馮慧芳

2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發(fā)了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》（以下簡稱“管理辦法”），基層央行隨后也相應(yīng)制定了集中采購實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程，這對于加強(qiáng)人民銀行集中采購管理、規(guī)范集中采購行為提供了制度保證。特別是近年來，上級行加大對下級行的審計(jì)檢查和執(zhí)法監(jiān)察力度，有效地促進(jìn)了基層央行集中采購制度的不斷完善，提高了資金使用效益，防范了集中采購中的資金風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上從源頭遏制了采購過程中的錢權(quán)交易和商業(yè)賄賂等腐敗行為，基層央行集中采購工作得到了不同程度的加強(qiáng)和提高。但是，目前在基層央行集中采購在實(shí)際操作過程中仍然存在一些不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)問題，需要高度重視和采取對策加以解決。

一、基層央行集中采購工作中的現(xiàn)狀及存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）基層央行集中采購工作中的現(xiàn)狀

1.集中采購工作作程序周期較長?；鶎友胄杏诿磕昴甓紝⑻岢鱿乱荒甓鹊牟少徯枨?，并經(jīng)過逐級審核后向上級行管委會(huì)上報(bào)采購計(jì)劃，以便于及時(shí)掌握各基層行的采購需求量并進(jìn)行審核。但是，目前采購計(jì)劃審核指標(biāo)下達(dá)都在次年的6月份左右，而且《中國人民銀行集中采購工作規(guī)程》（以下簡稱“工作規(guī)程”）規(guī)定“采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)方式采購的，應(yīng)在35個(gè)工作日內(nèi)確定中標(biāo)供應(yīng)商”；《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定“自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”。從采購申請立項(xiàng)、論證、計(jì)劃、申報(bào)、實(shí)施和驗(yàn)收，至少需要近八個(gè)月時(shí)間，極大地影響了集中采購工作任務(wù)的完成，使一些急需、特殊的需求將無法按時(shí)得到滿足。

2.存在年底采購量“井噴”現(xiàn)象。目前基層央行集中采購工作存在年末特別是12月份采購量激增的現(xiàn)象。主要是部分基層央行由于多種原因。很難提前半年甚至一年結(jié)合全年業(yè)務(wù)發(fā)展情況，全面考慮、準(zhǔn)確估計(jì)本年需求，并提供商品質(zhì)量、數(shù)量、金額等完全準(zhǔn)確的采購計(jì)劃。預(yù)算和采購計(jì)劃的準(zhǔn)確性難以保證。集中采購預(yù)算編制水平不高。采購計(jì)劃編制“頭輕腳重”一方面增加年末集中采購的工作量，另一方面因受到時(shí)間、供貨、發(fā)票開具等因素的制約，難以充分體現(xiàn)集中采購的規(guī)模效應(yīng)。

3.集中采購法規(guī)制度尚待明確。集中采購工作是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。經(jīng)過幾年的探索和研究。人民銀行雖然出臺了部分與之配套的采購制度和措施，但在實(shí)際操作過程中，還存在法規(guī)和制度上尚不明晰的問題。如《管理辦法》第二十九條“采購機(jī)構(gòu)（部門）應(yīng)自覺接受監(jiān)督檢查，如實(shí)反映情況，提供有關(guān)資料”，但并未規(guī)定對違反上述的行為處罰。第三十三條處罰內(nèi)容不具體。如違反第三十三條第二款“將應(yīng)集中采購的項(xiàng)目化整為零或采取其他手段規(guī)避集中采購的”，按規(guī)定是“應(yīng)依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任”，實(shí)際操作中，具體追究誰，承擔(dān)何種經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任都不明確。首先是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的種類不明確；其次是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的金額不明確；最后是行政責(zé)任的種類不明確。

（二）基層央行集中采購工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.集中采購管理制度執(zhí)行不力。一是基層央行組織機(jī)構(gòu)行使職權(quán)不均衡。有的采管會(huì)沒有能很好的履行職責(zé)，對采購計(jì)劃外的臨時(shí)急需性以及追加預(yù)算的采購事項(xiàng)，沒有履行審核的職責(zé)。二是制度建立不完整。部分基層央行在制度建立方面重視不夠，不同程度的缺少《管理辦法》和《工作規(guī)程》中規(guī)定的應(yīng)建立的相應(yīng)的管理制度。三是沒有嚴(yán)格執(zhí)行總行集中采購項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，部分項(xiàng)目未納入集中采購范圍。四是管采未徹底分離，難以有效制約。部分基層央行未嚴(yán)格執(zhí)行“財(cái)權(quán)與事權(quán)分離、管理與操作職能分離”的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致集中采購各環(huán)節(jié)之間職責(zé)不分、權(quán)責(zé)不明，協(xié)調(diào)機(jī)制不順，給采購工作帶來了摩擦。

2.采購操作程序存在不規(guī)范現(xiàn)象。一是采購預(yù)算編制不完善。對集中采購工作缺少預(yù)見性，采購預(yù)算編制過于粗糙，導(dǎo)致臨時(shí)性采購需求增加，給規(guī)范集中采購工作帶來了一定難度，而且也容易滋生腐敗問題。二是采購方式選擇不符合規(guī)定。三是公開招投標(biāo)、邀請招標(biāo)時(shí)采購單位不足規(guī)定數(shù)量，邀請、詢價(jià)招標(biāo)過程簡單。四是合同簽定不夠規(guī)范。

3.集中采購的監(jiān)督管理不到位。一是采購監(jiān)督機(jī)制不夠完善?！豆芾磙k法》對內(nèi)審、紀(jì)檢的監(jiān)督檢查職責(zé)作了相關(guān)規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定，沒有明確內(nèi)審、紀(jì)檢等部門各自的監(jiān)督重點(diǎn)，檢查的方式方法也不明確，缺乏可操作性。二是集中采購監(jiān)管部門參與具體操作環(huán)節(jié)多，從宏觀上進(jìn)行政策指導(dǎo)和監(jiān)督管理的少。三是集中采購部門與會(huì)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等相關(guān)部門缺乏經(jīng)常的、穩(wěn)定的溝通機(jī)制，協(xié)調(diào)配合不夠密切，沒有形成監(jiān)督合力。四是民主監(jiān)督渠道不夠暢通。職工的民主監(jiān)督意識不強(qiáng)。大部分基層央行在集中采購活動(dòng)中，一般只注重對結(jié)果的公示，而對采購過程和重要環(huán)節(jié)公示的渠道單一、范圍有限，以會(huì)議通報(bào)形式在中層干部范圍公示為主，一般職工對采購工作知曉程度不高，無法起到監(jiān)督作用。

4.集中采購檔案管理有待加強(qiáng)。目前，基層央行集中采購程序相對規(guī)范很多，但是對檔案管理工作重視不夠。一是采購檔案歸集不完整，對相關(guān)采購程序性資料收集不齊，不同程度的缺少中標(biāo)通知書、定標(biāo)文件、補(bǔ)充合同等資料。二是檔案保管不合規(guī)。采購過程結(jié)束后，集中采購文件未納入全行檔案管理范圍，部分采購資料分散在其他相關(guān)部門的現(xiàn)象依然存在。

5.組織機(jī)構(gòu)職能缺位。根據(jù)總行規(guī)定，基層央行都成立了采管會(huì)、采管辦等組織機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范采購行為，明確工作職責(zé)。但獨(dú)立的集中采購職能機(jī)構(gòu)尚未建立，成員都是職能部門人員兼職。一方面，難以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上“采管”的真正分離；另一方面，由于沒有專職工作人員，在處理業(yè)務(wù)工作與采購工作關(guān)系上難免顧此失彼，實(shí)際采購工作中往往會(huì)出現(xiàn)拖拉、效率不高的現(xiàn)象。獨(dú)立集中采購職能機(jī)構(gòu)的缺位，很大程度上制約了集中采購工作的開展。

6.專業(yè)技術(shù)人才匱乏。集中采購工作是一個(gè)貫穿計(jì)劃、采購、管理、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工作，在采購過程中，納入集中采購的貨物、工程、服務(wù)等項(xiàng)目批次多、數(shù)量大、種類雜，對采購管理人員在掌握集中采購專業(yè)知識領(lǐng)域的深度和廣度上有一定的要求，但是由于采管會(huì)、采管辦、評審庫的人員大多都是兼職，平時(shí)又疏于對集中采購知識、政策制度的學(xué)習(xí)，專業(yè)能力相對不足。主要表現(xiàn)為：一是集中采購隊(duì)伍的政策理論水平、知識水平及專業(yè)管理能力整體上偏低；二是專業(yè)評審人才匱乏，對一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目評審把握不準(zhǔn)，影響評審工作質(zhì)量。

7.基礎(chǔ)信息工作薄弱。一是缺少對供應(yīng)商的系統(tǒng)管理和資格審查機(jī)制。主要是對供應(yīng)商的信息收集工作不重視，部分基層央行沒有建立“供應(yīng)商信息庫”，對供應(yīng)商產(chǎn)生沒有實(shí)地考察，對入圍供應(yīng)商的產(chǎn)生缺乏統(tǒng)一的準(zhǔn)入機(jī)制，沒有制定對供應(yīng)商評價(jià)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，供應(yīng)商產(chǎn)生過程不清晰。二是沒有建立“商品信息庫”，往往是在采購任務(wù)下達(dá)后才匆忙查詢，個(gè)人主觀隨意性較大，很大程度上影響了采購工作質(zhì)量。三是尚未建立“評審專家?guī)臁?。基層央行在?shí)際采購過程中，對于一些技術(shù)含量較高的產(chǎn)品，每次招投標(biāo)活動(dòng)只能臨時(shí)邀請一些有關(guān)專業(yè)人員作為評委參與評標(biāo)，在一定程度上影響了招投標(biāo)的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響了集中采購的效率和質(zhì)量。

8.參與競爭的供應(yīng)商太少。一方面，有的基層央行從維修和售后服務(wù)等角度出發(fā)。不對外地發(fā)布招標(biāo)公告，使外地的許多客商不知道招標(biāo)事項(xiàng)，無法參與采購招投標(biāo)；另一方面，有些外地客商雖然知道集中采購的招標(biāo)事項(xiàng)，但出于招標(biāo)規(guī)模、成本費(fèi)用等多種因素的考慮，不愿參加投標(biāo)，造成參加競標(biāo)的單位太少。特別是有的基層央行為了確保集中采購產(chǎn)品的質(zhì)量，對某些物品采取指定品牌的辦法進(jìn)行招投標(biāo)，而部分電子設(shè)備類產(chǎn)品的廠家都搞區(qū)域代理，這就使得外地供應(yīng)商不敢來參與競爭。本地供應(yīng)商則不用競爭就能中標(biāo)，而其他品牌的相關(guān)經(jīng)營單位都被排除在集中采購之外。另外對于定點(diǎn)采購，主要是確定的定點(diǎn)供應(yīng)商數(shù)量偏少，不利于定點(diǎn)供應(yīng)商之間開展有序競爭，對定點(diǎn)供應(yīng)商的日常監(jiān)管力度不夠，措施、辦法不多，容易使基層央行采購的合法權(quán)益得不到有效保障。

二、基層央行進(jìn)一步完善集中采購工作及風(fēng)險(xiǎn)防范的幾點(diǎn)建議

（一）以健全制度體系為重點(diǎn)，保證集中采購工作規(guī)范運(yùn)行

健全的制度是防范各類違規(guī)行為或腐敗現(xiàn)象發(fā)生的“天然屏障”，集中采購工作能否規(guī)范運(yùn)行并達(dá)到效益最大化，關(guān)鍵是要建立健全和認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)集中采購制度。一是要對現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理。基層央行要根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和人民銀行總分行的制度辦法要求，結(jié)合本行實(shí)際。及時(shí)修訂和完善采購管理實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程。努力提高制度的完整性、規(guī)范性、適用性和可操作性。只有完善了制度，才能以制度來規(guī)范人的行為，也才能切實(shí)有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)和案件的發(fā)生。二是要進(jìn)一步完善組織架構(gòu)?；鶎友胄袘?yīng)建立獨(dú)立的集中采購部門，改變目前采管不分的狀況，使管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離：管理者、執(zhí)行者、使用者相分離；招標(biāo)人、評標(biāo)人、使用人相分離；采購、驗(yàn)收、付款相分離。使組織機(jī)構(gòu)之間、參與采購活動(dòng)的人員之間既要相互協(xié)作，又要相互制約，以分解權(quán)利，從源頭上切斷商業(yè)賄賂的觸角，壓縮和減少權(quán)利尋租空間。三是要建立監(jiān)督檢查機(jī)制，明確各監(jiān)督部門監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式方法和要求，使監(jiān)督工作具有針對性，形成制度化、規(guī)范化。四是要優(yōu)化集中采購方式。根據(jù)基層央行采購工作特點(diǎn)實(shí)行“抓大放小”的采購模式，對基建維修、批量辦公設(shè)備等金額較大、易出現(xiàn)腐敗行為的采購項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施集中采購。而對于采購數(shù)量少、金額小、時(shí)間要求緊的采購項(xiàng)目可以靈活選取采購方式，可采取協(xié)議供貨采購或分散采購方式，這樣，既可以縮短采購時(shí)間和提高工作效率，又可以減少采購成本支出，提高資金使用效益。同時(shí)，政府采購中心推出的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購和二次報(bào)價(jià)等采購方式，是比較便捷的集中采購組織方式，對基層央行有一定的適用性，建議納入人民銀行集中采購方式中，并制定相應(yīng)的操作程序。五是要統(tǒng)一制定集中采購文件標(biāo)準(zhǔn)格式文本，對五種采購方式文件的編制內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，做到招標(biāo)（談判）文件、評標(biāo)（談判）報(bào)告、采購合同文本、驗(yàn)收意見書等采購文件格式統(tǒng)一、內(nèi)容全面，達(dá)到以規(guī)范促安全的管理目標(biāo)。六是要盡快建立集中采購區(qū)域性信息網(wǎng)路系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)集中采購信息資源共享。

（二）以加強(qiáng)思想教育為依托，增強(qiáng)采購人員拒腐防變意識

集中采購的工作人員，無論是作為管理層的領(lǐng)導(dǎo)者還是最終執(zhí)行者的基層操作人員，若風(fēng)險(xiǎn)防范觀念淡薄、防范意識較差，就極易形成風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此需要強(qiáng)化教育，筑牢思想道德防線。一方面要加強(qiáng)正面教育，深入開展黨紀(jì)法規(guī)教育、理想信念教育、職業(yè)道德、紀(jì)律作風(fēng)等教育，引導(dǎo)采購人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，增強(qiáng)法紀(jì)意識，做到自覺依法行政。另一方面，要開展警示教育，從發(fā)生在采購領(lǐng)域的各類案件中吸取教訓(xùn)，以案說紀(jì)、以案普法，做到警鐘長鳴，使采購人員嚴(yán)于律己，自覺遵守有關(guān)廉潔自律的規(guī)定，切實(shí)杜絕集中采購中的腐敗行為。

（三）以加強(qiáng)監(jiān)督管理為保障，堵塞商業(yè)賄賂的產(chǎn)生渠道

集中采購是一項(xiàng)涉錢管物的重要工作，規(guī)范集中采購工作，就是要建立集中采購長效監(jiān)督制約機(jī)制，形成一整套內(nèi)外結(jié)合、全方位、多層次、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制。監(jiān)督制約機(jī)制主要包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督而言，首先是建立和完善采購工作的考核和問責(zé)制度。將采購工作的監(jiān)督檢查結(jié)果與年度目標(biāo)考核、人員評先爭優(yōu)掛鉤，對集中采購活動(dòng)中的違規(guī)違紀(jì)和不廉潔行為要嚴(yán)肅處理，落實(shí)責(zé)任追究。其次是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，內(nèi)審部門對集中采購工作事中事后要開展專項(xiàng)審計(jì)，把對本單位集中采購的檢查納入年度工作計(jì)劃，實(shí)行一年一審，對集中采購人員履職情況進(jìn)行評價(jià)，將檢查結(jié)果與部門和個(gè)人考核掛鉤。紀(jì)檢部門要加強(qiáng)對集中采購的全程監(jiān)督，重視群眾信訪和采購中投訴反映的問題，采取專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察形式定期對集中采購工作進(jìn)行全面的檢查，防止集中采購領(lǐng)域違法、違紀(jì)和違規(guī)行為的發(fā)生。外部監(jiān)督而言，主要是公開集中采購信息。充分利用內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、公示欄、行務(wù)公開系統(tǒng)、職代會(huì)、職工大會(huì)、工作通訊、報(bào)刊等形式，不斷拓寬集中采購的民主監(jiān)督渠道和范圍，廣泛接受社會(huì)和職工的監(jiān)督。通過內(nèi)外部監(jiān)督，達(dá)到對某一項(xiàng)目在采購執(zhí)行的事前、事中、事后進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督，將容易誘發(fā)商業(yè)賄賂等腐敗問題消除在萌芽狀態(tài)，徹底杜絕暗箱操作和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使集中采購成為名副其實(shí)的“陽光工程”。

（四）以加大培訓(xùn)教育為手段，提高集中采購隊(duì)伍素質(zhì)

集中采購工作與一般的采購不同，專業(yè)性很強(qiáng)，參加采購人員既要熟悉相關(guān)法律、法規(guī)、操作規(guī)程，還要有一定的采購專業(yè)知識。但目前基層央行普遍存在集中采購人員知識不全面、專業(yè)水平不高的現(xiàn)狀。要解決這一問題，基層央行首先要建立一支相對穩(wěn)定、責(zé)任心強(qiáng)、素質(zhì)高、能吃苦的采購隊(duì)伍。其次提高現(xiàn)有采購人員整體素質(zhì)。一方面，可以采取上級行培訓(xùn)、請專家授課等方式加強(qiáng)集中采購工作人員對采購政策、采購程序、采購過程、采購管理的培訓(xùn)，使采購人員熟悉采購流程，成為集中采購工作的行家里手，促進(jìn)采購工作規(guī)范化和采購質(zhì)量的提高。另一方面，加強(qiáng)對采購人員業(yè)務(wù)技巧、談判技能的培訓(xùn)，提高采購人員的綜合能力。最后要對采購工作人員進(jìn)行經(jīng)常性、有針對性地職業(yè)道德、法規(guī)法紀(jì)和警示教育，筑牢思想防線，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，促進(jìn)廉政建設(shè)。