周芳芳

【摘要】議會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。當(dāng)前，一方面世界格局正處在變革調(diào)整時(shí)期，另一方面我國(guó)正在加快“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施步伐。關(guān)注國(guó)外議會(huì)活動(dòng)，根據(jù)其特點(diǎn)和規(guī)律，可以有效地分析、預(yù)測(cè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的主動(dòng)性，更好地保障我國(guó)海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益。

【關(guān)鍵詞】議會(huì)活動(dòng) 國(guó)家風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)外貿(mào)易與投資

國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)涉及一國(guó)的政治、社會(huì)、法律、宗教、經(jīng)濟(jì)、金融、外債等多個(gè)層面，通常表現(xiàn)為戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂、重大的政治經(jīng)濟(jì)及法律制度的變化等。此次國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，對(duì)各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展帶來重大影響。世界正在經(jīng)歷大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，地緣政治出現(xiàn)新動(dòng)向、新趨勢(shì)，國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)也在不斷發(fā)生變化。我國(guó)正在加快“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施步伐，對(duì)外貿(mào)易與投資活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也日漸增多。關(guān)注項(xiàng)目所在國(guó)的議會(huì)活動(dòng)，是分析、預(yù)測(cè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有效途徑，可以更好地保障我國(guó)海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益。

從議會(huì)審議事項(xiàng)看法律和政策決定

當(dāng)今世界，代議制被絕大多數(shù)國(guó)家視為實(shí)現(xiàn)民主的基本形式，西方民主模式的議會(huì)制度被廣泛推行于發(fā)展中國(guó)家，議會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。雖然各國(guó)議會(huì)在結(jié)構(gòu)、功能上有所差異，但卻有許多共同特征，議會(huì)審議通過的法案、事項(xiàng)等議案是導(dǎo)致國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)變化的重要因素。

通過立法決定國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)制度及其他公共政策。立法是議會(huì)的第一職能。在非洲、拉美的一些國(guó)家，經(jīng)濟(jì)正處于改革轉(zhuǎn)軌時(shí)期，無不通過立法手段為政策轉(zhuǎn)型提供法制基礎(chǔ)，而這種政策轉(zhuǎn)型相對(duì)于其他國(guó)家既有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，恰恰形成新的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)。以委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)政策的變化為例，20世紀(jì)70年代初，委通過立法實(shí)行石油工業(yè)國(guó)有化，并由此成立了壟斷的國(guó)有石油公司。20世紀(jì)90年代初，卡爾德拉總統(tǒng)上臺(tái)后，通過議會(huì)修改法律允許私人投資石油工業(yè)。現(xiàn)任總統(tǒng)查韋斯執(zhí)政后，又通過立法逐步實(shí)行了石油工業(yè)的國(guó)有化。再如，2012年5月，阿根廷議會(huì)通過了《阿根廷石油主權(quán)》議案，宣布石油資源為“國(guó)家公共利益”，收回油氣資源的主權(quán)，將該國(guó)第一大石油企業(yè)YPF公司（西班牙的公司控股）國(guó)有化。美國(guó)更是頻頻利用國(guó)會(huì)議案（法案），不斷對(duì)人民幣匯率施壓，如2011年10月美參議院通過“2011年貨幣匯率監(jiān)督改革”法案，要求對(duì)匯率低估國(guó)家進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，挑起了中美之間的匯率戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)。

很多國(guó)家的議會(huì)有權(quán)審查重大商業(yè)行為。重要的工程建設(shè)和投資項(xiàng)目、重大商業(yè)并購收購案（尤其是卷入外國(guó)企業(yè)的并購收購）都要經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。西方國(guó)家不乏戴著有色眼鏡的議員，抱著“冷戰(zhàn)”思維，把中國(guó)企業(yè)的投資與合作視為一種威脅和政治行為，鼓動(dòng)議會(huì)通過相關(guān)決定，為我國(guó)企業(yè)“走出去”設(shè)置障礙。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)可借影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全、不符合美國(guó)利益等為由，以法案的形式否決外資并購和外國(guó)企業(yè)在美國(guó)的投資項(xiàng)目。中海油收購優(yōu)尼科就被國(guó)會(huì)否決，聯(lián)想收購IBM的個(gè)人電腦業(yè)務(wù)也受到了國(guó)會(huì)的聽證和審查。特別是近年來，美國(guó)政府與國(guó)會(huì)在對(duì)華貿(mào)易問題上密切配合，通過法案，建立了針對(duì)中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家的跨部門貿(mào)易執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并且正在著手修改反補(bǔ)貼法，為向中國(guó)等國(guó)產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅創(chuàng)造條件。

通過監(jiān)控財(cái)政決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)與方向。議會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督與控制，主要表現(xiàn)在批準(zhǔn)預(yù)算及對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行審查，有的國(guó)家議會(huì)還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)政府提供的主權(quán)擔(dān)保和貸款。在很大程度上，議會(huì)可以通過掌握財(cái)政權(quán)來左右國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，控制政府的政策和主要工作。

通過監(jiān)督政府影響政局。監(jiān)督權(quán)是議會(huì)的一種傳統(tǒng)權(quán)力，是議會(huì)代表人民對(duì)政府行為進(jìn)行經(jīng)常性控制的有效手段。議會(huì)可以通過監(jiān)督批準(zhǔn)或否決政府的重大政策、決策等行政行為，還可以通過不信任案迫使政府辭職，可以彈劾或罷免總統(tǒng)。

很多國(guó)家的議會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)本國(guó)政府與外國(guó)簽署的國(guó)際條約、協(xié)定等。比如，俄羅斯在政府完成加入世界貿(mào)易組織談判后，由國(guó)家杜馬（議會(huì)下院）于2012年7月批準(zhǔn)俄入世議定書，在俄聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）批準(zhǔn)、經(jīng)總統(tǒng)簽署后生效，俄羅斯才正式成為世貿(mào)組織的成員。此外，大多數(shù)國(guó)家都由議會(huì)決定宣布國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)。

從議會(huì)選舉看政治版圖變化和政策走向

在總統(tǒng)共和制的政體下，總統(tǒng)選舉與議會(huì)選舉相分離，議會(huì)選舉決定議會(huì)內(nèi)的多數(shù)黨和少數(shù)黨；在議會(huì)內(nèi)閣制政體下，在議會(huì)選舉當(dāng)中獲得多數(shù)的政黨取得組閣權(quán)，議會(huì)選舉決定執(zhí)政黨和在野黨。正常情況下，議會(huì)在任期快屆滿時(shí)進(jìn)行選舉，但也會(huì)因議會(huì)與政府在重大問題上意見分歧無法彌合等原因而提前解散，進(jìn)行議會(huì)選舉。

議會(huì)選舉是否正常進(jìn)行可視為一國(guó)政局是否穩(wěn)定的風(fēng)向標(biāo)和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)變化的信號(hào)。政局動(dòng)蕩的國(guó)家，議會(huì)經(jīng)常自行解散，政權(quán)頻繁更迭，政策走向特別是經(jīng)濟(jì)政策趨于多變，缺少穩(wěn)定性和連續(xù)性，增加了其他國(guó)家在該國(guó)從事投資與貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)；政黨之間對(duì)選舉的程序和結(jié)果也頗多爭(zhēng)議，加大了國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)。近年來格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等國(guó)家的顏色革命導(dǎo)致的政局動(dòng)蕩，都是前車之鑒。

關(guān)注議會(huì)選舉，主要是關(guān)注執(zhí)政黨與反對(duì)黨之間政治理念、競(jìng)選綱領(lǐng)之差異，以便預(yù)測(cè)新一屆議會(huì)產(chǎn)生后可能的法律、制度、政策等傾向，及早準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)方案與措施。這次國(guó)際金融危機(jī)給西方國(guó)家造成了嚴(yán)重的社會(huì)對(duì)立和政黨間巨大的政見分歧，議會(huì)選舉結(jié)果很可能影響政治走向，導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)向。比如，2012年5月希臘議會(huì)選舉，執(zhí)政黨泛希社運(yùn)黨和新民主黨受挫，新民主黨、激進(jìn)左派政黨聯(lián)盟、泛希臘社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的得票分居前三位，其中激進(jìn)左派政黨聯(lián)盟是強(qiáng)烈反對(duì)實(shí)施緊縮政策的，這導(dǎo)致三大政黨組閣失敗、議會(huì)解散，只得6月份重新進(jìn)行選舉。外界由此擔(dān)心希臘政局不穩(wěn)，加大了希臘退出歐元區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，并給歐元區(qū)的前景帶來挑戰(zhàn)。當(dāng)前中亞、中東國(guó)家、非洲和拉美一些國(guó)家，執(zhí)政黨與反對(duì)派存在較為明顯的對(duì)立性甚至對(duì)抗性，選舉的結(jié)果將在很大程度上改變國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的走向。這尤其值得我們關(guān)注。

利用議會(huì)運(yùn)行特點(diǎn)分析預(yù)測(cè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)

議會(huì)不同于行政機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行特點(diǎn)賦予了其便于分析預(yù)測(cè)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的有利條件。

第一，公開性。作為民意機(jī)構(gòu)，議事公開是議會(huì)運(yùn)行的基本原則。一般情況下，議會(huì)是對(duì)公民開放的。議會(huì)的全體會(huì)議允許公眾旁聽（很多國(guó)家允許外國(guó)人旁聽），允許新聞采訪，議會(huì)的工作日程、會(huì)議的文件、辯論情況、表決情況等通過互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會(huì)開放，供公眾查閱。隨著民主進(jìn)程的加快，議會(huì)也在不斷增強(qiáng)透明度，為分析預(yù)測(cè)國(guó)別政治風(fēng)險(xiǎn)提供了更加豐富可靠的信息基礎(chǔ)和便利可行的渠道。

第二，程序性。凡議會(huì)都有議事規(guī)則，議會(huì)工作的一個(gè)特點(diǎn)就是講程序。比如法案，一般都要經(jīng)過議會(huì)委員會(huì)討論、全體會(huì)議“三讀”的辯論程序；對(duì)于重要議案，議會(huì)委員會(huì)要召開聽證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)利害關(guān)系人到會(huì)陳述意見。實(shí)行兩院制的議會(huì)，法案在下院（通常叫眾議院、平民院、國(guó)民院等）通過后，還要得到上院（通常叫參議院、貴族院、聯(lián)邦委員會(huì)等）的通過，有的國(guó)家總統(tǒng)對(duì)議會(huì)通過的法案還有否決權(quán)。正是因?yàn)樽h會(huì)議事的程序性，從而使一項(xiàng)議案從列入議事日程、討論、到最終表決通過都會(huì)經(jīng)過一個(gè)過程，甚至是較為漫長(zhǎng)的過程。這給分析預(yù)測(cè)國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)留下了較為充足的時(shí)間，也給規(guī)避和防范國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)提供了相對(duì)較大的回旋余地。因此，一個(gè)重大制度或政策的出臺(tái)都會(huì)經(jīng)過一定的時(shí)間與程序，除非采取緊急或非常手段，但這種情況極為鮮見，而且這種手段的運(yùn)用通常都有一個(gè)時(shí)限。

第三，院外（利益）集團(tuán)。西方民主模式的議會(huì)制度下，產(chǎn)生了大量的院外集團(tuán)（也稱利益集團(tuán)），極為活躍地參與議會(huì)事務(wù)，影響議會(huì)決策。這些利益集團(tuán)通常都是由一些大的行業(yè)、協(xié)會(huì)、企業(yè)及其他組織形成的。

院外集團(tuán)一般都與議會(huì)、議員及政黨保持著密切聯(lián)系，以多種方式和手段對(duì)議會(huì)施加壓力，具有較強(qiáng)的影響議會(huì)決策的作用。一是對(duì)議員進(jìn)行游說；二是提供信息，影響立法，協(xié)助監(jiān)督；三是利用大眾傳媒進(jìn)行宣傳，形成輿論壓力；四是為政黨或議員提供競(jìng)選經(jīng)費(fèi)。院外集團(tuán)通過這些有組織的活動(dòng)，常常會(huì)促成議會(huì)通過有利于自己的法律和政策。比如，美國(guó)華爾街的實(shí)力十分強(qiáng)大，他們可以操縱國(guó)會(huì)，讓符合自己利益的新法案通過。1929～1933年美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期通過的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，規(guī)定一般商業(yè)銀行不得從事投資銀行那樣的投機(jī)生意，在華爾街的游說下，1999年國(guó)會(huì)廢除了該法案，導(dǎo)致投機(jī)套利盛行，從而引發(fā)了2007年次貸危機(jī)，并發(fā)展成為給世界經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重災(zāi)難的國(guó)際金融危機(jī)。再如，大型制藥企業(yè)會(huì)在有關(guān)藥品專利、醫(yī)療保險(xiǎn)等法律和政策方面如愿以償，工會(huì)方面的院外集團(tuán)會(huì)迫使議會(huì)通過傾向于勞工保護(hù)的用工制度。

而我國(guó)企業(yè)遭遇的國(guó)外貿(mào)易保護(hù)主義政策，大多是這些國(guó)家的議會(huì)在利益集團(tuán)的鼓動(dòng)和壓力下所作出的決議。比如，最近美國(guó)國(guó)會(huì)近200名議員致信奧巴馬總統(tǒng)，指責(zé)中國(guó)多項(xiàng)汽車配件政策導(dǎo)致“不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，要求美國(guó)政府依據(jù)現(xiàn)有法律保護(hù)美國(guó)的汽車產(chǎn)業(yè)和工作機(jī)會(huì)。

（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行政策研究室）