楊胄 董慧

【摘要】2009年9月國務院下發(fā)《開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）試點的指導意見》（國發(fā)[2009]32號），決定從2009年起在全國10%的縣開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，到2020年前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保政策對完善農(nóng)村社會保障制度和社會化服務體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會長久穩(wěn)定具有十分重要的意義，參保農(nóng)民的養(yǎng)老問題和生活消費水平得到改善。本為通過對廣西三市（柳州、防城港、百色）的調(diào)查，深入分析了當前新農(nóng)保試點存在的問題，并對如何進一步促進新農(nóng)保試點的健康發(fā)展提出意見和建議。

【關鍵詞】新農(nóng)保試點問題建議

一、引言

2009年9月，國務院下發(fā)了《開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新農(nóng)保是為保障農(nóng)村勞動者年老時基本生活，由政府組織實施的一項社會保險，堅持“權利與義務相對等，效率與公平相統(tǒng)一，待遇與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應”的原則，具有收費低、保障力度強、受益人群廣的特點，是一項惠民工程，對于構建和諧社會、解除老年人后顧之憂具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。2010年以來，廣西三市按照自治區(qū)政府的統(tǒng)一部署開展新農(nóng)保工作，有10個縣分三批推進新農(nóng)保工作。截止2011年6月末，試點縣應參保人數(shù)97.57萬人，實際參保人數(shù)73.19萬人，參保率達75.01%；已領取待遇23.75萬人。先期試點的縣都已完成了自治區(qū)下達工作目標。余下縣的新農(nóng)保試點已于2011年7月啟動，新一輪的政策啟動后，新農(nóng)保政策將繼續(xù)惠及近40萬農(nóng)民。

二、新農(nóng)保的主要特征和發(fā)展特點

（一）新農(nóng)保制度較老農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更具有社會性、互濟性和福利性

新農(nóng)保的社會性、互濟性和福利性主要表現(xiàn)為：一是新農(nóng)保應對的是帶有普遍性的農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。新農(nóng)保試點要解決的是帶有普遍性、社會性的農(nóng)村所有老人的養(yǎng)老問題，而不是某一部分農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。老農(nóng)?；臼窃诎l(fā)達地區(qū)開展，并未覆蓋不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)和貧困農(nóng)村居民。二是新農(nóng)保的基金來源渠道多元化。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不景氣和集體積累少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體無力和不愿意對農(nóng)村保險給予補助，老農(nóng)保的資金籌集在相當一部分農(nóng)村地區(qū)是一種完全由個人繳納的儲蓄積累。新農(nóng)?；鹩伞皞€人繳費、集體補助、政府補貼構成”，政府對符合領取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎養(yǎng)老金，地方地府對參保人繳費給予補助。

（二）新農(nóng)保明確強調(diào)政府財政責任，體現(xiàn)政府在新農(nóng)保中的主體性和主導作用

社會保險的經(jīng)營主體是政府，它是由中央和地方政府領導的社會保險機構直接管理運行的，是政府的公共事務，因此，政府責任主體性是社會保險基本原則之一。雖然社會保險和養(yǎng)老保險的性質(zhì)和內(nèi)涵主要是針對城鎮(zhèn)勞動者參保而言，但在我國這樣農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國社會養(yǎng)老保險體系不可或缺的組成部分，政府的責任主體性應該在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中得到體現(xiàn)并在農(nóng)保的組織實施過程中政府起主導作用。新農(nóng)保制度規(guī)定了政府研究制定政策、規(guī)劃、標準，經(jīng)辦管理服務，基金管理與監(jiān)督，組織實施和輿論宣傳等管理責任，與老農(nóng)報制度最大的區(qū)別是新農(nóng)保明確了政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的投入責任，加大了公共財政的投入力度，并支持新農(nóng)保全過程。

（三）新農(nóng)保體現(xiàn)了權力與義務相一致的原則，兼顧效率與公平

社會保險的一個顯著的特點是“它是一種繳費性質(zhì)的社會保障，實行權利與義務相關的原則，必須盡到繳納保險費的義務，才能享有收入的權利”。新農(nóng)保是我國社會保險體系中的重要組成部分，同樣要遵循權利與義務相一致原則?！吨笇б庖姟芬?guī)定：“參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應當按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費……參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得”；“已年滿60周歲農(nóng)村老人可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年?！斌w現(xiàn)了新農(nóng)保的效率原則?；A養(yǎng)老金由政府全額支付，中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%，這樣，無論在發(fā)達地區(qū)還是在貧困地區(qū)，無論集體經(jīng)濟組織有無能力補助，同一地區(qū)參保農(nóng)民領取的基礎養(yǎng)老金水平式相同的，體現(xiàn)了新農(nóng)保的公平性和普惠性。

（四）新農(nóng)保針對農(nóng)民階層的分化和地區(qū)發(fā)展不平衡狀況，進行分層、分類指導

不同階層的群體在就業(yè)勞動、收入水平、生活水平和社會保障需要等方面存在一定的差異。再者，由于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，家庭比較富裕，一般的保障基本生活的社會養(yǎng)老保險沒有太大吸引力，相反，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高，人們往往有養(yǎng)老的后顧之憂，迫切建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，但經(jīng)濟狀況不好，在這些地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難度較大。因此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，要根據(jù)實際情況進行分層、分類指導和實施。新農(nóng)保已初步采取了這種做法，國家針對被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民已出臺和正在研究項目政策，正對不同群體和不同地區(qū)國家也采取不同政策措施。

三、當前新農(nóng)保試點工作存在的問題

（一）保障水平較低，部分農(nóng)戶參保積極性不高

按照目前統(tǒng)一標準，年滿60周歲不需繳費就可領取每月80元的基礎養(yǎng)老金，60周歲以下通過15年的繳費，若繳費檔次為100元/年，60周歲后大約可以領取94元/月的養(yǎng)老金，按最高檔次500元/年，每月可以領取117元。即使為最高標準117元，日均補貼還不到4元，無法從根本上解決農(nóng)村特困農(nóng)戶的養(yǎng)老問題。當前廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保平均標準為150元以上，新農(nóng)保相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保仍有差距。由于補貼水平較低，條件較好的農(nóng)民參保積極性不高。百色市“河谷地帶”（右江區(qū)、田東縣、田陽縣、平果縣）經(jīng)濟發(fā)展較好、生活較富裕農(nóng)戶，認為新農(nóng)保的待遇過低，可有可無。防城港市雖然率先成為廣西社會養(yǎng)老保險全覆蓋試點地級市，因保障水平較低，參加新農(nóng)保的只有13萬人，僅占符合參保條件人數(shù)的38.23%。

（二）資金不足、宣傳不到位，業(yè)務推廣有一定的難度

一是資金補充方式單一。在農(nóng)村地區(qū)，資金的來源主要依靠外出務工收入和自種的經(jīng)濟作物收入，資金的使用主要在建房、生產(chǎn)資料、日常生活開支等方面，從而只有在資金較充裕的情況下才會考慮用于養(yǎng)老保險。一旦這些資金補充渠道受到影響，新農(nóng)保業(yè)務將難以維持發(fā)展。百色右江區(qū)龍川鎮(zhèn)、汪甸瑤族鄉(xiāng)的邊遠瑤寨群眾，由于家庭經(jīng)濟困難，目前只能解決吃飯問題，參保繳費難度很大。二是宣傳不到位。欠發(fā)達地區(qū)作為勞務輸出地區(qū)，外出務工人員數(shù)量大、務工時間長，對新農(nóng)保政策不了解，還部分人員在工作地辦理了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。同時在觀念上，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念依然根深蒂固，農(nóng)民居住分散，保險意識淡薄，涉及面較廣，文化水平偏低等因素也影響了新農(nóng)保的推廣。

（三）補充渠道窄、投資渠道受限，可持續(xù)發(fā)展遇挑戰(zhàn)

一是補充渠道狹窄。國家政策雖然鼓勵村集體及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費進行補助，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟名存實亡，另外就已試點地區(qū)來看，尚沒有社會公益組織和個人對參保人繳費進行補助。二是新農(nóng)保資金投資能力不佳。養(yǎng)老保險作為一種長期投資遠期受益的產(chǎn)品，農(nóng)民難以得到即期收益，看不到短期投資價值，對當前農(nóng)民收入水平和收入方式來說，較難滿足新農(nóng)保的養(yǎng)老需求，可持續(xù)發(fā)展存在一定難度，而且時間長風險也會同時增大。按規(guī)定，新農(nóng)?；鸺{入縣級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬和核算，按有關規(guī)定實現(xiàn)保值增值為了防范風險，除了保支付外，其余資金只能購買國債或存銀行，而國債或存款利率遠遠不及CPI指數(shù)，實現(xiàn)增值目標比較困難。

（四）經(jīng)營規(guī)范性和經(jīng)營能力有待加強

一是經(jīng)營規(guī)范性有待加強。防城港市是廣西首個社會養(yǎng)老保險全覆蓋試點地級市，但就具體做法而言，很多是依靠縣（市、區(qū)）政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責任狀，采取相對強制的手段，推動起來的，基礎不扎實，同時新農(nóng)?；饘嵭锌h級統(tǒng)籌管理，管理手段缺乏，易于受到當?shù)匦姓缮?，存在專項基金被挪用的風險，基金管理運營效率普遍偏低。二是經(jīng)營能力有待加強。百色試點的三個縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所編制69人，管理的參保對象513450人，平均每個人管理的參保對象7441人，超過全廣西經(jīng)辦機構人均管理參保人數(shù)（6000人），同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所職責還不止新農(nóng)保工作這一項，還有勞動力培訓及就業(yè)等，工作量大，突顯管理的不規(guī)范。

四、促進新農(nóng)保健康發(fā)展的對策建議

（一）堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，壯大農(nóng)村和縣域經(jīng)濟實力

一是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟實力。實施城鄉(xiāng)居民收入倍增計劃，堅持富民優(yōu)先，促進城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增長，努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步。二是縮小城鄉(xiāng)差異，提高農(nóng)村社會保障水平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，逐步取消一元結構的身份問題。在引導農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時，務必保證農(nóng)村留守老人的收入和養(yǎng)老金不因勞動力的轉(zhuǎn)出而減少。

（二）注重市場培育和政策宣傳，打開養(yǎng)老保險新局面

一方面要深入細致地開展養(yǎng)老保險業(yè)務的宣傳工作，重點突出長期性、針對性。消除養(yǎng)兒防老的舊的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，樹立新時期的具有時代特色的養(yǎng)老新思想，同時在制定養(yǎng)老保險產(chǎn)品品種上，要以保本微利為出發(fā)點，盡可能讓利于民，提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。另一方面要堅持因地制宜與自愿原則，特別是針對欠發(fā)達地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面制約的實際，更應堅持自愿的原則，要避免強迫農(nóng)民參加的做法，堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，使這項工作健康持續(xù)地運行。

（三）建立公共財政對新農(nóng)保制度的支持機制

一是市、縣一級政府可每年從上地出讓和拍賣收入中提取一塊，則政預算安排一塊，預算外收入切出一塊，用于補充農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項基金。二是建議中央和省級政府從每年的財政收入和土地出讓收入中提取一部分，除用于建立中央支持新農(nóng)保制度建設的專項資金，其余通過轉(zhuǎn)移支付充實地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項基金，建議由農(nóng)村養(yǎng)老基金管理機構專門管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項基金，以降低管理風險。

（四）加大中央財政支持力度，合理劃分各級地方政府的財政責任

中央和地方政府應真正承擔國家保障的社會責任，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金投入。中央財政應把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險列入財政預算，逐步增加預算支出，同時應當向貧困地區(qū)傾斜，加大對西部落后地區(qū)的財政支持力度。省級財政在確保省級支農(nóng)資金投入增幅高于財政經(jīng)常性收入增長幅度的前提下，新增財力的支出應當向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險傾斜，建立各級財政農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項資金。通過加大對下級轉(zhuǎn)移支付力度，增加基層財力和各地自主解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設方面存在問題的能力。

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作者簡介：楊胄（1987-），男，湖北襄陽人，供職于中國人民銀行百色市中心支行，研究方向：農(nóng)村金融；董慧（1986-），女，廣西桂林人，供職于中國人民銀行百色市中心支行，研究方向：農(nóng)村金融。