)別人員素質(zhì)不高，而與廠商共謀以獲得不當(dāng)利益。因此，如何盡快提高政府采購人員的專業(yè)素質(zhì)已成為我國(guó)政府采購制度進(jìn)一步完善所必須解決的問題。

6． 商業(yè)賄賂問題比較突出。當(dāng)前，我國(guó)商業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂問題非常嚴(yán)重，已經(jīng)成為擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、敗壞社會(huì)風(fēng)氣的一大社會(huì)問題。黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此十分重視，近年來胡錦濤總書記和溫家寶總理都曾針對(duì)這一問題作過重要的論述。具體到紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)同志也在全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察大會(huì)上提出，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作今年的重點(diǎn)就是大力整治商業(yè)賄賂。事實(shí)上，我國(guó)政府采購領(lǐng)域同樣存在突出的商業(yè)賄賂問題，供應(yīng)商向政府領(lǐng)導(dǎo)、政府采購機(jī)構(gòu)以及政府采購人員等進(jìn)行商業(yè)賄賂的案例頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了我國(guó)政府采購的規(guī)范化運(yùn)作。

三、政府采購的全方位監(jiān)督模式

1995年，英國(guó)政府發(fā)布了關(guān)于政府采購的白皮書，對(duì)政府采購的外延作了更為廣泛的延伸，并對(duì)政府采購在英國(guó)商務(wù)活動(dòng)以及政府由此而獲得的談判地位做了新的定位。他們認(rèn)為，在政府采購過程中，應(yīng)該建立授權(quán)型的政府（Enabling Authority），而商業(yè)化的運(yùn)作則是授權(quán)型政府的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)管理（Risk Management），保護(hù)公共投資和政府的職員；（2）質(zhì)量管理（Managing for Quality），關(guān)注成就；（3）伙伴關(guān)系（Partnerships），與那些議程與政府議程不同的人們進(jìn)行合作；（4）政治需要（Political Imperatives），遞送政策成就；（5）配給（Rationing），用較少的資源做更多的事。

與上述內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，必須對(duì)政府采購的以下方面實(shí)施全面而到位的監(jiān)督：

1. 政府采購機(jī)構(gòu)及其官員是否采取措施控制了政府采購活動(dòng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)；

2. 政府采購機(jī)構(gòu)及其官員有否運(yùn)用必要的手段保證政府采購的產(chǎn)品與服務(wù)達(dá)到適宜的質(zhì)量要求；

3. 政府采購機(jī)構(gòu)及其官員有否在伙伴關(guān)系中獲取私人或小集團(tuán)利益；

4. 政府采購機(jī)構(gòu)及其官員是否足夠稱職以滿足不同利益團(tuán)體對(duì)于采購活動(dòng)的信息公開性的政治要求；

5. 政府采購機(jī)構(gòu)及其官員是否根據(jù)經(jīng)濟(jì)性的原則開展采購活動(dòng)。

由此可見，西方發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視政府采購制度監(jiān)督機(jī)制的建立與完善，并且已經(jīng)建立了它們自己的原則、規(guī)范和目標(biāo)模式。這種對(duì)監(jiān)督機(jī)制的重視與強(qiáng)化，顯然是保障這些國(guó)家政府采購制度健康發(fā)展的重要條件。

反觀我國(guó)，雖然目前還不具備英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家那樣成熟的制度條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是出于現(xiàn)實(shí)問題的緊迫性，仍然需要盡快建立適應(yīng)我國(guó)政府采購現(xiàn)狀的全方位的監(jiān)督機(jī)制。否則，不但無法充分發(fā)揮政府采購制度在公共財(cái)政體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中的重要作用，甚至可能導(dǎo)致現(xiàn)有的制度淪為虛置的制度，變成不良商人和官員牟利的工具。

新時(shí)期我國(guó)政府采購制度的全方位監(jiān)督機(jī)制（LEIS監(jiān)督機(jī)制）主要由以下幾個(gè)模塊構(gòu)成：法制監(jiān)督（Legal Surveillance）、外部監(jiān)督（External Surveillance）、內(nèi)部監(jiān)督（Inner Surveillance）、供應(yīng)商監(jiān)督（Supplier Surveillance）。

（一）法制監(jiān)督

適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要而且較為完善的政府采購法律體系是政府采購制度得以順利運(yùn)行的法律保障和行為依據(jù)。法制監(jiān)督是所有監(jiān)督模塊中層級(jí)最高，也是最有權(quán)威性和約束力的監(jiān)督模塊。具體來說，為了促進(jìn)廉政建設(shè)，遏制政府采購市場(chǎng)的腐敗行為，應(yīng)該盡快建立和完善與政府采購相配套的各項(xiàng)監(jiān)督法規(guī)，并規(guī)范政府采購計(jì)劃、采購預(yù)算的編制以及政府采購全過程的監(jiān)督程序和監(jiān)督規(guī)制法律體系。實(shí)際上，我國(guó)2003年1月1日正式生效的《政府采購法》對(duì)政府采購相關(guān)基本事項(xiàng)有所規(guī)定，且財(cái)政部以及各級(jí)地方政府也都有一些行政法規(guī)和管理辦法。但是，如前所述，目前的政府采購法律仍然存在不足。因此有必要依據(jù)《政府采購法》的精神和規(guī)定，進(jìn)一步制定更為具體的配套法規(guī)，從而使《政府采購法》的原則性規(guī)定更加具有操作性。

（二）外部監(jiān)督

所謂外部監(jiān)督，就是來自政府采購部門之外的監(jiān)督。首先是指各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)等部門的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督采購活動(dòng)中是否存在利益輸送、商業(yè)賄賂、貪污腐敗的情況；而審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把政府采購預(yù)算的審計(jì)關(guān)，通過審計(jì)，檢查采購的資金來源是否合法和足額，政府采購的物品是否屬于采購單位所必需，配置標(biāo)準(zhǔn)是否超過國(guó)家規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)，是否將應(yīng)該實(shí)行政府采購的項(xiàng)目全部納入采購計(jì)劃，審核采購填報(bào)項(xiàng)目是否符合適用節(jié)約的原則，有無重復(fù)購買或購買數(shù)量偏多，規(guī)模是否偏高，從而在源頭上保證政府采購預(yù)算的合法性和有效性。[5]其次是指社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制主要是借助于社會(huì)輿論的力量來監(jiān)督政府采購行為。因?yàn)?，“公開是限制行政的一種手段，陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來。”[6]只有公開政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)，接受社會(huì)監(jiān)督，使政府采購公開化、透明化、廉潔化，才能有效地規(guī)范政府采購行為。這一點(diǎn)，在處理政府采購存在的商業(yè)賄賂問題上尤為突出。

（三）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督就是要加強(qiáng)政府采購部門甚至是整個(gè)政府內(nèi)部的部門規(guī)制。我國(guó)在《政府采購法》中明確指出：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)各級(jí)政府采購工作的監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！必?cái)政部門作為政府采購環(huán)節(jié)的一個(gè)管理部門，不能直接參與政府的采購活動(dòng)。因此，其對(duì)采購工作的監(jiān)督，首先體現(xiàn)在對(duì)采購預(yù)算資金的管理和控制上，應(yīng)當(dāng)建立政府采購預(yù)算制度，從總體上把握采購預(yù)算資金。此外，財(cái)政部門在編制采購程序以及審批采購項(xiàng)目的過程中，都應(yīng)該謹(jǐn)慎考慮采購預(yù)算的全面性、合理性和有效性。并在實(shí)踐中嚴(yán)格遵循程序，包括對(duì)于項(xiàng)目的審核，發(fā)票的報(bào)銷以及對(duì)違紀(jì)單位的責(zé)任追究。

（四）供應(yīng)商監(jiān)督

供應(yīng)商是政府采購的工程、貨物、服務(wù)的提供者，供應(yīng)商是否具有合格的資質(zhì)，其競(jìng)標(biāo)行為是否合乎規(guī)范，對(duì)于政府采購制度的運(yùn)行具有重要的意義。因此，在各國(guó)政府采購制度的監(jiān)督機(jī)制中，非常重要的就是對(duì)供應(yīng)商行為進(jìn)行監(jiān)督。譬如，德國(guó)政府采購管理體系的主要內(nèi)容就是對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督和檢查，并針對(duì)供應(yīng)商的違紀(jì)行為制定了嚴(yán)厲的制裁措施。就我國(guó)而言，今后應(yīng)該建立供應(yīng)商的資格審查和評(píng)價(jià)制度，對(duì)供應(yīng)商的資格條件進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)、懲戒；還應(yīng)該建立對(duì)供應(yīng)商情況的預(yù)警機(jī)制，通過不定期的突擊訪問，獲取供應(yīng)商生產(chǎn)條件變化的信息，以供采購決策使用。

事實(shí)上，除了上述四個(gè)監(jiān)督模塊之外，還應(yīng)當(dāng)建立一些更為具體的配套制度。例如，可以建立政府采購的定期報(bào)告制度。財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向采購部門發(fā)放統(tǒng)計(jì)表，要求它們?nèi)鐚?shí)填寫采購情況的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，以此作為基礎(chǔ)性的資料。還可以建立政府采購舉報(bào)制度。事實(shí)上，“在政府采購中，無論哪一方受到不公正的待遇，在政府采購過程中的任何階段都可以提出投訴?！弊詈?，必須建立政府采購官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，旨在防止采購官員牟取私利。

總之，新時(shí)期我國(guó)政府采購制度應(yīng)建立與實(shí)現(xiàn)法制監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、供應(yīng)商監(jiān)督四位一體的、全方位的監(jiān)督模式。唯有如此，才能更好地推動(dòng)我國(guó)政府采購制度的良性健康發(fā)展，并為健全我國(guó)的公共財(cái)政體系以及進(jìn)一步推進(jìn)政府行政改革奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[5]彭志武．對(duì)政府采購加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的思考[J]．事業(yè)財(cái)會(huì)，2003，（2）： 46-48．

[6]王名揚(yáng)．美國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)法制出版社，1997：960．

[責(zé)任編輯、校對(duì)：任山慶]