摘要：集體林權(quán)改革深化進(jìn)程中觸及到諸多制度性障礙，制約著完善林權(quán)配套改革和探索林權(quán)流轉(zhuǎn)與林業(yè)經(jīng)營(yíng)利用的新型模式的嘗試。從融資與保險(xiǎn)制度障礙的層面，著重分析集體林改后盤活林業(yè)資源的融資與保險(xiǎn)方面的進(jìn)一步突破，分析現(xiàn)行制度性障礙可能對(duì)集體林權(quán)改革帶來(lái)的重大影響，并以四川為例，提出突破林業(yè)融資與保險(xiǎn)制度性障礙的政策思考，對(duì)進(jìn)一步完善四川集體林權(quán)配套改革提出新的舉措。

關(guān)鍵詞：融資；保險(xiǎn)；四川；集體林權(quán)改革

中圖分類號(hào)：F407.88文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）20-0102-02

一、中國(guó)集體林權(quán)改革的背景

1949年以來(lái)，中國(guó)集體林權(quán)制度幾經(jīng)變遷。土地改革時(shí)期，中國(guó)實(shí)行“分山分林到戶”，讓農(nóng)民實(shí)際上獲得了林地的所有權(quán)。農(nóng)業(yè)合作化后“山林入社”，農(nóng)民所有的林地被強(qiáng)行納入官方成立的農(nóng)業(yè)合作社。人民公社時(shí)期，農(nóng)民失去林地所有權(quán)，“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。1978年后，中國(guó)政府嘗試在保持林地集體所有的前提下，實(shí)行“林業(yè)三定”，即所謂“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”。但由于農(nóng)民缺乏林地所有權(quán)，“集體林產(chǎn)權(quán)虛置”，農(nóng)民難以成為林業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，從事林業(yè)的積極性大受打擊。2003年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，確立了林業(yè)改革發(fā)展的大方向，開始在全國(guó)試點(diǎn)集體林林權(quán)改革，在“集體林地所有權(quán)不變”的前提下，把林地使用權(quán)交給農(nóng)民。改革后，農(nóng)民作為林地經(jīng)營(yíng)的主體，享有對(duì)林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)。這是中國(guó)繼農(nóng)地承包改革后農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大變革，是繼土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村的“第二次革命”。

二、四川省集體林權(quán)改革的概況

四川省屬南方重點(diǎn)集體林區(qū)，集體林業(yè)用地面積1 046萬(wàn)公頃，占全省林業(yè)用地面積的45.9%，在全省林業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。四川的集體林權(quán)改革始于2004年，沐川縣是四川集體林改革的第一個(gè)試點(diǎn)縣，其次在鄰水、南部、開江、興文、冕寧、大邑、北川和廣元市利州區(qū)、宜賓市翠屏區(qū)等9個(gè)縣市開展林權(quán)改革試點(diǎn)，根據(jù)“先試點(diǎn)、后推開”的工作原則，其他市州也相繼確定了一批縣、鄉(xiāng)、村進(jìn)行林改試點(diǎn)，拉開了四川集體林權(quán)改革序幕[1]。根據(jù)四川林業(yè)分布和特征，集體林權(quán)改革的推進(jìn)速度也不一樣。從2008年開始，在四川省部分先行試點(diǎn)縣（區(qū)）在基本完成主體改革的基礎(chǔ)上，開展了集體林權(quán)制度配套改革的探索和實(shí)踐，沐川、大邑、雙流等地規(guī)劃建設(shè)了林權(quán)交易中心，進(jìn)一步理順和完善林權(quán)管理機(jī)制和服務(wù)體系。在大邑、興文、射洪等縣開展了林權(quán)抵押貸款、林權(quán)拍賣等實(shí)踐活動(dòng)，豐富了林權(quán)改革內(nèi)容。

三、四川省集體林權(quán)改革中的林業(yè)融資與保險(xiǎn)的制度障礙

四川集體林權(quán)改革從試點(diǎn)到全面鋪開，經(jīng)歷了一個(gè)迅速推進(jìn)和實(shí)踐中不斷摸索的過程。從面上來(lái)看，已成遍地開花之勢(shì)；但從不同區(qū)域?qū)嵤┑那闆r來(lái)看，涌現(xiàn)出來(lái)的問題也很尖銳，直接影響到下一階段林改成果的穩(wěn)固和林農(nóng)的增收大計(jì)。從林業(yè)融資與保險(xiǎn)方面來(lái)看，目前存在的問題主要有以下方面。

1.林權(quán)抵押貸款辦法實(shí)施難。林權(quán)抵押貸款是集體林權(quán)改革的配套措施，它使農(nóng)民第一次有了真正意義上的抵押物，是農(nóng)村金融“零”的突破。它打破了傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)模式的束縛，引入了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)這一新型抵押物[2]。但是在實(shí)際調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款管理辦法名存實(shí)亡，由于林業(yè)的特殊性，實(shí)施起來(lái)存在很多障礙。林業(yè)的自身特點(diǎn)決定其生產(chǎn)周期長(zhǎng)、面臨自然風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)。因此，銀行從自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和安全來(lái)看，需要專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告和擔(dān)保。

2.林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，增加了銀行抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)中，銀行不愿意為林業(yè)提供抵押貸款，除了其生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，難以評(píng)估其價(jià)值外，其中存在許多不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素。還有就是專門的林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，而且收費(fèi)偏高。四川目前沒有專門的林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，有林業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目，但不是獨(dú)立進(jìn)行，是與其他的擔(dān)保機(jī)構(gòu)一起做。林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，林業(yè)擔(dān)保機(jī)制不健全，無(wú)疑增加了銀行抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，這也成為林業(yè)融資的體制性障礙。

3.森林保險(xiǎn)機(jī)制不健全。森林保險(xiǎn)作為增強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的重要機(jī)制，不僅有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，促進(jìn)林業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，而且通過保險(xiǎn)可減少林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)。但是由于森林的特殊性，中國(guó)許多商業(yè)性保險(xiǎn)公司的森林保險(xiǎn)品種很少，主要是防火險(xiǎn)，沒有防蟲、防凍等險(xiǎn)種。而且在四川，防火險(xiǎn)只有一家保險(xiǎn)公司。

4.林業(yè)、金融部門互通協(xié)作難、監(jiān)管難。林權(quán)抵押貸款的發(fā)放只涉及到金融部門，但是后續(xù)工作還涉及到林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等較多層面的部門[3]。林權(quán)抵押貸款在實(shí)際操作中金融部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大，部門之間信息溝通不暢是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)大的一個(gè)關(guān)鍵因素。以金融部門貸款給一農(nóng)戶、以抵押林地20畝為例，金融部門貸款給林農(nóng)后，雖然有林權(quán)證抵押，但是林木是活的，林農(nóng)還是可以賣給其他人。而對(duì)這種情況，由于金融部門在城區(qū)，林地一般在偏遠(yuǎn)地區(qū)，遠(yuǎn)離城區(qū)，金融部門無(wú)法控制；林業(yè)部門可能也不知道林農(nóng)已經(jīng)把林木抵押給金融部門，仍然給其采伐指標(biāo)，最終金融部門的利益受損。如果林業(yè)部門與金融部門及時(shí)的溝通，或者建立起一種信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，或許可以避免這種結(jié)果。

5.林業(yè)小額貸款難、額度小，難以滿足農(nóng)民的需求。集體林權(quán)改革前，由于森林資源產(chǎn)權(quán)不明晰，林農(nóng)守著滿山的森林資源，不能砍、不能用，還得管護(hù)，沒有一定的林業(yè)經(jīng)濟(jì)收入。農(nóng)民護(hù)林、種林的積極性低落，森林資源屢遭破壞和砍伐，林權(quán)糾紛也時(shí)有發(fā)生。營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)廣泛分布于農(nóng)村的信用社，對(duì)林農(nóng)提出的貸款需求，因存在林權(quán)抵押不合法、林權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)難、農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款后無(wú)償款能力時(shí)，銀行雖可自行處理其林地使用權(quán)，但無(wú)法及時(shí)變現(xiàn)的問題、風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制、貸款管理及回收難等問題，只能采取傳統(tǒng)的小額農(nóng)戶信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款和擔(dān)保抵押貸款的方式給予解決。但限于小額信貸的貸款周期短、貸款手續(xù)煩瑣、金額小及“擔(dān)保抵押難”等原因，無(wú)法滿足林農(nóng)大額的資金需求。

四、推進(jìn)四川省集體林權(quán)改革的建議

1.完善林權(quán)抵押貸款制度和林業(yè)保險(xiǎn)制度。林權(quán)抵押貸款是目前集體林權(quán)改革的難點(diǎn)也是重點(diǎn)，也是林農(nóng)最關(guān)注的。應(yīng)盡快出臺(tái)森林資源抵押貸款辦法，金融機(jī)構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的長(zhǎng)期、低息信貸產(chǎn)品，降低信貸門檻，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)。以林權(quán)抵押貸款為核心的支農(nóng)信貸工作涉及面廣，環(huán)節(jié)多，需要建立健全各金融主管部門與林業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制：（1）建立健全林權(quán)抵押貸款工作協(xié)調(diào)管理機(jī)制。四川省各級(jí)金融主管部門和各級(jí)林業(yè)管理部門要建立行之有效的合作機(jī)制，定期或不定期召開工作聯(lián)系會(huì)。保險(xiǎn)行業(yè)主管部門要加快建立健全森林保險(xiǎn)制度，不斷擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋范圍。各級(jí)林業(yè)主管部門要切實(shí)加強(qiáng)森林資源確權(quán)、登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)和采伐等環(huán)節(jié)的管理，為防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利條件。（2）加快建立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是采取政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，加快組建林業(yè)擔(dān)保公司，為林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)貸款提供擔(dān)保服務(wù)。鼓勵(lì)區(qū)域性林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，探索建立林業(yè)聯(lián)保、互保制度，組建以龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶為主體的專為林農(nóng)貸款提供擔(dān)保服務(wù)的林業(yè)股份有限擔(dān)保公司[4]；推動(dòng)設(shè)立林業(yè)投資擔(dān)?；穑谡块T的引導(dǎo)下，由林業(yè)大戶牽頭，林農(nóng)參股共同建立。二是建立健全政策性林業(yè)保險(xiǎn)制度，幫助林業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，并為他們提供防災(zāi)防損服務(wù)，減少和避免各類災(zāi)害事故的發(fā)生，將保險(xiǎn)標(biāo)的的損失降至最低，分散信貸風(fēng)險(xiǎn)壓力。同時(shí)，探索建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，由財(cái)政部門、林業(yè)部門、試點(diǎn)保險(xiǎn)公司共同出資設(shè)立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，在森林保險(xiǎn)試點(diǎn)業(yè)務(wù)出現(xiàn)虧損時(shí)，對(duì)試點(diǎn)保險(xiǎn)公司給予適當(dāng)補(bǔ)貼。三是探索建立“銀行信貸+商業(yè)保險(xiǎn)”的林業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保險(xiǎn)公司要為貸款抵押的森林及借款林農(nóng)提供財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)服務(wù)，有效幫助銀行轉(zhuǎn)移和化解貸款風(fēng)險(xiǎn)[5]。

2.落實(shí)林改經(jīng)費(fèi)，確保林業(yè)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。科學(xué)計(jì)算林改成本是落實(shí)林改經(jīng)費(fèi)的前提和基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，林改支出主要包括內(nèi)業(yè)、外業(yè)、培訓(xùn)、檔案建立、設(shè)備購(gòu)置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等五部分，而四川林改工作實(shí)際需要的經(jīng)費(fèi)還存在很大的缺口，有些省的財(cái)政將林改經(jīng)費(fèi)定在每畝只有1元，顯然是太少?？紤]到各方面因素，建議按中國(guó)集林林改的成本提高國(guó)家財(cái)政劃撥林改經(jīng)費(fèi)。各級(jí)地方政府應(yīng)該在明確成本總數(shù)和分擔(dān)程度的基礎(chǔ)上，按時(shí)、足額支付林改經(jīng)費(fèi)，以確保各地的集體林權(quán)改革順利的進(jìn)行。

3.不斷推進(jìn)各類配套改革，鞏固林改成果。配套改革是集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，是鞏固林權(quán)改革成果的重要保證。各項(xiàng)配套改革措施包括：（1）減征“兩金”（育林基金和更新改造資金）。除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價(jià)部門核準(zhǔn)的證件工本費(fèi)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估和交易服務(wù)收費(fèi)外，其他涉林收費(fèi)項(xiàng)目給予取消，有條件的地方，可以先行免除“兩金”的征收。林業(yè)部門由于免征“兩金”而形成的經(jīng)費(fèi)缺口，由財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付解決。（2）林業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)。建立林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，是搭建林地、林木等林業(yè)生產(chǎn)要素交易平臺(tái)。地方政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，逐步建立起多層次的林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，對(duì)依法流轉(zhuǎn)的林地、林木等生產(chǎn)要素實(shí)行掛牌交易。（3）林業(yè)管理體制改革。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站人員分流安置工作。對(duì)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站富余人員，應(yīng)適當(dāng)分流安置。

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[責(zé)任編輯仲琪]